新形勢下省級油氣監管工作的思考及建議

蒙 春，張 燁，陸朝暉，郭曉中，卜小平，文雅萍

(1.頁巖氣勘探開發國家地方聯合工程研究中心(重慶地質礦產研究院)，重慶 401120；2.自然資源部頁巖氣資源勘查重點實驗室(重慶地質礦產研究院)，重慶 401120；3.自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

1 油氣監管新形勢及要求

隨著我國深化改革不斷推進，油氣資源勘查開采監督管理面臨新形勢[1-2]。一方面，市場主體類型和數量增多。我國頁巖氣、煤層氣進入商業化開發以及頁巖氣、常規油氣探礦權招標試點等國家在油氣領域實施的一些改革探索[3-4]，讓除石油央企之外的省屬企業、民企首次進入油氣領域，并且隨著油氣體制改革的持續推動，市場主體數量和類型勢必繼續增加[5-9]。新準入的市場主體自律意愿和自律水平亟待提高，需要政府加強監管。另一方面，監管內容和監管方式有新要求。國家高度重視生態文明建設，油氣資源勘查開采可能涉及的地質和生態環境風險需要政府嚴格管控。同時，國家推進“放管服”，并提出“加強事中、事后監管措施”、推進“雙隨機、一公開”監管以及“信用監管”，這些都要求油氣監管不斷改進監管方式，提高監管能力和水平。

油氣監管新形勢下，政府管理部門面臨更高的工作挑戰，發揮省級管理部門監管力量，形成部省監管合力是做好新形勢下油氣監管工作最現實的途徑之一[10-13]。我國近年開展的煤層氣“部控省批”試點以及四川、重慶等地成立的央地合作頁巖氣開發公司，均與省級管理部門產生直接聯系，也為探討省級油氣監管提出了現實要求。為此，本文從“一級管理”體制下盡可能發揮省級監管力量的角度，探討省級油氣監管工作面臨的問題，提出完善省級監管工作體系的建議，以期促進部省聯動，合力做好新形式下油氣監管工作。

2 省級油氣監管工作現狀

2.1 制度建設

油氣資源為國家一級管理，省級管理部門主要依照國家相關油氣資源管理規定開展工作，并無單獨的制度建設。我國油氣資源管理制度以《中華人民共和國礦產資源法》(主席令第三十六號，2009年修正)[14]為核心，內含于整個礦產資源管理法律法規框架下。油氣督察工作制度對省級監管工作有一些明確規定，但法律法規中對于省級監管的表述大多還是在礦產資源監督管理要求中籠統地提及，表述不多(表1)。

值得一提的是，原國土資源部分別于2007年和2012年印發的《國土資源部關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》(國土資發〔2007〕96號)以及《國土資源部關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》(國土資發〔2012〕159號)首次明確規定了省級自然資源主管部門對于頁巖氣和煤層氣的一些監督管理責任，表明省級管理部門被納入頁巖氣和煤層氣的監管體系中。此后，省級管理部門加大推進頁巖氣、煤層氣勘查開采，與油氣企業溝通交流增多，也搜集到企業希望地方在土地征收相關補償、礦權重疊、用地審批以及生態紅線劃定等方面統一政策、加大協調的訴求。 以重慶、山西、內蒙古為代表的部分省份陸續以通知和會議紀要的形式對行政區內油氣勘查開采秩序、油氣與其他礦權重疊區爭議的解決以及用地政策等做了進一步規范，為解決油氣勘查開采具體問題提供了一定依據。

2.2 監管隊伍

除港澳臺和北京市外，涉及到油氣資源勘查開采的30個省份均擁有2～25名不等的油氣督察員(表2)。根據油氣督察工作制度，油氣督察員負責督促油氣礦業權人按時開工、完成工作投入并完成資料匯交等法定義務，這是省級管理部門開展油氣監管的最直接力量。除此之外，四川、重慶、山西、陜西、新疆、黑龍江、山東、遼寧等油氣資源較豐富的省份將技術專家也納入到油氣督察隊伍，協助油氣督察員每年開展油氣督察，發揮其在油氣領域的專業特長。同時，為積極推進頁巖氣、煤層氣勘探開發，山西省、重慶市、貴州省成立了油氣管理處、頁巖氣/煤層氣工作小組，并逐漸將基層礦管人員納入油氣督察隊伍，這些做法都在一定程度上拓展了監管力量，為省級管理部門越來越多地參與油氣勘探開發服務協調、解決爭議、規范秩序奠定了基礎。

