培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的疑難問題與法律應對

中共中央近期發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱《意見》）中首次將數(shù)據(jù)列為五大生產(chǎn)要素之一，從國家層面具體勾勒出培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的三大方向，即推進政府數(shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。《意見》的要旨在于，通過調(diào)整完善相關法律法規(guī)、政府調(diào)控流程和具體監(jiān)管措施，健全數(shù)據(jù)要素市場的運行機理，完善數(shù)據(jù)價格市場化改革方案，推動數(shù)據(jù)要素自主有序流動，提升數(shù)據(jù)要素的質(zhì)量、效率、動力，進一步釋放市場活力并激發(fā)全社會的創(chuàng)造潛能，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制添磚加瓦。

萬物互聯(lián)的泛在網(wǎng)絡時代，眾多數(shù)字經(jīng)濟驅(qū)動引擎的底層邏輯是對海量數(shù)據(jù)資源的有效占有。從習近平總書記在中共中央政治局主持“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的第二次集體學習”時強調(diào)的“數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素”①到十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出健全數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素市場的報酬機制②，再到中共中央此次發(fā)布的《意見》對培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的重點關注，充分反映出數(shù)據(jù)資源作為加速降低社會生產(chǎn)與居民生活中信息獲取成本、產(chǎn)品邊際成本、信任驗證成本等的關鍵要素逐漸獲得愈加完善的政策法規(guī)的強力支撐。

雖然在新科技周期中迅速崛起的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素[1]不僅貫穿了經(jīng)濟價值創(chuàng)造的整個過程，還陸續(xù)展現(xiàn)出倍增其他生產(chǎn)要素效率的潛在動能，但相關市場處于初發(fā)階段，在數(shù)據(jù)權屬、交易配置、定價方案、競爭秩序、流程安全和隱私保障等諸多領域暴露出一些疑難問題，加之如火如荼的新型基礎設施建設釋放經(jīng)濟活力并提高發(fā)展質(zhì)量的可期場景下數(shù)據(jù)處理的量級與模式發(fā)生巨大變化，難以精準辨識行為性質(zhì)與未來影響。

培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場亟待基于多元共治、有序競爭、透明開放、共享利用、安全高效等指導性原則，綜合運用法律規(guī)范、政策監(jiān)管、技術革新和市場調(diào)節(jié)等多元手段進行數(shù)據(jù)要素市場化配置的頂層設計，動態(tài)調(diào)整和完善數(shù)據(jù)采集、存儲、使用、流轉(zhuǎn)、清理和銷毀的全生命周期的規(guī)范監(jiān)管和技術監(jiān)管，在試錯容錯的持續(xù)調(diào)整中穩(wěn)扎穩(wěn)打地搭建起常態(tài)化、合法化、透明化的數(shù)據(jù)治理框架，確保數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素充分參與市場配置，實現(xiàn)科技創(chuàng)新引領下的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1? ?明辨數(shù)據(jù)權屬與傳統(tǒng)產(chǎn)權，釋放數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的龐大紅利

生產(chǎn)要素（Factors of Production）是指進行社會生產(chǎn)經(jīng)營活動時的一切必備資源和環(huán)境條件，相應的具體形態(tài)與主次序列隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷變遷[3]。5G、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等合力作用之下，數(shù)據(jù)成為具有多重價值的生產(chǎn)資料，不再局限于特定用戶應用價值的整合[2]，而是包括了那些散布在眾多物理傳感器和其他電子介質(zhì)之中、能夠經(jīng)深度挖掘處理以輸出全景畫像的海量資源。

數(shù)據(jù)權屬確認是進行數(shù)據(jù)出資、繁榮數(shù)據(jù)交易市場、開展數(shù)據(jù)估值、實現(xiàn)數(shù)據(jù)維權的前提條件。通過已經(jīng)達成共識的實操性法律條文和審慎包容的監(jiān)管機制清晰界定數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)使用者、技術提供者等數(shù)據(jù)利益關聯(lián)方的權利界域，不僅是加快培育數(shù)據(jù)要素市場的基石，亦是實現(xiàn)科技創(chuàng)新與數(shù)據(jù)保護動態(tài)平衡的關鍵。問題在于，這一全新的生產(chǎn)要素形式已經(jīng)呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的諸多特征，嚴重影響權屬認定與價值評估。

