我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

1? ?構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系的必要性

2020年4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《意見》），將“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”列為加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的三大要點(diǎn)之首。

政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置中起經(jīng)濟(jì)治理的作用，對(duì)《意見》提及的“提高要素配置效率”“促進(jìn)...數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)”至關(guān)重要。而這一作用的發(fā)揮依賴于政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，并且需要在政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)化利用的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)增值，拓展至“豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品”“引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)”“培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)”等價(jià)值空間。正如美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)（data.gov）上的聲明所言，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享賦能應(yīng)用程序的開發(fā)”[1];國(guó)家發(fā)改委提出“加快全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心建設(shè)”，也只有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通與共享，才能激發(fā)這種新型基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能[2]。然而政府?dāng)?shù)據(jù)從創(chuàng)建伊始、采集、組織直至開放共享等全生命周期過(guò)程，均離不開統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用水平的保障。

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系是我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的需要。《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱為《綱要》）指出“提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)化程度”“制定實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)”“建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系”;《2018年政務(wù)公開工作要點(diǎn)的通知》強(qiáng)調(diào)“依托政府網(wǎng)站集中統(tǒng)一開放政府?dāng)?shù)據(jù)，探索制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。《意見》提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度”“制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度”“推動(dòng)完善...數(shù)據(jù)分類分級(jí)安全保護(hù)制度”，可見標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，對(duì)營(yíng)造安全有序的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境十分必要。

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系是破解當(dāng)前現(xiàn)實(shí)難題的途徑。我國(guó)缺乏統(tǒng)籌兼用的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系，僅有廣東、山東、上海出臺(tái)了關(guān)于數(shù)據(jù)開放的地方標(biāo)準(zhǔn)和指南共6項(xiàng)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)僅有全國(guó)信標(biāo)委大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)工作組研制的3項(xiàng)，并且還尚待發(fā)布。然而這種現(xiàn)狀之下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)依然遠(yuǎn)未引起重視，只有上海、北京、福州等9個(gè)城市在其發(fā)布的數(shù)據(jù)開放政策文件中略有提及，如上海市政府發(fā)布的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第三十二條“標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)規(guī)范”提到，鼓勵(lì)不同主體參與制定數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)。正是由于我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的缺失，造成當(dāng)前102個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)[3]系統(tǒng)各異、“煙囪”林立，各平臺(tái)共開放的71092個(gè)數(shù)據(jù)集異構(gòu)分散、難以整合，甚至給我國(guó)部分政府部門帶來(lái)了開放共享后數(shù)據(jù)價(jià)值的流失、數(shù)據(jù)流通存在安全隱患等隱憂[2]，這既不利于用戶的利用，也很難使政府?dāng)?shù)據(jù)成為市場(chǎng)有效流動(dòng)、交換共享的要素。

因此，亟待構(gòu)建我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的綜合利用。

2? ?我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

為了使我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工作有據(jù)可依、規(guī)范實(shí)施，筆者以數(shù)據(jù)生命周期理論為指導(dǎo)，主要參考了多個(gè)開放數(shù)據(jù)全生命周期模型，如“開放政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期”[4]“關(guān)聯(lián)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與元數(shù)據(jù)生命周期”[5]，由此構(gòu)建了貫穿我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享全流程的政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系框架（見圖1）。

依據(jù)規(guī)范化流程的界定，該體系劃分成6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)子體系，按照各階段不同環(huán)節(jié)涉及的領(lǐng)域、范圍、功能和活動(dòng)，細(xì)化形成23項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其覆蓋范圍、關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，選擇重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研制。

2.1? ? 數(shù)據(jù)創(chuàng)建與匯交標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)開放原則規(guī)定我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的最低限度、行動(dòng)準(zhǔn)則和目標(biāo)指向，具體內(nèi)容源于國(guó)家政策。數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)指明不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)、混合數(shù)據(jù)應(yīng)采用的格式類型。數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)從采集原則和方式入手，是獲取高質(zhì)量數(shù)據(jù)的保證。數(shù)據(jù)提交標(biāo)準(zhǔn)涉及技術(shù)規(guī)范，包括提交流程、可用接口及元數(shù)據(jù)要求;也涉及操作規(guī)范，包括提交者的認(rèn)證方式和數(shù)據(jù)上傳頻率。