表1 現行法律法規中與省級油氣監管相關的規定Table 1 Some related rules in current laws and regulations related to provincial oil and gas resources regulation

表2 代表省份油氣監管主要做法及督察員簡況Table 2 Overview of oil and gas resources regulatory practices and inspectors of representative provinces

2.3 工作開展

油氣督察工作制度實施以前，僅一些油氣資源相對豐富、礦業權重疊問題較多的省份階段性地參與、配合自然資源部開展油氣勘查開發秩序整頓和油氣礦業權糾紛調處。油氣督察工作制度建立后，油氣督察成為省級油氣監管的核心內容，涉及到的省份根據自然資源部要求開始制定督察計劃、實施督察并反饋結果。2015年油氣勘查開采信息公示制度建立，油氣督察的形式轉變為對礦業權人年度公示信息的監督檢查，其主要內容是對照油氣礦業權人在公示系統中填報的勘查投入和工作進展等“前端”信息進行實地核查，未涉及地質環境和生態環境風險部分。目前，油氣督察已逐漸形成部下達任務、省具體實施并反饋結果的模式。油氣督察中的礦權為自然資源部根據雙隨機原則抽選，在某些年份區間內，存在部分礦權不被督察的情況。

而對于非常規油氣，重慶、山西等具有代表性的省份在油氣督察工作基礎上還進一步開展了一些監管和服務機制探索。重慶市建立了市、縣兩級頁巖氣服務協調機制以及頁巖氣信息專報制度，出臺了頁巖氣用地政策，針對頁巖氣中標區塊，在勘查進場、鉆完井、壓裂、投產等過程基本做到了管理部門全程跟蹤。另外，重慶市還針對常規天然氣出現的幾處可燃氣體逸出地表事件組織了油氣督察員赴現場勘查核實、巡查、監測并處理，及時消除了安全隱患。山西省圍繞煤層氣礦權“部控省批”試點，建立了部省聯席會議制度和省級煤層氣協調機制，以文件的形式對煤層氣用地政策、試采管理以及礦權審批后監管均做了規范。上述這些做法幫助省級管理部門及時了解企業訴求并協調解決具體問題，一定程度上促進了企業加大工作投入，對于非常規油氣勘查開采工作的推進起到了促進作用。

3 省級油氣監管工作面臨的主要問題

3.1 缺乏強有力的工作依據

作為油氣資源管理核心法律依據的《中華人民共和國礦產資源法》(主席令第三十六號，2009年修正)[14]對省級管理部門的職責認定較為籠統，且沒有專門針對油氣資源進行界定，省級油氣監管職能職責定位不明確。根據表1的內容，油氣監管直接涉及省級職責的表述非常少，沒有賦予省級管理部門強有力的監管手段。面對較多承擔著政府管理職能的石油央企，省級油氣監管工作相對被動，客觀上削弱了地方管理部門發揮監管作用的動力。當前全國共有油氣探礦權924個、采礦權774個，全國油氣督察員總共500人，油氣監管任務重。油氣礦業權人以石油央企為主，具體每個油氣田的勘查開采為石油央企下屬單位，并涉及多個工程作業隊伍，許多油氣勘查開采過程中的具體問題和企業具體訴求需要省級及以下基層管理部門及時發現和搜集，發揮前沿陣地作用。作為全國油氣監管體系的重要組成部分，省級監管工作的被動不利于全國油氣監管的有效開展，也造成省級管理部門在實施油氣督察過程中形式較為單一，以聽取匯報、工作座談、現場查看相關資料為主[15]，對礦業權人督促效果不強，部分省份依然存在油氣企業“圈而不探”的現象。

