淺析鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構建設

普關坤選，朱德壽，楊相換

(盈江縣那邦鎮農業技術綜合服務中心，云南盈江 679300）

推進鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構建設，旨在筑牢鄉鎮農產品質量安全防線、精細整體農業供給質量。

2017年底，在中央農村工作會議中首次提出了“走質量興農之路”的重大論斷，為推進鄉村振興戰略提供了新的引擎保障。走質量興農之路重在提升農業供給質量、強化競爭優勢。一方面要完成傳統農業轉型升級、優化產品產業結構、強化國內品牌打造，另一方面則要嚴把農產品質量安全底線，滿足消費者健康和生活質量提高的需要。近幾年來，各地政府已加大農產品質量安全監管力度，全國農產品相關的重大安全事故已不再發生，但從客觀角度看，曾經歷過鎘大米、瘦肉精、毒奶粉、毒豆芽等國內系列農產品質量安全問題的消費者，看到當前各地公布的農產品檢測檢疫合格率近乎100%時不免心存疑慮，對國產農產品質量安全缺乏信心仍是公眾心中的認知默契。歸咎其根本原因，是農產品質量安全監管工作在鄉鎮沒有把好源頭關，在機構建設過程中存在或多或少的問題，需要采取一系列的改進措施。

一、建立健全鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構的重要性

“民以食為天，食以安為先”。農產品質量安全一方面直接關系到廣大人民群眾的生命與健康，另一方面也關系到農業和農村在新時期的發展能否實現提質增效。建立健全農產品質量安全監管公共服務機構，強化鄉鎮農產品質量安全監管工作，是深入推進農業供給側結構性改革、解決“三農”問題的核心著力點；是促進現代農業轉型升級、提升農產品市場競爭力、實現農村經濟發展、幫助農民持續增收的長效途徑；是保障公眾健康安全、提高政府公信力、維護社會穩定的重要手段；也是依據《農產品質量安全法》《食品安全法》等法律規定，履行法定責任的必然要求。

二、存在問題

（一）鄉鎮落實屬地管理責任不夠

鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構由各鄉鎮級政府管理，在鄉鎮從事農產品質量安全監管和執法的人員由農業綜合服務中心技術人員兼職并一人身兼數職。既要完成日常工作，還得完成主管單位交辦的其他任務。現階段基層政府處于打贏脫貧攻堅戰的前線，責任重大、任務艱巨；又由于鄉鎮農產品質量安全監管工作沒有上級硬性指標考核任務，部分鄉鎮領導對農產品質量安全工作缺乏重視，普遍存在調配在職質監員到其他崗位任職的現象。

（二）專項監管經費嚴重配套不足

由于中央、省級財政對縣、鄉兩級農產品質量安全工作投入很少，而縣級財政又大多困難重重，加上實行同口徑預算，能夠養人保運轉已屬不易，因此縣財政單獨足額承擔農產品質量安全監管、檢測和執法經費困難，政策難以向下傾斜，縣對鄉鎮下撥的專項監管經費嚴重配套不足。其具體表現在：

1.業務素質偏低。在鄉鎮很少有專職人員參與農產品質量安全監管、檢測和執法，多為兼職，存在專業對口性弱、業務素質不足問題。由于專項經費不足，檢驗檢測、安全監管等業務提升培訓對鄉鎮開展較少。

2.隊伍不健全。村監督員和組協管員對監管農產品產地有直接作用，但由于專業素質低，津貼和補貼不到位，在村組層面履行監管職責的崗位形同虛設。

3.硬件設施設備落后。由于專項經費不足，大多數鄉鎮只配備農殘速測儀和光學顯微鏡，許多檢測專用的質檢設備均未配備或配套差，極大限制了監測范圍和監管能力。

（三）缺乏有效監管機制

體制運行、工作實踐中部門與部門缺乏有效聯動，存在重賦予職責、輕授予職權的問題。監管手段中存在上頭重、下頭輕，重農資、輕農地，重產品監測、輕生產過程的現象，遠未形成農產品“從田間到餐桌”的全程無縫監測監管。監管范圍中加工、包裝、運輸、儲藏、批發、零售等多環節農產品物流中有很多責任主體參與，由于行政區域管理制度和地方政府只對本地出產農產品負責，對外來農產品市場準入執行不到位的現象突出，一旦發生質量安全事故很難有效從源頭追究責任。

（四）工作環境堪憂

1.農產品生產主體安全意識淡薄，自律性不強。個別農戶盲目追求高產，濫用農（獸）藥，非法添加隱性成分，甚至使用國家明令禁止使用的有毒有害農業投入品，使產地及農產品質量產生極大安全隱患。

2.部分農資經營主體缺乏法律意識，違規經營頻發。基層的農業投入品市場龐大，在魚龍混雜的市場中，部分從業戶在未取得農（獸）藥經營許可和有關證件的情況下，從事或跨范圍經營農（獸）藥、飼料、化肥等農業投入品，極易引起安全事故。也有個別從業戶把“商機”轉向低價違禁違規或假冒偽劣農業投入品，“坑農害農”情況屢禁不止。

