試論政府政務環境建設的目標取向和實踐原則

【摘要】政務環境是政府投資環境構成要素中的主要內容之一，其對市場主體選擇投資地和投資決策具有十分重要的影響。為此，應充分認識政府政務環境建設的目標取向，深入探索政府政務環境建設實踐應遵循的基本原則，努力打造一個適應市場主體需要的理想的政府政務環境。

【關鍵詞】政府投資環境;政務環境;目標取向;實踐原則

從經濟發展對政府投資環境的本質要求來說，政務環境主要是指政府的工作效率和政府工作人員業務素質對市場主體投資決策的影響。政務環境對于市場主體選擇投資地具有實質性的重要影響，是市場主體做出投資決策的十分重要的考量因素，這主要源自于政府工作效率和政府工作人員的素質對市場主體的時間成本具有直接而深刻的影響。特別是對于需要在時間上把握投資機會的市場主體來說，這種影響更加具有決定性的意義。衡量一個地區政府政務環境的優劣，主要看一個相對完整的經濟周期內政府工作效率的平均值，也就是政府處理一般性復雜程度和難度的單項政務工作所需要的時間和辦結事項的反復率。除開某些特殊情況，普遍來說，一個地區的政務環境越好，經濟往往越發達;政務環境越差，經濟往往越落后?；诖耍瑧钊胙芯亢吞剿髡窄h境建設的目標取向及實踐原則，推動區域政府不斷改善和創新政務環境，以便形成適應和滿足市場主體投資和發展需要的良好營商環境，從而促進區域經濟發展競爭力的大幅提升。

一、政務環境建設的目標取向

1、實現政府資源的科學配置

政務環境建設的首要目標就是科學配置政府資源，這也是政務環境建設其他目標的基礎和保障，其基本原則是以資源配置效率為先，以降低區域經濟發展平均成本為取向，為政府高效有序地處理各種政務奠定體制基礎?？茖W配置政府資源的核心是政府權力資源的科學配置，即根據本行政區域經濟發展的特點，統籌本行政區域實際擁有的權力資源，按照降低區域經濟發展平均成本的需要，合理劃分政府部門的權限。政府權力資源的科學配置應力求做到以下三點：其一，確保政府權力資源的完整性和系統性。在政府職能部門之間實現權力劃分的無縫連接，做到應管盡管，避免使政府職能部門之間出現權力銜接的空隙。其二，實現政府職能部門職能的零重疊。職能重疊是權力資源配置不經濟的集中體現。政府加強政務環境建設最重要的是力避政府部門職能的多向交叉和反復重疊，盡可能使市場主體在行政審批等方面一事一結。其三，要把政府權力資源作為一個完整的體系，發揮系統的綜合作用。在政府權力資源配置時，注重政府各部門行使權力的系統性和連動性，防止政府權力運行不協調現象的出現。

2、實現政府權力運行程序的經濟性

政府權力的行使必須有一定的規程，沒有運行程序的權力，必然會造成權力行使的無序和混亂狀態，導致政府政務效率的嚴重受損甚至喪失。但是，政府權力運行的程序還必須強調經濟性，否則，一方面會增加行政成本，另一方面又會增加市場主體的投資成本。政府權力運行程序的經濟性應力求做到以下四點：其一，程序簡潔。在加強政務環境建設時，要盡可能地簡化政府權力資源發揮作用的程序，清除與政府處理政務的質量和結果無關的各種程序環節，消除市場主體深陷程序迷宮的困擾。其二，程序協調。努力做到不同政府部門處理相關政務程序的協調性，注重程序轉換的無縫連接和順暢接轉，努力實現部門間的零成本協作。其三，壓縮程序間隔。要盡可能壓縮處理政務的程序間隔，特別是要將政策性間隔降到最低限，以減少市場主體的時間成本。其四，程序透明。政府處理政務的程序，要盡可能向社會公開，特別是向相關的市場主體公開，在程序運行上使市場主體與政府獲得相對稱的信息，實現雙向良性互動。

3、實現政府權力的高效運行

政府行使權力的效率如何，直接反映著政務環境的質量。提高政府權力系統運轉的效率，應主要做到以下四點。其一，形成權力運行的動力機制。建立權力運行的激勵和約束機制：建立政府工作人員工作效績評價體系，激發政府工作人員的主動性和積極性;通過建立權力行使的規章制度，保障政府工作人員認真履行職責，自覺公正地行使權力。其二，并省常規程序。對于本行政區域經常反復出現的政務，在先期總結經驗的基礎上，著力把握核心環節，對于非核心環節的程序，進行適當的并省，提高處理政務的速度。其三，提高單位時間內處理政務的數量。根據不同政府部門處理政務的性質和難易程度的差異，明確政府部門處理政務的最低數量標準，增加單位時間內處理政務的數量，提高政府工作的效率。其四，推行交叉并行的政務處理模式。對于已經有了一定的經驗積累、對時序性要求不高、涉及市場主體眾多、辦理時間集中的政務，可通過交錯辦理的方式，提高政府在單位時間內處理政務的總量。