3.2 工作基礎薄弱，未形成規范化的工作體系

省級管理部門對油氣勘查開采的監督管理經歷了從無到有的發展過程，從2003年油氣督察工作制度正式建立后省級管理部門才開始涉及、參與部分油氣監管工作。近年來雖有少數具有代表性的省份以非常規油氣為示范開展了省級油氣監管和服務機制探索，發揮了一定作用，大多數省份在油氣資源管理方面的工作仍限于每年一次的油氣督察，缺少日常監管，在油氣勘查開采可能涉及的礦權重疊處置、用地審批、工農關系協調等方面也缺少常態化的工作推進機制。上述這些問題的協調、解決往往耗時較長，對油氣資源增儲上產工作的滾動推進產生較大影響。

與此同時，當前油氣監管的重心主要集中在發證審批和對工作進度推進進行督察的“事前”環節，對于油氣勘查開采涉及的地質環境安全等“事中、事后”環節監管相對薄弱。雖然《礦山地質環境保護規定》(國土資源部令第44號)將礦產資源作為一個整體，規定了省級管理部門在礦山環境保護方面的監管職責，但鑒于油氣資源的特殊性，省級管理部門對于油氣勘查開采地質和生態環境安全監管還未形成有效的工作體系，相關的安全、健康、環保風險管控主要依靠企業自律[15-17]。近年來，滑坡引發石油管道爆裂、地表天然氣逸出等事件社會關注度高，頁巖氣開發可能引發地下斷層滑移和地下水污染等話題更是成為民眾討論熱點。油氣資源開采深度和強度的不斷增加勢必加劇其對地表和地下環境的擾動，省級監管工作缺位將增加資源開采所在地人居環境和安全風險，產生的不良后果也將對油氣產業發展產生負面影響。

3.3 有效的基礎資料不足

長期以來，省級管理部門不掌握油氣勘查開采動態信息，這些信息又與油氣項目所在地的安全、環境和人居生活緊密相關，涉及屬地化監督管理責任。近年來伴隨著非常規油氣勘查取得突破，石油央企之外的其他企業以及央地合資企業開始與省級管理部門溝通交流增多，但總體而言，省級管理部門與油氣企業間還沒有建立直接信息通道。省級管理部門未曾參與礦業權登記初審、礦業權年檢等技術性、事務性工作，除在自然資源部寄送的礦業權登記有關結論性資料中掌握一些基本信息外，相關工作要件以及詳細信息(特別是油氣勘探開發成果資料)檔案不齊全。并且《地質資料管理條例》(國務院令第349號，2017年修訂)中規定油氣地質資料由礦權人直接向自然資源部匯交(部委托全國地質資料館接收)，即便是省級管理部門出資開展的一些非常規油氣公益項目成果資料無法在省級檔案館歸檔。

省級管理部門推進油氣勘查開采工作的及時性和有效性建立在較好掌握油氣勘查開采基礎信息基礎上。現實工作中油氣企業歷來反映較多的礦權重疊互不影響安全生產協議簽訂不順暢、征地辦理耗時較長、工農問題矛盾大、生態紅線與資源探明范圍重合度較高等問題往往與此有直接或間接關系。省級管理部門掌握的有效基礎資料有限也一定程度上制約了油氣督察效果，因油氣督察中的關鍵信息長期以來依賴企業自報數據(信息單一來源)，省級管理部門基本無法進行資料比對，很難科學地核實油氣區塊是否達到最低勘查投入，無法有效避免油氣區塊圈而不探。

