關于深化放管服改革、優化營商環境的思考

一、方向要簡而明，分清輕重緩急。

享譽世界的著名政治學巨匠塞繆爾·P·亨廷頓就曾深刻的指出：“改革者必須比革命者具備更高超的政治技巧……一個成功的革命者無須是政治巨匠;而一個成功的改革者則必是一流的政治家。比起革命者來說，他要把更多的注意力放在變革的途徑、手段和時機上……如何處理各種形式改革的輕重緩急的問題，對改革者來說比對革命者工業區說要尖銳得多。”營商環境建設本質是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域牽一發動全身的系統改革，包括影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等眾多方面，涵蓋內容龐雜，涉及部門多、并非一日之功。如何堅持問題導向，精準施策，形成各個子系統之間的有機鏈合，達到營商環境最優的效果，是我們直面問題，理清思路，鎖定頑疾癥結，各個擊破的關鍵所在。

遼寧省社科院院長梁啟東說：“對于一個地區來說，環境就是旗幟。”旗幟是方向更是政策執行者的引領，而環境目標的制定不僅決定了改革成敗的結果同時決定了政策導向和改革的重心以及執行者工作的發力點。在很多諸如打造法治、誠信、服務、政策、人才、創業高地等眾多錯綜復雜又相互關聯的目標任務中，理清思路，分清營商環境優化的輕重緩急，避免眉毛胡子一把抓，找準改革發力點和先后順序，決定了營商環境優化的結果和進程。優化營商環境的重點是降低制度性交易成本，做到行政審批事項少、審批時限短、審批程序規范、政府服務優，因此工作重點和難點在“放管服”，要牢牢抓住這一牛鼻子，同時統籌減稅降費和融資工作。

二、把脈要準而細，堅持問題導向

習近平總書記指出：“改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中深化”，問題導向是直面改革矛盾和癥結，對接企業發展所需，把脈問診開妙方，將民營經濟發展難點、堵點、痛點作為突破口和切入點，為民營企業脫胎換骨、華麗轉身實施精準“滴灌”的重要抓手。

2016年12月——2017年8月本課題組成員協同相關部門問需于企、廣納言路。參與了市審批中心開展的“百日大調研”，市經信委組織的“重振丹東輕工業雄風”，市編辦舉辦的“問診于企、問診于民”專項調研。對重振丹東市輕工業雄風摸底，同時對“放管服”改革回頭看，發放問卷2902份，組織企業、市民座談會30場，400多人參會，實地走訪34家規模以上企業，搜集448個具體問題并將其梳理歸納，摸清了營商環境建設過程中的“堵點、痛點、難點”。

總的來說，制約丹東營商環境的問題既有由于我市受朝鮮地緣政治影響、朝鮮局勢動蕩和國際國內經濟下行壓力傳導等因素影響了市場主體發展活力的特殊原因，也有新東北現象及頑疾在融資、審批、稅費、假貨、法律、人才短缺等方面束縛的共性原因。調研中發現我市營商環境發展的三大短板：一是在服務效能上：民營企業獲得產業政策支持難，70%的企業對扶持政策不知曉;60%企業一定程度存在融資難、融資貴的獲得貸款難問題;行政審批“一長四多”（審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多），獲得電力成本高、涉企稅率高。二是在企業發展的公平環境上：監管盲區仍存在企業維權難，30%的企業認為假貨不公平市場競爭擾亂了市場秩序，一定程度存在仿冒多、打假難;40%的企業認為人才匱乏轉型升級難;三是在人才缺失方面，50%的企業反應用工難、用工貴。這三大類問題為下一步政府政策更精準對接企業所需提供了思路。

三、對策要實而細，保證政策措施落實

興利除弊，對癥下藥，才能有的放矢。有學者言：“權力的齒輪只有及時、公開地呼應權利的鏈條，依法滿足公民的種種權利訴求，權力才有更堅實的根基，政治文明的發展才會有充足動力。”只有政府政策、改革的施政方向與企業所想、所盼、所需相對接，與當前經濟社會發展問題向契合，營商環境優化、供給側結構性改革、創新驅動戰略以及“放管服改革”才會真正落地生根。

（一）明確標準，對標先進。標準不僅是工業生產的尺度同時也是政府公共服務未來發展的方向

1.對照世界銀行標準找方向。世界銀行給出好的營商環境標準——良好的營商環境需要政府清晰、透明、高效的監管規則，即進行有效的監管，保障市場的健康運行，同時不對企業發展設置不必要的障礙，減輕企業運營的成本。目前，世界銀行營商環境考評體系已經形成一整套可量化、可評估的指標體系，共10項一級指標，35項二級指標，是世界公認的權威標準。對照世界銀行標準與我市調研中發現的營商環境問題，可以看出服務和監管是當前政府最應該給予企業發展的環境保障，也是當前我市營商環境建設的重中之重。

