城市更新體系構(gòu)建探討與思考

黃丹 黃鑫

摘 要 在我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60%的背景下，城市更新已成為各大城市重要發(fā)展方式，成都整體也進(jìn)入增存并舉的發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)70%的中優(yōu)地區(qū)更是亟待更新。本文借鑒國(guó)內(nèi)城市更新先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合成都市城市更新各代表階段體系特征的總結(jié)與剖析，提出對(duì)當(dāng)前成都城市更新體系構(gòu)建的思考與建議，以期對(duì)成都城市更新工作的開(kāi)展起到借鑒意義。

關(guān)鍵詞 成都市;城市更新;體系構(gòu)建

引言

城市更新是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，只要城市持續(xù)成長(zhǎng)，新的環(huán)境變化訊息不斷輸入，城市更新就會(huì)不斷進(jìn)行。

當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60%，40年來(lái)快速的城鎮(zhèn)化搭建了未來(lái)城市群的基本框架，城鎮(zhèn)化的下半場(chǎng)不再表現(xiàn)為規(guī)模急劇擴(kuò)張，而是空間發(fā)展質(zhì)量的全面提升。成都第十三次黨代會(huì)提出“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化發(fā)展思路，成都整體進(jìn)入增存并舉的發(fā)展階段，而對(duì)于現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到70%的“中優(yōu)”區(qū)域，城市更新已迫在眉睫。城市更新是一項(xiàng)全面系統(tǒng)的工作，不斷優(yōu)化完善現(xiàn)有制度體系，來(lái)為日益提升的更新理念和更新策略提供堅(jiān)實(shí)的支撐與保障。

1城市更新與城市更新體系

縱觀城市更新內(nèi)涵的發(fā)展演變，其呈現(xiàn)出階段性、時(shí)代性與連續(xù)性，整體來(lái)看，經(jīng)歷了城市重建、城市振興、城市更新、城市再生和城市有機(jī)更新幾個(gè)階段，內(nèi)涵極為豐富[1]。最早的城市更新定義，來(lái)自1958年荷蘭召開(kāi)的城市更新第一次研究會(huì)，提出“居住在城市的人，對(duì)于居住房屋的修理改造，對(duì)于街道、公園等環(huán)境的改善，尤其對(duì)于土地利用的形態(tài)或地域地區(qū)的改善，以便營(yíng)造舒適的生活環(huán)境等所有關(guān)于城市改善的建設(shè)活動(dòng)可以稱之為城市更新[2]”。國(guó)內(nèi)來(lái)看，陽(yáng)建強(qiáng)先生提出的“城市更新是重改善人居環(huán)境、提高城市生活質(zhì)量、保障生態(tài)安全、促進(jìn)城市文明、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)和綜合的目標(biāo)[3]”;吳良鏞先生從城市保護(hù)與發(fā)展的角度提出的“主張城市建設(shè)應(yīng)該按照城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，順從城市的肌理，采用適當(dāng)?shù)囊?guī)模和合理的尺度，妥善護(hù)理好現(xiàn)在和未來(lái)的關(guān)系的有機(jī)更新理論[4]”等具有較高的認(rèn)知度。

城市更新理論發(fā)展至今，并沒(méi)有形成同一的定義，同時(shí)因城市發(fā)展階段不同而異。本文認(rèn)為城市更新是通過(guò)現(xiàn)代化的技術(shù)手段，有組織、有目的的對(duì)城市不適應(yīng)發(fā)展需求的區(qū)域進(jìn)行的必要的更新活動(dòng)，目的是為了城市的可持續(xù)發(fā)展。其包括物質(zhì)更新與非物質(zhì)更新。物質(zhì)性更新主要為空間更新、景觀整治等，非物質(zhì)性更新主要為城市制度、城市投資等。