4 關于加強省級油氣監管工作的建議

4.1 完善監管網絡，促進監管力量重心下移

針對省級油氣監管工作依據不充分的問題，許多學者已經提出了再一次修訂《中華人民共和國礦產資源法》或者出臺油氣監管的專門法律，本文不再贅述。筆者認為在現有法律法規框架下可立足油氣督察工作制度，結合已有行政資源，完善省級及以下油氣監管網絡，落實多級聯動監管責任，從而釋放省級及以下基層管理部門油氣監管力量。一方面，油氣督察工作制度明確提出了督察辦公室的概念，并指明了督察辦公室設在各省地質勘查處及其主要職責。基于目前已有部分省份掛牌成立油氣督察辦公室的情況，建議通過配備專職辦公人員、建章立制、制定工作計劃及規程、規范檔案及人員管理等方式做實油氣督察辦公室，讓督察辦公室切實運轉起來，進一步發揮督察作用。另一方面，油氣督察工作制度賦予了油氣督察員明確的權責，各省可在油氣督察員換屆之際將基層礦管人員和部分技術專家納入督察隊伍，并在油氣勘查開發活動重點地區適當增加督察員，從而增加基層管理部門在油氣監管中的參與度，發揮基層管理人員就近應急處置作用。再者，在每年自然資源部組織的專項督察基礎上，各省可根據自身油氣勘查開采礦業權人特點以及面臨的主要問題制定省級自主督察計劃并報部備案，通過油氣督察員履職發揮其督察作用。

4.2 加強“事中、事后”監管，健全全過程監管機制

通過日常監管和專項檢查相結合的方式，健全全過程監管機制。日常監管以掌握動態信息為主，可針對油氣勘查開采企業建立定期信息報送(如月報)制度，報送信息包括各企業的工作量投入、開采進度及階段成效。專項檢查方面，首先，可針對轄區內取得有效油氣探礦權、采礦權的區域開展周期性的礦權核查，核查內容包括主要油氣開采場地分布、鉆井規模、重大工程進展及成果以及土地復墾等基本情況，以此掌握油氣勘查開采面上情況。其次，適度擴展督察內容，對于每年油氣督察或省級自主督察，將油氣勘查開采過程中主要工藝和進入地層物質的環境友好性納入資料查閱和現場檢查范圍。最后，省級管理部門與油氣勘查開采企業聯合推動油氣開采區地質環境監測體系建設，圍繞地下水、地質災害和地震等與油氣開采活動安全性關聯度較高的三個內容，健全重點區監測網絡，開展周期性監測，加強地質環境與油氣開采活動之間相互影響的風險評估(圖1)。

4.3 增強對油氣勘查開采工作的政策指導，促進協調服務制度完善

圖1 全過程監管路線圖Fig.1 The full process supervision route map

首先，加緊編制省級國土空間規劃，既為資源開發與環境保護尋找平衡點，合理保障油氣勘查開采活動空間，又可優化不同礦種開采空間布局，為今后解決油氣礦權與非油氣礦權重疊爭議問題提供依據。其次，針對油氣資源滾動性開發的特點，遵照《中華人民共和國土地管理法》(主席令第二十八號)以及《關于石油天然氣行業鉆井及配套設施建設用地的復函》(國土資函〔1999〕219號)等相關法律及規定，出臺油氣項目用地政策，在明確用地相關補償標準和范圍的同時簡化報批程序、提高報批效率，為對油氣增儲上產提供保障。最后，重點圍繞油氣資源綠色勘查、綠色開采以及地質環境保護等方向研究制定地方標準，指導油氣企業在開采資源的同時兼顧地方的社會民生發展，同時也進一步支撐油氣勘查開采的“事中、事后”監管。

4.4 構建省級油氣監管誠信體系，落實監管成果使用

根據建立的全過程監管機制，加強油氣督察、礦權核查、信息報送、地質環境監測等管理臺賬的綜合運用，探索開展以油氣勘查開采企業履約情況為指標的省級油氣勘查開采企業信用評級，從而建立油氣勘查開采領域的年度企業正面清單和負面清單，通過輿論手段保障省級油氣監管起效。

4.5 加強油氣監管信息化建設，以信息化手段提高監管效能

在原國土系統“一張圖”建設成果基礎上，建立具有業務管理、數據共享及公開服務功能的省級油氣資源管理綜合信息平臺。計劃通過該平臺，既支持油氣督察、信息定期報送、礦權核查等省級油氣監管工作的信息化辦公和臺賬管理與分析，又能實現與自然資源部已有信息資源的對接，同時可向油氣企業共享基本農田、生態紅線、國土空間規劃等信息，還可發布企業正面清單和負面清單，以此為省級油氣監管工作提供技術支持和保障。