3.農業環境遭受不同程度破壞。來自工業“三廢”、化學投入品、畜禽糞便等農業面源污染日益嚴重，導致產地農業環境中土壤、水源生態遭受不同程度破壞，使食用農產品的生產遭受負面環境影響。

4.農產品質量安全追溯未全面推行。在我國農產品質量安全及管理溯源系統主要由企業主體經營，因成本投入大、技術革新快、維護成本高以及企業版權保護等制約因素，我國欠發達地區農產品質量安全追溯未全面推行。

三、加強鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構建設

（一）強化組織領導

建議中央、省級、市級財政對縣、鄉兩級農產品質量安全工作加大經費匹配投入，省級農業主管部門及所屬的農產品質量安全監管機構應盡快督導縣、鄉兩級建立健全基層農產品質量安全監管體系，落實經費、配備人員、強化監管、提升能力。基層黨委、政府應進一步認清形勢，明確對農產品安全的首要責任，將鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構建設納入食品安全保障和現代農業建設的重要議事日程，統籌協調縣域農業與編辦、人社、發改、財政等多部門組織農產品安全工作的結構設置，細化方案，優化體系，建立制度，抓責任落實，加快推進鄉鎮農產品質量安全監管體系建設進程。

（二）強化體系隊伍硬件軟件匹配

1.著力推進體系隊伍與裝備規范化建設。在加強對鄉鎮農產品質量安全監管隊伍相關法律法規、檢驗監測技術和執法技能技巧的業務輔導的基礎上，要堅持監管重心下移，逐步推進縣域農產品質量安全監管體系規范化建設，按照鄉鎮“五個規范化”（機構隊伍、職能職責、設施裝備、制度機制和標識檔案規范化）的部署要求，把健全統一權威的鄉鎮農產品質量安全監管機構作為規范重點抓。鄉鎮農產品質量安全監管站規范化要配備3人以上專職檢驗檢疫人員，5人以上監管執法人員和1人監管信息發布員，且要求全部獲得執法資格，特別針對監管任務較重的地區應適當增加人員。通過落實經費保障，明確崗位職責，建立日常工作制度，完善績效獎懲機制，配齊（農殘檢測儀、萃取分離設備、酶標儀、光度計、紫外燈、電子稱、恒溫箱、冷凍柜、空調、照相機等）必備儀器設施，確保“五個規范化”落實。

2.強化農產品質檢資源整合利用。整合鄉鎮及當地其他農業質檢機構對種植、畜牧、漁業的檢測檢疫資源，設置綜合性的農產品質量安全檢測檢疫機構，優化配齊人才隊伍建設、落實配套硬件設施設備，全面提高綜合監管服務水平，逐步形成產前、產中、產后無縫監管模式。此外，還要進一步發揮農技推廣隊伍在農產品質量安全監管上的服務功能，執行“一崗雙責”，在推廣農業標準化種養技術的基礎上，加強A級、AA級農產品生產技術推廣服務，在排查、處置農產品質量安全隱患和事故過程中提供必要的技術支持。

（三）強化全程安全監管執法

1.加強產地安全管理。基層農業與環保、水利、國土等部門要聯動協作配合，成立工作領導小組，建立嚴格農產品產地安全保護和污染修復制度。加強產地污染防控和污染區修復，凈化農產品產地環境，推廣清潔生產等綠色環保技術和方法。啟動重金屬污染耕地修復和種植結構調整試點，對污染程度深、影響農產品安全的產區，要及時依法劃入食用性農產品禁產區，進而減少和消除產地污染對農產品質量安全危害。通過著重建立健全農業環境面源污染防控日常工作機制，以農產品產地周邊為監管重點，以工礦業排放、城鄉生活垃圾和農業廢棄品污染集中區為抽檢重點，加大產區農業環境水樣、土壤的監測力度，依法對破壞和污染農業產地環境的單位、個人要及時制止和懲治。

2.加強生產主體管理。一是加強對農村散戶、合作社的巡查監督力度。通過建立日常巡查監督制度，在農產品上市交易期和農（獸）藥投入高峰期加大農（獸）藥、化肥、飼料及添加劑投入監測和普法宣傳力度；督促農村散戶、合作社依法依規建立實施生產檔案，嚴格監督其農（獸）藥等投入品使用行為，嚴格落實產品檢疫檢驗、病死畜禽無害化處理等制度，堅決杜絕不合格農產品流入市場。二是加強對農村散戶、合作社技術指導服務。通過生產經營主體檢驗檢測等設施配備的政策支持，引導主體提升自我檢測水平；并通過放心農資下鄉進村入戶活動、測土配方施肥、病蟲害統防統治和提高補償高效低毒低殘留農資物化補貼標準等系列手段，進一步規范農村散戶、合作社的生產行為。三是以創建國家農產品質量安全縣為契機。縣、鄉要抓住龍頭企業、合作社兩類生產主體和農業“兩區”建設主體，明確其農產品質量安全法律義務和責任，把農產品質量安全工作與農業建設項目和審核補貼政策享受掛鉤；依法把現代農業項目作為重點監管對象，保證不偏離現代農業“優質、安全、生態”的內涵要求，防止農業項目出現農產品質量安全事故。

