優化債券市場監管體系的法律探析

武漢干部管理學院 湖北 武漢 430074 李一飛

前言：2014 年出現的“11 超日債”違約事件打破了我國債券市場公募零違約這一記錄，2015 年之后債券市場違約事件不斷增多。2014 年之前，我國債券市場能夠保持零違約記錄的主要原因就是政府會進行兜底。但是，之后政府部門不再進行兜底，而是根據市場經濟發展規律，利用法制方式進行處理。但是，目前關于債券市場監管的法律體系還不夠完善，因此應該重新定位債券市場的功能，加強債券市場的法律監管。

1.債券市場監管體系的變革

在政府主導等因素的影響下，我國債券市場監管體系呈現出了多部門監管的特點，這種監管體系在某一階段當中推動了債券市場的發展，增強了債券市場的穩定性，但是逐漸顯現出了一些劣勢。對這種監管體系進行分析可以為優化債券市場監管體系提供幫助，因此需要綜合分析這種監管體系形成的原因、具有的作用以及存在的問題。

1.1 沒有債券流通市場及實體監管部門

1981 年時我國正在進行經濟建設，存在財政赤字問題，所以財政部開始發行國債，標志著我國債券市場的出現。在這一階段當中，財政部全權負責所有的債券發行活動，采用的債權發行方式是行政攤派，即未設置債券流通市場【1】。同時，在這一階段當中沒有實體監管部門對債權活動進行監管。

1.2 單一主體監管

在有關政府部門的管理下，債券市場監管活動越來越多，1987 年1 月《債券柜臺交易暫行規定》的公布標志著債券二級市場的出現。國庫券交易過于昌盛是開通債券二級市場的主要原因，所以債券二級市場并不是頂層設計。1987年3 月發布的《企業債券管理暫行條例》當中對企業債券的主管機關進行了明確規定，即中國人民銀行是企業債券的主管機關【2】。之后頒布的《證券公司管理辦法》是我國第一部關于交易機構監管的法律，具有重要意義。

1.3 多主體監管

從1993 年之后，我國一直都是由財政部、中國人民銀行、銀監會、證監等多個部門對債券市場進行分散監管。

2.證券市場監管體系現狀

2.1 市場監管現狀

從債券市場監管體系的變革當中，就可以看出多部門分散監管是債券市場監管體系的主要特點。證監會以及中國人民銀行是一級市場的監管主體，銀行間交易商協會是二級市場的監管主體。而銀監會也是重要的機構監管部門，主要監管商業銀行可轉債、商業銀行債等業務。

2.2 債券市場監管體系中存在的問題

多部門分散監管債券市場這種監管體系當中存在很多問題，比如各監管部門之間會出現利益沖突等問題，所以會影響到債券市場的發展。且隨著債券市場的發展，債券發行數量越來越多，這種監管體系會顯現出更多弊端。（1）監管標準不統一：多個部門都在監管債券市場，且每個部門的監管標準都不盡相同，這就會導致劣幣驅逐良幣現象的發生，繼而造成監管套利，就會對債券市場的發展造成影響【3】。當前，一級市場當中的金融類債券主要包括證券類、銀行類以及保險類，主要的法律政策是由證監會、中國人民銀行以及保監會分別制定。這些監管機構發行的監管標準并不統一，就無法有效保護債券投資者，也無法促進市場發展。（2）監管重復：多部門監管債券市場不僅會導致各部門重疊監管，也會影響到監管效率，加大監管成本。比如說，金融機構如果想要發行債券的話需要經過銀監會以及市場監管部門的共同審批，這就會浪費很多時間，降低監管效率，增加發行人的成本。中國人民銀行以及證監會是債券二級市場的監管主體，中國人民銀行會依據《中國人民銀行法》等法律進行債券市場監管，證監會會根據《證券法》的相關條例對債券市場進行監管，這就會造成監管重疊。（3）債券市場不統一：每一個監管部門在進行債券市場監管時都會從自身的利益出發，沒有從債券市場這一角度考慮問題，就會形成監管競爭，導致債券市場四分五裂，無法統一。比如說，在一級交易市場當中，一個部門審核的債券就不能在其他部門管轄下的交易所當中進行流通。同時，和債券市場有關的法律制度共計4000 項左右，這些法律制度好像非常完善，并創建了一個多層次的市場監管體系，但是這些法律制度并沒有對市場監管進行嚴格規定，所以債券市場法律監管體系并不完善。