2.2? ? 數(shù)據(jù)選擇與處理標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)審選標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容上涵蓋與數(shù)據(jù)集相關(guān)的法律、安全、技術(shù)及元數(shù)據(jù)的信息，流程上建議遵循“數(shù)據(jù)集映射、優(yōu)先級(jí)排序、實(shí)施選擇、主題分類、數(shù)據(jù)目錄發(fā)布”[6]的次序。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)數(shù)據(jù)中個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密、國(guó)家安全等敏感信息進(jìn)行安全影響評(píng)估的指標(biāo)和流程。數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)包括處理敏感信息的原則、流程、方法和工具。

2.3? ? 數(shù)據(jù)描述與組織標(biāo)準(zhǔn)

元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)用于揭示政府?dāng)?shù)據(jù)的外部特征和內(nèi)容特征，筆者此前已撰文設(shè)計(jì)我國(guó)開放政府?dāng)?shù)據(jù)元數(shù)據(jù)元素集方案[7]，并在該版本基礎(chǔ)上增設(shè)了“共享（Sharing）”元素。數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)是確定分級(jí)方法，并限定各等級(jí)的數(shù)據(jù)的開放共享程度。數(shù)據(jù)目錄分類標(biāo)準(zhǔn)是從資源屬性、基礎(chǔ)信息、主題信息、屬地類別、業(yè)務(wù)屬性和授權(quán)類別等多個(gè)角度建立的類目體系。

2.4? ? 數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)開放優(yōu)先級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要指明重點(diǎn)開放《綱要》明確提到的20個(gè)領(lǐng)域，優(yōu)先開放利于促進(jìn)公共服務(wù)效益、提高政府透明度的數(shù)據(jù)集。數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)要遵循W3C政府關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)工作組建議的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)發(fā)布實(shí)踐、以及《開放數(shù)據(jù)五星部署方案》中的相關(guān)要求，對(duì)關(guān)聯(lián)流程、技術(shù)原則和衡量關(guān)聯(lián)程度的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。數(shù)據(jù)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是有待開放的數(shù)據(jù)上傳至數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的流程和方式。

2.5? ? 數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與利用標(biāo)準(zhǔn)

開放許可協(xié)議采用兼容性強(qiáng)、應(yīng)用廣泛的《知識(shí)共享許可協(xié)議》。數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)提出建立國(guó)家和地方層面政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶的底層技術(shù)架構(gòu)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)檢索協(xié)議，同時(shí)明確運(yùn)營(yíng)管理規(guī)則，以確保各平臺(tái)的功能一致性、運(yùn)行穩(wěn)定性。數(shù)據(jù)互操作標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于規(guī)范數(shù)據(jù)互操作框架和互操作級(jí)別，前者用于統(tǒng)一互操作的原則和條件，后者考慮法律、機(jī)構(gòu)、語(yǔ)義和技術(shù)等方面的互操作問(wèn)題。數(shù)據(jù)利用反饋標(biāo)準(zhǔn)涉及用戶的反饋渠道、方式及主管部門分析反饋結(jié)果的方法。

2.6? ? 數(shù)據(jù)管理與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)保存標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)規(guī)定數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的介質(zhì)、方式、保存格式和編碼方式實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)長(zhǎng)期保存。數(shù)據(jù)更新標(biāo)準(zhǔn)參照地方標(biāo)準(zhǔn)的更新規(guī)則和模式進(jìn)行建立。數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明數(shù)據(jù)管理的主體及其職責(zé)、流程與制度，以及針對(duì)人口、法人等政府主數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理。數(shù)據(jù)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)遵循“定期維護(hù)數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)、檢查URI、根據(jù)用戶反饋進(jìn)行改進(jìn)”[6]的流程。數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)用于評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)內(nèi)容質(zhì)量，涉及具體的指標(biāo)和流程。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括規(guī)范的評(píng)價(jià)策略、指標(biāo)和方法。

