城填近郊土地規模經營現狀、存在問題及對策
——以鹽城市經濟技術開發區步鳳鎮為例

陳琪祥

（江蘇省鹽城市經濟技術開發區步鳳鎮農業綜合服務中心，江蘇鹽城224045）

自黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”以來，全國各地不斷加快轉變農業發展方式，深化農村綜合改革，推進農業供給側結構性改革，大力發展高效、安全、綠色、環保的都市農業逐漸成為了我國大中型城市農業發展的方向[1]。江蘇省鹽城市南郊步鳳鎮幾經輾轉，于2012年1月7日整建制劃入國家級鹽城經濟技術開發區。步鳳鎮現版圖總面積129 km2，其中耕地面積為6 940 hm2，是江蘇省著名的農業大鎮。20世紀末，步鳳鎮棉花種植面積長期穩定在5 700 hm2左右，皮棉總產連續多年超過5 000 t，素有“華夏產棉第一鎮”的美稱。2011年的中央一號文件出臺，鼓勵開展土地適度規模經營，步鳳鎮也在不斷加大土地流轉力度。隨著農業產業結構的不斷調整，耕作制度由棉—麥輪作逐步過渡為稻—麥輪作。目前，全鎮常年種植優質小麥5 700 hm2，水稻5 100 hm2。截止2019年，已經發展家庭農場56家，其中面積134.0 hm2以上的4家，67.0～134.0 hm2的7家，13.3～67.0 hm2的45家；另外，面積在13.3～33.3 hm2的種植戶60個左右。土地流轉面積高達4 200 hm2，規模種植面積占耕地面積的60%以上。

1 土地規模經營的優越性

1.1 高標準農田比例大幅提升

隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快，進一步拉大了城鄉差距，非農產業吸收了大量的農村剩余勞動力，傳統的農村土地零碎化經營已經不能滿足農業現代化的發展要求，土地流轉應運而生。土地流轉是指土地使用權（經營權）的流轉，即指擁有土地承包權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓經營權[2]。步鳳鎮土地流轉實現規?；洜I后，大部分家庭農場及種植大戶都實行稻—麥輪作。凡是流轉的區域，農場主都會對原來田塊進行機械平整，開挖排水溝，建設防滲渠，使排灌十分方便。近幾年，政府也不斷加大土地整理力度，高標準農田比例由2011年的38%提高到現在的83%，短短8年來，增加了45個百分點。高標準農田的建設，較大幅度提升了農業抗御自然災害的能力。

1.2 土壤性狀得到進一步改良

土地實現規模經營以后，夏季5 700 hm2麥秸稈全部實現機械化全量還田，還田秸稈0.40 t/667 m2左右，還田率達100%。秋季5 100 hm2稻秸稈還田秸稈0.58 t/667 m2左右，還田率也達85%以上，年平均秸稈還田總量近1 t/667 m2。連續多年實施秸稈機械化全量還田，明顯改善了土壤理化性狀，促進了土壤團粒結構的形成。已流轉的4 200 hm2土地平均土壤容重由原來的1.55 g/cm2降低到1.39 g/cm2，降低了10.3%；土壤有機質含量由原來的1.31 g/kg提高到現在的1.69 g/kg，增加了29%。

1.3 全程機械化水平得到提高

土地實現規模經營后，經過土地整理，全部實現條田化，一般田塊長度在400 m左右，寬度50～70 m，單塊農田面積在2.4 hm2左右，十分有利于機械化作業。秋播小麥從播種、施肥、打藥到收獲，夏插水稻除部分雜交稻制種父母本人工栽插以外各個環節，全部實現機械化作業。機械化作業水平由2017年的81%提高到現在的97%，不僅提高了肥料、農藥的利用率，還大大降低了勞動力成本，稻麥平均用工減少10.6個/667 m2，扣減機械作業成本，增效達150元/667 m2。

1.4 種植效益明顯提高

據步鳳鎮農業中心近幾年田間測產數據，2017—2019年，小麥平均產量428.8 kg/667 m2，水稻平均產量585.5 kg/667 m2，較周邊農戶分別增加43.5、65.9 kg/667 m2。稻—麥輪作純效益為350～420元/667 m2。而常規個體種植戶如果計算人工費用，投入產出比基本維持在1︰1左右，種田基本無效益可言。

1.5 農民工資性收入增加

步鳳鎮現有家庭農場56家，其他種植大戶60戶，參與田間、場地管理的人員達278人，這部分人員年工資性收入在2.06萬元左右。同時，由于土地流轉面積逐年增加，解放了大批勞動力，步鳳鎮外出打工人員從2012年的7 150人增加到現在的14 580人。據步鳳黃海農商銀行信息，截止2019年底，存款余額為32億元人民幣。2013—2019年，平均年遞增超過1億元，這還不包括區域內常熟、大豐、射陽等農村商業銀行的農民存款。

2 土地規模經營中存在的問題

2.1 糧食種植效益越來越低

小麥托市價從2017年連續3年每年調低3分，2019年，價格僅為2.24元/kg。粳稻2018年國家出臺的保護價為3.00元/kg，2019年降至2.60元/kg，降低了15.38%，而農業生產資料，肥料上漲了10%左右，農藥特別是殺菌劑，有的品種上漲幅度超過100%。以2018年為例，稻—麥輪作產量維持在上年水平的情況下，因稻麥銷售價格降低農場主就減少收入260元/667 m2。