一方面，土地、資本、勞動力等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素普遍具有消耗性、有限性、排他性、短時性、不可復制性等特征，往往可以通過計算成本、收益、市場等一般性方法進行價值評估。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素卻是在參與人類社會的各種活動中自然形成的新型資源形式，不僅可以同時供應給多個主體長期反復使用，還有可能隨著分享范圍的擴大和挖掘深度的增加而提升價值。也就是說，傳統(tǒng)生產(chǎn)要素越用越少，對應的價值在通常情況下也會越來越低;數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素則不會隨著使用增多而減少，對應的價值甚至有可能隨著用量上升而增加。這一可復用的特殊模式打破了自然資源有限供給的一般規(guī)律，無法直接套用傳統(tǒng)的產(chǎn)權認定與保護制度。

另一方面，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素往往附著在復雜的社會關系之上，能夠永久保存的特質(zhì)導致其有著漫長的衍生鏈條。數(shù)據(jù)處理的全生命周期中涉及到復雜多樣的權益主體且難以進行單一授權，無形之中增加了數(shù)據(jù)所有權、使用權、交易權、管理權等權益分割的難度。飛速躍遷的物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等進一步加劇了實際操作中數(shù)據(jù)權屬的誤判風險。

基于數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的固有特性及其深度挖掘和開發(fā)利用對于社會發(fā)展的重要意義，以及數(shù)據(jù)要素開放共享中面臨的安全問題與隱私風險，有必要在清晰辨識個人敏感數(shù)據(jù)、去標識化的社會資源數(shù)據(jù)與政府職權數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)類型的基礎上，積極修訂相關政策法規(guī)和行業(yè)標準，逐步健全數(shù)據(jù)要素評價機制、個人數(shù)據(jù)授權方式、電子簽名規(guī)則、多源異構的數(shù)據(jù)資源管理框架以及精準及時的數(shù)據(jù)資源退出方案等等，分門別類地以數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的實際價值為核心構建公平合理的收益分配指導計劃，統(tǒng)一高效地規(guī)范各類市場主體的數(shù)據(jù)資源利用行為，加強相關組織和個人的數(shù)據(jù)安全技術能力。通過公開透明的制度設計，積極搭建政務數(shù)據(jù)的社會公開機制與各級各地政府部門之間的共享框架，通過有序共享的價值模式釋放數(shù)據(jù)資源的巨大紅利。如在原初數(shù)據(jù)供應群體來源復雜的各種情境之中，數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的衍生紅利無法通過逐一個體返還的方式進行分享，有必要構建“誰使用、誰付費”的數(shù)據(jù)稅收機制，以便向社會公眾集中返還數(shù)據(jù)收益。

2? ?構建合規(guī)可信的數(shù)據(jù)交易范式，培育有序競爭的數(shù)據(jù)要素市場

近年來，貴陽大數(shù)據(jù)交易所、北京大數(shù)據(jù)交易服務平臺、浙江大數(shù)據(jù)交易中心等數(shù)十家大數(shù)據(jù)交易服務平臺在運作過程中暴露出重復建設、擴容困難、標準不清等諸多問題，未能搭建起持續(xù)高效地平衡數(shù)據(jù)產(chǎn)權保護與產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的外部環(huán)境，亟待“通過創(chuàng)制規(guī)則，減少不必要的數(shù)據(jù)要素交易成本，最大程度地加快社會數(shù)據(jù)交易的頻次”[3]。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的效益最大化、效率最優(yōu)化與機體規(guī)模化等不僅需要在宏觀層面搭建多方參與、內(nèi)外共治的市場環(huán)境，還需要在微觀層面明確個性化數(shù)據(jù)交易的必備條款，提升失信行為認定與聯(lián)合懲戒的能力，完善數(shù)據(jù)交易的風險防范機制。“5G+AICDE”①預期下的數(shù)據(jù)要素市場廣泛融入社會生活的方方面面，合乎時宜的全方位協(xié)同治理模式不僅需要平衡多方利益需求的政策法規(guī)，還需要各級各地公權部門、相關行業(yè)自律組織、企業(yè)內(nèi)部機構以及社會監(jiān)督與援助力量的積極參與。