2.對標先進地區找差距。江蘇省“不見面審批”，浙江省“最多跑一次”，貴州“進一扇門辦所有事”;錦州招商引資承諾兌現責任制與公示制，并通過整合企業貸款、擔保、合同履行等交易記錄及環境保護、金融等信用信息，建立政府信用服務平臺;遼陽通過工藝美術品抵押貸款的助保貸政策解決小企業融資難的問題……這些成熟的做法我們學到之后，要結合地方實際盡快上升固化為制度成果讓經驗落地生根，次第開花。

3.協同省里推行標準化改革。雖然近幾年我市通過結構性減稅、降費，特別是在六輪簡政放權改革后，機關單位收費情況明顯好轉，但是仍有很多企事業單位收費標準不統一，收費項目繁雜，給企業帶來很大負擔。

4.借鑒國外經驗找不足。在公平法治環境方面，可以借鑒新加坡、香港的民商案件速裁機制，此項制度目前已經在江蘇法院、廣州法院運行，已非常完善和成熟。

（二）理念先行，營造人人關心營商環境氛圍

很長時間以來，有觀點認為既得利益是改革的重大阻力，但更大的阻力恰恰是人們的觀念。遼寧省社科院梁啟東院長指出：“一個地區的衰退，既是資源性衰退，也是結構性衰退、體制性衰退;一個地區的落后，既是技術上的落后，也是思路上的落后、文化上的落后。所以營商環境理念建設的“頭道工序”和“牛鼻子工程”是思想的解放、觀念的創新，特別是公務員的理念轉變。要使政務服務“像微信掃二維碼一樣輕松”，政府機關須卸下“管制負擔”，去掉繁文縟節，放下身段從“官老爺”轉變為“服務員”、“店小二”，從參與市場競爭的“運動員”轉變為“公平裁判員”，繼續簡政放權，推進權力標準化、服務高效化、信息共享化、辦事簡約化，運用“互聯網+”，方便企業和群眾辦事。

（三）形成合力，上下聯動

“上動下不動，動了也白動”。為避免抱著權力不撒手，推脫責任不作為的各自為戰的碎片化“放管服”，必須建立健全上下協同聯動機制。在政府層面，“放管服”不是權力簡單的“物理平移”和放任不管的“自由落體”，縮減行政審批事項，處理好放與接的銜接和協調，按照“全面清權、簡政放權、依法確權、規范行權、公開曬權”要求，學習浦東行政管理體制改革經驗，按照“高效、扁平、精簡”原則”處理好地區之間、部門之間、中央與地方之間等各方面的關系，探索推進“大部門制”改革使有效政府對接有效市場;從社會組織層面，政府要以開放的姿態，注重與社會組織、公民有效互動，共同融入全市營商環境的構建。在社會環境方面，最大限度激發人民群眾的創造活力，形成“人人關心營商環境，事事關系營商環境”的良好氛圍。

（四）盤活機制，實現各個子系統的有機鏈合

推進政府職能轉變，建立與市場經濟體制相適應的行政管理體制，是優化營商環境的治本之道，而其中最為關鍵的就是以“清”、“親”新型政商關系為目標，推進以“放管服”為重點的體制機制改革，須要政府以服務理念為指導，強化監管職能，建立政府、行業協會、市場主體之間良性互動。當前我們正在推進的“多規合一”和“政府流程再造”等權力端“放管服”改革不是政府頭疼醫頭腳痛醫腳，不是對原有制度作細枝末節的修改而是整體性的、系統性的通盤考量，是以權力的重新劃分、重新配給、重新讓渡為本質的深層次體制機制改革，要注重權力齒輪彼此環環相扣、步步深入、層層推進的協調關系，真刀真槍、動真格的改革，避免放權自由落體，權力真空，責任盲區。

1.以改善法治環境為抓手營造穩定公平透明可預期營商環境。本質上說，市場經濟就是法治經濟，營商環境首要的是營造公平正義的法治環境。“法治不彰，就難以管住“有形之手”，不僅要通過法治將權力裝進制度的籠子，而且要把政府的手從市場上拿開，把錯裝在政府身上的手換成市場的手。如何在向社會、向地方政府讓渡一些權力的同時走出改革“一收就死、一放就亂的”歷史怪圈，讓地方接的住、用的好，解決改革“最后一公里”問題最終還要有健全完善的法治保障。