2.2 涉農補貼政策及執行上有偏差

國家明文規定，農業支持（耕地地力）保護補貼由種植主體享受。但步鳳鎮由于在2011年開始，土地流轉協議就規定，農資綜合補貼由原來的農戶享受，家庭農場主只享受良種補貼和糧食直補2項補貼。2016年國家出臺政策，將3項補貼合并為農業支持保護（耕地地力保護）補貼，補貼標準為120元/667 m2。該鎮在執行政策的時候，按照2015年農戶和家庭農場主實際享受的補貼金額（農戶享受的農資綜合補貼為82.8元/667 m2；家庭農場主及大戶享受的糧食直補20元/667 m2，小麥良種補貼10元/667m2，水稻良種補貼15元/667m2）進行了分割，補貼標準：農戶80元/667 m2，家庭農場主40元/667 m2。

2.3 土地流轉協議缺乏應對風險調節機制

步鳳鎮土地流轉協議簽訂終止日期基本都為二輪承包結束，即2018年12月31日。協議大多數明確，土地租金每5年在原來的基礎上增加5%，或提高50元/667 m2，但沒有標注如果糧價下行時對租金如何進行調整。家庭農場主在糧價下行、遭遇自然災害、種田沒有效益甚至虧本的情況下，很有可能出現棄租跑路的現象。而土地流轉協議都是村居和家庭農場主簽訂，農戶與村居的約定必須履行，如果農場主等老板一旦毀約跑路，就目前種植糧食的效益，農戶自然不會再接手已流轉的土地，將可能會出現土地拋荒、政府還要支付土地流轉金的尷尬局面。顯然相關履約約束及保證保險的機制沒有很好地建立起來。

2.4 抗御自然災害能力仍很脆弱

農業是個露天工廠，生產周期長，一旦遭遇自然災害，往往造成減產減收。步鳳鎮有67 hm2左右雜交稻制種地，2013、2015、2016年3年遇到高溫，導致穎花退化，大面積減產；2014年花期遭遇嚴重低溫，形成自交結實，基本全軍覆沒。常規稻近幾年收獲期遭遇連續陰雨，不僅稻谷品質遭受影響，也影響下茬小麥種植。其中，伍新村部分家庭農場主有70 hm2水稻因收獲期推遲，以致后茬麥子無法播種。

2.5 農機農藝技術集成配套融合不夠

土地流轉以后，稻麥秸稈連續多年采用收獲后直接旋耕、犁耕等方式實施機械化全量還田，一是秸稈中的病原菌、蟲卵、草籽隨著秸稈被耕翻入土，增加了下茬作物病蟲草害的發生幾率；二是稻秸稈數量較大，冬季氣溫低，秸稈不易腐爛，導致秋播以后出苗不全，即使勉強出苗，也容易遭受凍害。這對實施秸稈機械化還田的田塊對下茬作物的播栽也提出了更高的要求，傳統的種植及田間管理方面的技術路線與秸稈機械化還田的要求配套融合還不夠。

2.6 農產品質量安全意識仍很薄弱

《食品安全法》《農產品質量安全法》和《江蘇省農產品質量安全條例》出臺以后，國家層面對農產品質量安全方面要求嚴格，不斷加強農產品生產過程各環節的質量安全監管。部分家庭農場主雖然按要求不再使用禁用農藥，但對限用農藥概念模糊，超范圍使用農藥現象仍較為普遍，年份安全間隔期把握不到位，農產品質量安全意識較為淡薄，急待進一步提高。

3 相關對策

3.1 明確政策扶持主體

對涉農補貼按照上級文件的規定，按照誰種植、誰享受的原則，直接補貼給實際種植戶。如果在政策執行過程中有矛盾，建議由地方政府出面協調。

3.2 加大政策扶持力度

對農業機械購置、農業支持（耕地地力）保護、秸稈機械化還田、稻谷種植等涉農補貼，建議在中央及省財政補貼的基礎上，地方也配套部分用于病蟲害統防統治、測土配方施肥等工作。同時，提高農業保險的覆蓋面和支持力度，力爭做到應保盡保，充分發揮農業保險的杠桿調節作用，降低家庭農場主種植風險。

3.3 健全租金調節與保險機制

根據糧食銷售價格，綜合家庭農場主收入狀況，對土地租金進行靈活調整。調研表明，絕大多數家庭農場主和種植大戶比較認可實物抵租的辦法，即每畝田年租金按照一定數量的稻谷，結合當年稻谷平均單價抵算。在常規年份、相關補貼到位的情況下，確保種植主體種糧有利可圖。同時，建立健全土地承租雙方履約約束機制。在有條件的情況下，引入商業化保險機制。

3.4 培養高素質的相關人才

在土地適度規模經營的過程當中，由于集中管理需要投入更多的人力和物力，所以需要試著引入新的管理技術。要培養提高相關農場的科學管理技術水平以及農民的專業知識能力，讓土地規模經營更加規范合理。為了能夠將農業推向現代化發展的道路，相關部門可以對職業農民進行專業的教育培訓，主要內容是農場規模經營的業務管理?？茖W的管理方法對土地規模經營發展有巨大的推進作用[3]。

3.5 強化專業技術指導

部分家庭農場主原來是搞企業或者在其他領域從事與農業無關的活動，在農業專業技術方面還是門外漢，因此，當地農業技術部門要切實加強相關專業技術的指導，讓他們沒有后顧之憂。如秋季稻秸稈還田也有一定的技術含量，要通過秸稈粉碎、犁深耕還田，并加強田間管理等辦法降低種植風險，同時地方政府要加大疏導力度，開展土地綜合利用。