3.加強流通主體管理。一方面要加強政策引導，吸收活化民間企業資本力量；通過優化整合大數據信息著力創建鏈接全國質量安全追溯與監管公共服務平臺，利用大數據信息評價、追溯功能管控整個農產品流通市場，從而大大縮減監管執法盲區。另一方面要著力推進監管重心下沉、監管關口前移，把控基層檢測環節關鍵控制點；在基層涉及農產品交易的集市、農貿市場、批發市場、貨場等集中區域設置農產品質檢辦或農產品質檢站，并配套落實好相關監管執法硬件設施設備，持續擴大對廣大零散農戶的檢測服務，確保監管服務工作在基層實現全天候動態監控農產品質量安全風險隱患和變化情況。

（四）強化農資經營對象的監管執法

縣、鄉農業投入品監管相關部門要做到一盤棋、不留死角、整體推進。通過詳細摸清縣域農業投人品經營門點的數量、場所、規模等底數，全面推行農藥經營進貨查驗、索證索票違規經營“黑名單”和獸藥GMP、GSP制度，縱深開展農藥經營條件審查、經營主體備案登記、高毒農藥定點經營和實名購買、規范建立進銷臺賬、獸藥追溯管理等監管工作；通過建立農業投入品進銷日常巡查監督工作機制，繼續將甲胺磷、毒鼠強、瘦肉精等系列國家明令禁止使用的有毒有害農業投入品作為監管重點；及時清理假冒偽劣、不合格、一藥多名、無通用名稱等坑害和誤導消費者的農業投入品，追溯查明其來源；對涉及產生負面影響廣、程度深、構成違法犯罪的要堅決追究其法律責任。市、縣、鄉三級聯動應加快落實經費，促進行政執法與公訴司法銜接。采取工作會商、聯合辦案、案件移送和設立有獎舉報，發動民間農業商會、協會、個人監督力量等手段，抓源頭、端窩點、打慣犯；加大針對違法違規經營單位、違法無證黑窩點刑事案件查處和懲辦力度；抓典型曝光公開，持續保持高壓嚴打態勢，形成警示震懾威力。

（五）強化宣傳引導

1.準確把握宣傳對象及重點內容。通過加強對各類生產經營主體宣傳引導，不斷增強生產經營主體責任意識、安全意識和誠信意識，不斷促成行業從德守法風氣；通過對消費者宣傳引導，不斷加深消費者對農產品安全知識了解，引導其科學消費，提高維權能力，并使其積極參與到社會監督的群體當中。基層各級地方政府在規劃部署做好宣傳工作的同時，要通過宣傳引導把農產品質量安全作為一項常抓不懈的重大政治任務，不斷完善工作機制，不斷強化工作能力，不斷提升服務水平。

2.注重創新宣傳方式。在產地一線要充分調動發揮村級監督員，利用農忙時節深入實地，通過發放相關技術知識手冊、明白卡，懸掛橫幅，張貼、粉刷宣傳標語等方式，開展農業標準、病蟲害防治、農藥規范使用、“三品一標”等技能知識講解。在鄉、村各類農資經營戶集中街道要利用宣傳欄、電子屏進行宣傳，要利用趕集、節假日設立現場宣傳咨詢臺，通過現場答疑的方式廣泛宣傳農產品質量安全知識，提升廣大群眾安全意識和消費判斷能力。在發揮電視、廣播、三農通、微信等公共媒體作用過程中，要堅持正向宣傳引導，不斷創辦廣大群眾喜聞樂見的節目形式，不斷營造出人人關心、人人參與、人人支持、人人維護的良好氛圍。

（六）強化責任落實

市、縣兩級農業行政主管部門要加強鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構建設及管理的業務指導、日常巡檢和綜合考評。把農產品質量安全作為一項重點工作量化納入對下級政府及相關部門的績效考核，并適當提高考核權重，嚴格督促檢查和考核評價；對不重視、走形式或不開展工作的，采取必要的問責措施；對因失職瀆職、徇私枉法涉嫌違法犯罪而造成重大農產品質量安全事件的，要依相關法律法規，移交紀檢司法部門，追究其法律責任。

全面提高鄉鎮農產品質量安全監管公共服務能力水平，就要不斷深刻認識“產”與“管”的關系，始終堅守“確保不發生重大農產品質量安全事件”的安全紅線，在機構、隊伍、條件、運行機制中不斷因地制宜、與時俱進地探索調整優化，進而真正給予生產源頭和農產品質量安全提供有力、有效的支撐。惟有如此，農產品質量安全的基層防線才能筑牢，消費者“舌尖上的安全”才能在源頭得以確保。