3? ?我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的考慮

3.1? ? 廣泛吸納國(guó)內(nèi)外實(shí)踐成果

該體系在設(shè)計(jì)之初，除借鑒國(guó)外的數(shù)據(jù)生命周期模型，關(guān)注國(guó)際動(dòng)態(tài)以外，還通過(guò)參考我國(guó)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建思路，注重與大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的協(xié)調(diào)，其所劃分的標(biāo)準(zhǔn)類型均能在該體系中體現(xiàn)，如具有基礎(chǔ)特性的數(shù)據(jù)開放原則、數(shù)據(jù)方面的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方面的數(shù)據(jù)互操作標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)方面的數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、管理方面的數(shù)據(jù)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、安全和隱私方面的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。

在確定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵內(nèi)容時(shí)，還重視采納國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)、較為成熟的協(xié)議和指南的核心內(nèi)容，如數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)選用愛爾蘭《開放數(shù)據(jù)技術(shù)框架》的“開放數(shù)據(jù)推薦格式”;數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)《信息技術(shù)安全技術(shù) 隱私影響評(píng)估指南》（ISO/IEC 29134：2017）的要求;數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的原則、流程和方法采用了山東省地方標(biāo)準(zhǔn)《公共數(shù)據(jù)開放第2部分：數(shù)據(jù)脫敏指南》（DB37/T 3523.2-2019）。

3.2? ? 立足當(dāng)前需求與未來(lái)發(fā)展

該體系圍繞我國(guó)建立國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)、識(shí)別重點(diǎn)和優(yōu)先開放領(lǐng)域、分級(jí)分類開放共享等需求，分別制定了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，旨在貼合國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享建設(shè)的實(shí)際要求。同時(shí)，該體系還考慮到政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的熱點(diǎn)和前沿問(wèn)題，以期適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要，如數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)著眼于解決關(guān)聯(lián)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)布問(wèn)題;數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)可為開放共享環(huán)境下政府主數(shù)據(jù)管理的實(shí)踐提供具體的參考。

3.3? ? 面向多個(gè)主體的規(guī)范應(yīng)用

該體系所涵蓋的多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)有助于為數(shù)據(jù)提供方有序開展政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)建、采集、加工、發(fā)布等活動(dòng)提供參考。數(shù)據(jù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)能對(duì)數(shù)據(jù)平臺(tái)方解決搭建、管理和運(yùn)營(yíng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的問(wèn)題提供具有可操作性的策略。數(shù)據(jù)利用反饋標(biāo)準(zhǔn)用于幫助數(shù)據(jù)利用方以規(guī)范的行為獲取數(shù)據(jù)、提交反饋信息和對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有利于引導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)測(cè)工作。

該體系力求架構(gòu)完整，界限分明，以及各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)之間的有序銜接。希望政府部門、標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)給予關(guān)注，推動(dòng)該體系在我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行驗(yàn)證、實(shí)施和應(yīng)用，加速政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享整體進(jìn)程，從而擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍，健全要素市場(chǎng)體系，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力和市場(chǎng)活力。

當(dāng)然，該體系需要在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中及時(shí)調(diào)整和持續(xù)完善。正如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建原則和要求》（GB/T 13016-2018）的規(guī)定，“標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，在使用過(guò)程中應(yīng)不斷優(yōu)化完善，并隨著業(yè)務(wù)需求、技術(shù)發(fā)展的不斷變化進(jìn)行維護(hù)更新”。

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作者簡(jiǎn)介：黃如花，女，武漢大學(xué)信息管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：政府?dāng)?shù)據(jù)開放、信息素養(yǎng)教育、信息組織與檢索。