不論是物質(zhì)更新還是非物質(zhì)更新，城市更新工作的有序推進(jìn)離不開(kāi)完善的體系保障。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，城市更新實(shí)際上與新區(qū)開(kāi)發(fā)、歷史保護(hù)一樣，都是基于城市空間的一種規(guī)劃發(fā)展手段[5]，城市更新體系的構(gòu)建往往與傳統(tǒng)城市發(fā)展體系聯(lián)系緊密。城市更新體系所涵蓋的內(nèi)容目前尚未達(dá)成共識(shí)，本文關(guān)于城市更新體系的研究主要是針對(duì)管理機(jī)構(gòu)層級(jí)，政策法規(guī)層級(jí)，規(guī)劃層級(jí)與更新的實(shí)施主體四個(gè)方面。

2國(guó)內(nèi)先進(jìn)城市更新體系研究

（1）廣州。廣州的城市更新工作在1980年就已開(kāi)始，在這一時(shí)期，針對(duì)內(nèi)城老舊城市地區(qū)，政府就已借助市場(chǎng)力量來(lái)改善城市空間;1999年，出臺(tái)相關(guān)政策強(qiáng)化政府主導(dǎo)，收緊市場(chǎng)力量;2009年“三舊”改造辦公室成立，“三舊”改造相關(guān)政策大量出臺(tái)，重新引入社會(huì)資本，更新工作提速;2015年城市更新局成立，隨著《城市更新辦法》的出臺(tái)，更新工作常態(tài)化。

當(dāng)前，廣州在城市更新土地整備處與城市更新規(guī)劃管理處的領(lǐng)導(dǎo)下，以“1+3+N”的法規(guī)體系為核心，配合“總體規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃+片區(qū)策劃+單元實(shí)施規(guī)劃”四級(jí)規(guī)劃體系推進(jìn)城市更新工作，實(shí)施上強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作。

（2）深圳。深圳在1990年就已出現(xiàn)業(yè)主自發(fā)的零星分散改造與拆除重建更新行為;2004年政府以《深圳市城中村（舊村改造暫行辦法）》大規(guī)模有組織地推動(dòng)城市更新;其后2009年《深圳市城市更新辦法》及相關(guān)配套政策出臺(tái)，配合2015年城市更新局的成立，將城市更新工作系統(tǒng)化。

當(dāng)前，深圳在城市更新局領(lǐng)導(dǎo)之下，以“1+1+N”的法規(guī)體系為核心，配合“市總體規(guī)劃+區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃+統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃+更新單元規(guī)劃”四級(jí)體系推進(jìn)城市更新工作，實(shí)施上強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作。

（3）上海。上海在1840年就已有自發(fā)的城市更新;1980年政府出臺(tái)相應(yīng)政策，開(kāi)啟了近20年的大規(guī)模住房改善運(yùn)動(dòng);2000年后，出臺(tái)一系列政策推動(dòng)更新思路從大拆大建逐步向注重文化保護(hù)與再利用轉(zhuǎn)型;2015年，出臺(tái)《上海市城市更新實(shí)施辦法》以及一批配套政策，初步建立城市更新制度體系;2019年，成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)工作小組，推動(dòng)更新工作常態(tài)化。

當(dāng)前，上海在城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室的領(lǐng)導(dǎo)之下，以“1+N”政策體系為核心，配合“區(qū)域評(píng)估+單元規(guī)劃”控制，以單個(gè)項(xiàng)目的模式推進(jìn)城市更新工作。實(shí)施上強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，雙向并行8。

總的來(lái)看，以上三個(gè)城市都先后成立了有力的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織更新工作開(kāi)展，出臺(tái)“核心+配套”的政策法規(guī)保障更新工作有序進(jìn)行，同時(shí)也重視城市更新過(guò)程中市場(chǎng)力量的參與。廣州、深圳由于城市整體層面更新工作開(kāi)始較早，已形成“宏觀-中觀-微觀”三層次較為完善的規(guī)劃體系，上海由于更注重重點(diǎn)地區(qū)單個(gè)項(xiàng)目的更新工作，以“區(qū)域評(píng)估+單元規(guī)劃”兩級(jí)規(guī)劃體系來(lái)推動(dòng)實(shí)施。

3成都城市更新體系思考與完善建議

借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，延續(xù)成都早期更新體系優(yōu)勢(shì)，結(jié)合成都市現(xiàn)實(shí)情況，提出更新體系完善建議，以期對(duì)成都市更新工作起到一定的啟示。