一方面，應當在充實《價格法》《廣告法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》等相關法律法規(guī)的基礎上，構建科學透明的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價格公示流程與動態(tài)預警標準，完善合理有序的數(shù)據(jù)要素價格監(jiān)管與異常波動調(diào)節(jié)機制。有序而充滿活力的營銷環(huán)境既能夠引導參與數(shù)據(jù)交易的各方主體依法行使自主定價權，又有利于預防因業(yè)內(nèi)頭部企業(yè)占有海量數(shù)據(jù)資源自然形成的價格壟斷，避免過高的準入門檻和不公平的競爭環(huán)境影響中小企業(yè)的生存和發(fā)展。

另一方面，應當在積極梳理《網(wǎng)絡安全法》《電子商務法》《民法總則》《合同法》《數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）》《信息安全技術個人信息安全規(guī)范》等法規(guī)標準中關涉數(shù)據(jù)安全策略、數(shù)據(jù)隱私保護、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)監(jiān)管的具體內(nèi)容的基礎上，構建和完善數(shù)據(jù)交易協(xié)議的必備條款，鼓勵各參與方使用來源路徑記載清晰、具體內(nèi)容可溯且不可篡改的區(qū)塊鏈技術護航數(shù)據(jù)交易，通過透明、嚴謹、合規(guī)的運行流程設置提升數(shù)據(jù)交易的置信度，培育和發(fā)展有序競爭的數(shù)據(jù)要素市場。此外，有必要積極優(yōu)化數(shù)據(jù)交易相關的金融服務、征信審查、投訴查處、平臺治理與信息披露等配套機制。

3? ?完善數(shù)據(jù)自主流動的制度保障，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)

海量數(shù)據(jù)公開、透明、有序地自主流動是加快數(shù)據(jù)要素市場化配置的關鍵環(huán)節(jié)，也是保持和擴大我國在一些數(shù)據(jù)強關聯(lián)領域的國際競爭優(yōu)勢的重要助力。所謂的“自主流動”并非罔顧政策法規(guī)和數(shù)據(jù)持有者真實意愿的隨意轉(zhuǎn)移和使用，而是在不侵害國家安全、公共利益和他人合法權益的情況下分級別、分類別、分區(qū)域?qū)崿F(xiàn)透明、開放、安全、可控的數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)。對此，亟待調(diào)整完善相關法規(guī)政策和標準體系，發(fā)布合規(guī)合理的數(shù)據(jù)共享責任清單，建立協(xié)同聯(lián)動的數(shù)據(jù)安全流轉(zhuǎn)制度，構筑協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流動與數(shù)據(jù)交易的運行機制，暢通各級各地政府部門之間的數(shù)據(jù)共享渠道，加大公共領域數(shù)據(jù)的開放力度，促進政府與企業(yè)之間以及不同企業(yè)之間的數(shù)據(jù)融通。

科技發(fā)展與制度建設既是相輔相成的共生關系，亦長期存在著一定的彈性空間。數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的新形勢下，從概念性的技術突破到產(chǎn)品級的技術應用均處于迭代發(fā)展的關鍵時期。數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的市場化配置不僅需要調(diào)整完善相關政策法規(guī)、行業(yè)自律規(guī)則、企業(yè)自檢機制和社會監(jiān)督參與，還應當秉持著遵循科學、保障安全、透明高效、合理有序的基本原則，持續(xù)提升各種關聯(lián)技術，以“科技向善”的理念和行動優(yōu)化“數(shù)據(jù)善用”的具體實踐。如眾多數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素在實際變現(xiàn)的過程中頻繁遭遇價值挖掘需求與隱私安全保障之間難以調(diào)和的矛盾沖突，不僅需要相關監(jiān)管部門的積極干預，包括數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者、技術提供者等在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素利益關聯(lián)方也應當積極提升數(shù)據(jù)安全防護能力和去標識化處理的技術水平。

參考文獻：

[1]? 郭凱天.以精細科學的制度設計，釋放數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素價值[EB/OL].[2020-04-21].http：//www.qstheory.cn/laigao/ycjx/2020-04/21/c_1125886638.htm.

[2]? 徐曦.機器70年：互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能帶來的人類變革[M].北京：人民郵電出版社，2017：153.

[3]? 王夙.加快培育數(shù)據(jù)要素市場[N].經(jīng)濟日報，2020-04-16（5）.

作者簡介：蔣潔，女，南京信息工程大學法政學院副教授，中國人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟政策法規(guī)組副組長。