3.完善債券市場法律監管的策略

3.1 確立以保護投資者利益為主的法律監管體系

在債券市場發展過程中，債券市場的功能定位被逐漸簡化，大多數人都認為融資就是債券市場的主要功能，因此債券融資者的地位極高，而投資者的利益就被自動忽略了。相關人員研究表明，英國等國家保護投資者的法律體系比較完善且債券市場發展水平比較高。二十世紀時，邁克爾·泰勒提出了雙峰理論。雙峰理論認為審慎監管以及消費者權利保護是資本市場的主要監管目標，之后英國等國家依據這些理論創建了市場監管體系。2008 年金融危機對很多國家都造成了嚴重影響，所以很多國家都制定了保護投資者權益的法律制度。投資者的投資信心以及投資者的投資金額影響著債券市場的發展，只有加大對投資者的保護力度才能夠優化債券市場監管體系，因此在制定債券市場監管體系時不僅需要考慮融資者的權益，還需要保護投資者的利益不受侵犯。作為債券市場的主體，債權投資者在債券市場當中發揮著重要作用，為了維護投資者的權益應該提高對債券市場風險管理以及風險轉移功能的重視程度。相關政府部門、監管機構以及立法機構應該加大對投資者的保護力度，充分披露發行人的信息、債券的信息，分析債權投資的風險，積極轉變債券市場的交易功能，構建以投資者為主的市場監管體系【4】。首先，需要從投資者的角度出發做好關于債券違約的頂層設計，制定好事前防范方案、事中控制和處置方案、事后追責方案，從而最大程度地減少投資者的損失。其次，需要完善關于債券違約的法律法規，加大債券違約的執法力度，嚴厲打擊各種違約行為，維護相關人員的利益。

3.2 確立政府與市場協同監管的法律監管體系

和其他國家不同，我國的債券市場是在政府主導下形成的，所以政府成為了債券市場的監管主體、債券市場制度的制定者，在這種情況下政府不僅需要培育債券市場，還需要監管債券市場。隨著債券市場規模的擴大，政府在完成這兩項任務時就顯得力不從心，因此政府需要將部分歸還市場，減少干預，但同時政府也需要加強部分領域的監管力度。我國債券市場的本質問題就是市場化問題，只有實現債券市場的市場化發展才能夠為債券市場的發展提供動力和創新力。首先，政府不應干預債券價格的監管，需要將債券的定價權放歸市場，從而為債券市場注入新的活力。其次，政府不能再進行兜底。之前，政府會對債券發行的各個環節進行審核和監管，只允許優良債券進行發行，這就導致政府成為債券的保證者，但是這并不符合市場經濟的發展規律【5】。債券發行方不能充分借助債券市場開展融資，就無法利用債券市場為實體經濟的發展提供服務。同時，投資者也不能得到相應的對價，會對投資者的冒險性和逐利性造成限制。因此，政府需要轉變自身角色，從主導者轉變為指導者，將風險披露作為監管重心。

3.3 建立統一的法律監管體系

只有建立統一、高效的法律監管體系才能夠優化債券市場的監管，但是建立這樣的法律監管體系較為困難，需要一步步地實施。第一，需要將二級市場作為起點，通過立法逐漸統一監管權力。第二，需要明確一級發行監管權力，降低出現重疊監管的幾率，最后逐漸形成統一的債券法律監管體系，促進債券市場的良性發展。中國債券交易市場是由多部門共同監管，影響到了債券的流通，但是，債券具有可變性的能力，所以進行債券交易不僅可以增強債券市場的融資功能，還能夠規避交易風險，維護投資者利益。因此，需要將促進債券的流通作為統一的監管標準，將購買→持有這種流通模式轉變為購買→交易模式，從而增強債券市場的活力。其次，需要將證監會設置為統一的監管機構。證監會需要加強債券交易市場的監管，設計監管制度，維護投資者和融資者的利益。此外，需要根據《證券法》對債券進行分類，并進行分類監管，從而形成統一的法律監管體系。

結語：一直以來，對于債券市場的監管都采取的是各部門分散監管方式，這促進了我國債券市場的進步，但是隨著債券市場規模的不斷擴大，這種監管體系已經無法滿足債券市場的發展需求了。為此，應該確立保護投資者利益的法律體系、確立政府與市場協同監管的法律體系，還應該建立統一的法律監管體系，減少違約事件，使債券市場向市場化、法制化方向發展。