（1）完善組織機(jī)構(gòu)，提高城市更新重視性。成都市當(dāng)前城市更新工作被囊括在“中優(yōu)”工作之下，以“城市更新處（下設(shè)在市規(guī)劃和自然資源局與市住建局）+區(qū)公園城市和城市更新局”兩級(jí)組織機(jī)構(gòu)推進(jìn)工作，與廣州、深圳、上海等地區(qū)相比，對(duì)城市更新的重視度不高，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的頂層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和主責(zé)部門(mén)，同時(shí)也缺少特定的配合協(xié)同部門(mén)保障更新工作多方面的有序推進(jìn)。

借鑒廣州、深圳、上海模式，延續(xù)“北改”“中優(yōu)”工作經(jīng)驗(yàn)，完善“市-區(qū)”兩級(jí)管理體制，提高城市更新重要性。可成立由市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌城市更新總體工作，審議總體城市更新方案;同時(shí)應(yīng)明確城市更新工作的主責(zé)部門(mén)與配合協(xié)同部門(mén)，共同制定城市更新相關(guān)總體與配套政策，統(tǒng)籌規(guī)劃編制;加強(qiáng)明確區(qū)政府統(tǒng)籌各區(qū)城市更新項(xiàng)目與組織實(shí)施的職責(zé)。以強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提升更新工作的重視性，三級(jí)管理體系引領(lǐng)更新工作有序開(kāi)展。

（2）完善政策層級(jí)，提升城市更新效率。成都市至目前并未開(kāi)展全市層面系統(tǒng)性更新工作，更新政策都是基于單一更新行為出臺(tái)，政策呈現(xiàn)出“臨時(shí)性”的特征，隨著某項(xiàng)更新工作的結(jié)束而失去效力，導(dǎo)致前后的更新政策連續(xù)性不強(qiáng)，留給市場(chǎng)反饋、完善的機(jī)會(huì)不多。同時(shí)由于調(diào)動(dòng)參與的配合部門(mén)不多，配套政策的廣度不夠，實(shí)操標(biāo)準(zhǔn)、流程指引方面的細(xì)則不完善使得市場(chǎng)主體參與更新的難度大，更新效率也受到一定影響。

在成都“中優(yōu)”階段的“核心政策+多類配套政策+瓶頸突破政策”基礎(chǔ)之上，完善細(xì)化操作指引與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的配套政策，整體構(gòu)建“法規(guī)+管理+操作指引+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的四級(jí)政策體系，配合實(shí)施過(guò)程中的“瓶頸突破”政策，簡(jiǎn)化、明確政策指引，降低參與門(mén)檻，提升更新工作效率。

（3）理清規(guī)劃層級(jí)，保障城市更新實(shí)施。“北改”時(shí)期局部探索形成了三級(jí)城市更新 ? 規(guī)劃體系，但是在全市層面并沒(méi)有建立更新規(guī)劃體系，缺乏整體統(tǒng)籌，“宏觀-中觀-微觀”的規(guī)劃控制結(jié)構(gòu)還不完善，不利于支撐城市更新工作的有效推進(jìn)。

延續(xù)“北改”時(shí)期工作經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化與國(guó)土空間規(guī)劃銜接，形成“城市更新總體規(guī)劃-城市更新單元規(guī)劃-城市更新年度計(jì)劃”三級(jí)規(guī)劃體系，作為專項(xiàng)規(guī)劃與“市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、區(qū)縣國(guó)土空間規(guī)劃”相銜接，減少因兩規(guī)合一而可能產(chǎn)生的次生問(wèn)題，保障規(guī)劃的順利實(shí)施。

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作者簡(jiǎn)介

黃丹（1995-），女，四川省成都市人;畢業(yè)院校：北京林業(yè)大學(xué)，專業(yè)：城鄉(xiāng)規(guī)劃，學(xué)歷：本科，現(xiàn)就職單位：成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，研究方向：城市更新。

黃鑫（1991-），男，四川成都人;畢業(yè)院校：重慶大學(xué)，專業(yè)：城市規(guī)劃，學(xué)歷：碩士，現(xiàn)就職單位：成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，研究方向：城市設(shè)計(jì)。