2.健全落實人、事、財權相對應的制度。營商環境系統在自行運傳的同時還要和其他系統相配合，形成有效的運行機制。2016年8月《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號）文中進一步明確了建立事權和支出責任相適應的制度，在落實執行此制度時健全基層政府人、事、財權相對應的制度。“上面千根線，下面一根針”的工作狀態已經成為鄉鎮工作的常態，鄉鎮這根“針”承擔的任務多、壓力大、責任重，放權時要充分考慮地方政府承接能力。

3.建立激發干部干事創業的體制機制，有效保證工作落實。營商環境優化最終靠人來實現，特別依靠我市干部來完成。當前“為官不為”成因復雜，不能“一棍子打死”，而要按照總書記“三個區分開來的原則”對干部工作狀態進行具體分析、分類處理、區別對待。現實中，干部不作為、慢作為有“不敢干”、“不想干”和“不會干”三種情況。對于“想干”、“會干”但是“不敢干”的干部，主要因為面對前進道路上的風險挑戰、改革發展中的“硬骨頭”怕犯錯，不敢干，要讓他們意識到從嚴治吏是扎籬笆，而不是戴鐐銬，使其放下思想包袱、放開束縛的手腳形成“擼起袖子加油干”和毛豐美式“苦干、實干加巧干”的責任擔當，特別是在一線辛苦打拼干事的干部來說，最需要的不是成功時的鮮花和掌聲，而是失敗時的寬容和支持，強化精神激勵，讓他們敢于大膽嘗試、大膽創新，允許犯了錯誤的干部改過重來;對于“敢干”、“會干”但是“不想干”的干部來說，他們不是沒有事業心、責任感而是因為不公正的現象傷了心、泄了氣，有的因臨近退休或是升遷無望不愿干，表現為思想上有為難情緒，行動上搪塞拖延，這提醒我們，要深化干部人事制度改革，真正樹立正確的用人導向，建立公平合理的考評考核體系，營造風清氣正的用人環境，把干部的工作實績和職務升遷緊密聯系起來，用好基層公務員職務職級并行制度，注意發揮制度的正向激勵作用，建立公務人員正常工資增長機制和福利保障機制。

4.建立健全有效監督和信用體系。改革不能是前面寬進放得快，后面監管慢下來，要在下放權力同時設立監督體系，強化權力運行制約和監督來規范有序的市場環境。一方面通過建立營商環境案例庫真正摸清底數、發現問題、剖析癥結，對于政務失信的干部加大問責;另一方面在全市統一信用平臺基礎上強化第三方評估制度，丹東的營商環境怎么樣，不能由政府“自說自話”，而是要由第三方機構進行評估，強化政民互動。比如，落實遼寧“網絡回應人”制度，錦州市設立的優化營商環境服務站，本溪市“評議政府”機制等。

四、關鍵問題應須協調和和注意。

（一）處理好政府的“有為”和“有限”與法治的關系

體制機制改革要在法律框架下進行，法律要在不斷清理中為營商環境優化保駕護航，要注意供給側結構性改革應以營商環境為目標，尊重企業市場主體地位，真正為企業發展清障搭臺。過去過多采用行政命令方法解決結構扭曲問題，效果很差，往往適得其反。

（二）處理好抓項目和造環境的關系

2017年06月13日，在全國放管服電視電話會議中，李克強總理強調，各地要著力抓環境建設，由過去追求優惠政策“洼地”，轉為打造公平營商環境的“高地“轉變。“我們既需要陽光普照、明月當空，也需要繁星滿天”。

（三）處理好借鑒他山之石與結合丹東實際的關系

前段時間我們很多部門學習江浙等地先進經驗，但是營商環境優化不能操之過急，為改而改。對標先進不是盲目復制、照搬照抄、盲目效仿、機械執行，一定要結合丹東財力狀況和目前工作進展實際因地制宜，切記急功近利。

（四）處理好促改革、調結構和保穩定間的關系

要以改革的方式實現穩增長和調結構。曾有人認為資源錯配是由于需求不足或者過剩造成的，而拉詹則指出“許多經濟問題是由于市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足”。

營商環境是包括丹東振興發展的“命門”、“要穴”，但其優化建設是非常復雜的系統工程，不可能一蹴而就。我市要以“黃沙百戰穿金甲，不破樓蘭終不還”的勇氣，以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，敢于啃硬骨頭，持續用力、久久為功，調動社會各界積極參與營商環境構建中來，為實現丹東及遼寧經濟浴火重生、鳳凰涅槃做出努力！

作者簡介：李云端（1982.1—）女，遼寧大學行政管理碩士研究生，遼寧省丹東市人，中共丹東市委黨校公共管理教研部副教授。