4、保障政府處理政務的質量

政府處理政務的質量是政務環境好壞的重要標志，也是政府減少市場主體時間成本，壓縮風險成本的重要途徑。政府保障處理政務的質量應努力做到以下幾點：其一，最大限度地減少政府工作人員因為主觀失誤錯辦或漏掉某些重要環節而需要重新重復辦理的政務在政府政務總量中的比重，要力求使政府辦理政務特別是常規政務的反復率趨近于零，提高政務的完好率。其二，減少同一件政務反復的次數。要力求使同一件政務不出現反復，更不能出現多次反復。特別是對于新生政務，更要認真對待，盡可能減少反復的次數，使市場主體盡快進入投資和生產與經營的過程。其三，減少處理政務的誤差率。這里所說的誤差，是特指只能一次辦理，因出現誤差造成無法彌補損失的政務。

二、政務環境建設的實踐原則

1、政務環境建設應使政務環境在區域經濟發展平均成本中所占比重最小化

區域政府加強政務環境建設最首要的原則，就是力求實現政務環境在本行政區域經濟發展平均成本中的比重最小化。具體到某一個行政區域來說，就是政府要對當期本行政區域經濟發展的平均成本進行科學地評估，再根據市場主體廣義投資成本的構成，評估政務環境在市場主體平均成本中的比重。對于一個具體的行政區域特別是層級相對較低的行政區域來說，一般通過經驗和與其他行政區域特別是有效相關行政區域進行比較，就完全能夠做出比較準確的評估。在此基礎上，對市場主體因政務環境發生的成本進行具體分析，特別是對政務環境在市場主體時間成本和安全保障成本的具體構成進行具體分析，找出壓縮政務環境在區域經濟發展平均成本構成比重的空間，并據此確定本行政區域政務環境建設的方向。

2、政務環境建設應使政府資源配置達到最優化

政府資源配置的最優化原則實際上是政務環境在區域經濟發展平均成本中所占比重最小化原則在政府資源配置上的體現。不同層級和不同地域行政區域政府實際擁有的政府資源尤其是權力資源各不一樣，因此，優化配置的具體方式也不盡相同。具體到某一個行政區域，就是根據自身實際擁有的政府資源，按照有利于本行政區域政務環境在區域經濟發展平均成本構成中比重最小化的原則，在國家政策和法律規定的自主空間內進行合理的配置。配置的基本要求就是最大限度地解決政府部門職能重疊和交叉的問題，在此基礎上，強化職能部門之間行使政府權力的鏈接點，實現政府權力的無縫鏈接和有效鏈接，力避必須由政府管理的事務卻處于無人管或不愿管情形的出現，保證政務環境建設整體功能的有效發揮。

3、政務環境建設應使政府工作效率達到最優化

政務環境建設的優劣，最終要體現在政府工作效率上。政府工作效率存在的最大的問題同時也往往被人們忽視的問題，就是政府各部門之間處理政務承接送轉的程序不經濟。市場主體的時間成本往往發生在反復奔波于政府各部門之間的過程中。因此，區域政府加強政務環境建設，提高政府工作效率，應從提高整個政府系統的工作效率出發，對政府各部門辦理政務的程序進行科學的設計，在程序上為最大限度地降低市場主體在本行政區域申辦各種審批事項的時間成本提供保障。與此同時，嚴格政府工作人員的紀律，不斷提高政府工作人員的素質，特別是提高政府工作人員的責任素質，調動政府工作人員的積極性，提高辦事能力和處理政務的效率。

4、政務環境建設應突出區域特色和優勢

區域政府要在政務環境建設中取得比較優勢，達到降低區域經濟發展平均成本的目的，還必須從本行政區域的實際出發，確定政務環境建設的目標和模式。具體來說，就是在加強政務環境建設時，要切忌不分具體情況，簡單照搬其他行政區域特別是資源條件和經濟發展水平與本行政區域存在很大差異的行政區域模式的做法，致使政務環境建設的模式因水土不服而失效，最終出現事與愿違的結果。而是要認真研究本行政區域自然地理環境優勢、自然資源環境優勢、經濟發展環境優勢和制度文化環境優勢;認真研究本行政區域在國家區域經濟發展戰略中的定位;認真研究本行政區域當期經濟發展的水平和今后發展的趨勢等等，著眼于本行政區域核心產業規模和產業集群的培育與生成，具體確定政務環境建設的重點，特別是政府資源配置的重點和具體結構與模式，以突出發揮自身行政區域獨特的優勢為基本戰略取向來加強政務環境建設。

參考文獻：

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[2]陸昂.轉型時期中國投資領域的政府行為研究：基于公共管理者視角[M].暨南大學出版社，2012.

作者簡介：胡麗華（1965-），女，遼寧社會科學院研究員，研究方向：區域經濟等。