加強基層水政執法 有效保護水資源安全

陳明勇

（甘肅省永登縣水務局，甘肅永登730300）

永登縣位于甘肅省中部，隸屬于甘肅省蘭州市，屬干旱性氣候，降水稀少。其位于兩河流域，獨立流出縣境的主要河流有7條，其中大通河、莊浪河是常年性客水河流，其余5條均屬季節性洪水溝道。大通河是湟水的最大支流，多年平均徑流量27.2億m3，實測年最大徑流量47.3億m3，年最小徑流量19.02億m3，該河年內月流量分布相差巨大，夏季（7—9月）單季度來水量占該河全年流量的53.3%。有17條一級支溝，但常年產生地表徑流的支溝僅有8條，自產地表水資源量0.39億m3。縣境內河道長61.3km，流域面積1331.2km2，流域水質達到國家三類水域標準，年用水總量為4190.31萬m3。莊浪河屬于黃河干流水系，多年平均徑流量2.38億m3，年最大徑流量3.537億m3，年最小徑流量1.079億m3，有10條一級支溝，但常年產生地表水、地下水徑流的支溝只有1條，自產地表水資源量0.2億m3。莊浪河在永登縣境內全長95km，控制流域面積2335km2，河谷寬闊，其流域人口稠密、經濟發達。近些年由于“兩河”流域采沙場、洗沙場的快速發展，據2014年統計，在流域內的71條河洪道內，有25條河洪道存在非法采沙現象，共有采沙企業或個人70余家，由于過度采沙造成“兩河”流域河道生態環境嚴重破壞。尤為嚴重的是滾水壩及河堤附近的無序采沙，導致河水流向改變，滾水壩及河堤地基暴露，極易造成滾水壩和河堤水毀坍塌，與此同時洗沙場洗沙時排出的大量淤泥導致河水污染，影響泄洪，給人民的生命財產安全帶來隱患。為此永登縣水務局采取了以下措施，遏制違法開采行為，加強對水資源的保護。

1 主要做法

1.1 嚴歷打擊水事違法行為

由于兩河河道無序采沙和河水斷流，使沙源得不到補充，導致河床下切，同時河水流向改變，嚴重影響兩河流域河堤的穩定性，還易引起洪患。根據省、市、縣關于整治非法采沙現象的相關要求，永登縣水務局會同環保局、國土資源局以及水保站、治河站等組成了聯合執法行動小組，對城關、中堡、河橋、連城鎮的20家非法采沙企業進行了依法拆除，對河道沿岸采沙、洗沙場進行了專項整治，關停了沿岸違法采沙點，對部分偷采、偷洗現象嚴查、嚴辦，依法打擊，有效遏制了非法采沙企業破壞生態環境非法經營的勢頭，目前大通河沿岸采沙場、洗沙場已全部停采停產，打擊了侵占河道及非法取水等違法行為。

1.2 有效監控河道排污情況

加強對排污單位的監督，定期抽查排污單位達標排放情況并向社會公布，對達標企業采取了網格化管理措施，確保達標排放。永登縣兩河流域重點排污企業共11家，永登縣水務局對這些生產經營單位的12個排污口均進行了排污許可登記工作，完善和復核了入河排污口臺賬信息，全面推行排污許可，依法核發排污許可證，認真做好排污權有償使用和交易試點工作。對污水處理廠進行污染排查、監管，確保污水處理廠達標排放，全面保障縣域水質安全。此外，關停廢水排放不達標的企業5家，其余企業經過整改，無工業廢水外排，生活廢水達到排放標準。同時還進行了枯水期、豐水期檢測，此項工作的開展為后續的污染源普查及入河排污口審批提供了強有力的數據支撐。

1.3 嚴格執行甘肅省行業用水定額標準

永登縣水務局嚴格執行甘肅省行業用水定額的相關標準，加大工業企業用水監管力度。隨著甘肅省水電引泄水監管系統的運行，將逐步建立完善的生態流量監控機制，保障河道水生態安全。近年來，永登縣水務局依托國控點監測等項目給縣域內用水量較大的農灌渠道及工業企業安裝了用水計量設施，給全縣14個水電站安裝了飲水和生態流量監控設備，隨時掌握各企業飲用水情況。經過永登縣水政監察人員20多次對大通河9座水電站的巡查，發現連城1級水電站、連城2級水電站、杜家灣水電站及永河水電站土地手續不齊全等問題。縣國土局于2018年8月25日依法依規對上述4座水電站采取了關停整改措施，4座水電站停止發電，督促永成水電站編制水資源論證報告書，經組織專家評審，通過認定。根據中央及省市《水十條》相關指示精神，永登縣水務局積極開展對縣域內水電站安裝最小下泄流量監控設備的工作，在監察人員的多次督促協調下，大通河永登縣域內9座水電站都已完成安裝工作。省水利廳監控平臺通過最小下泄流量監控設備將實時接收到各水電站流量監測數據，為主管部門隨時掌握各水電站的流量下泄情況奠定基礎。截至2018年11月，9座水電站均已建成最小下泄流量無障礙泄放設施，在水電站正常運行的同時，保證了最小下泄流量的正常下泄。經永登縣水務局多次請示協調省水利廳、市水務局，大通河永登段9座水電站均已換發了新的取水許可證。

2 存在的問題

2.1 執法隊伍相對薄弱

基層水政執法隊伍經費短缺和執法裝備不齊，在執法過程中不能很好地留下有效證據，制約了水政監察力度，不利于水事糾紛案件的查處[1]。同時，由于基層水行政執法隊伍缺乏履行職能所需的行政管理權和處分決定權，無法獨立、自主執行水事違法案件，降低了執法效率和執法時效性，加大了執法成本。此外，對執法人員的培訓力度不足也導致了執法人員的自身資質不足。

2.2 管理體制不完善

執法管理體制尚未形成統一、協調、高效的城鄉水務一體化管理機制。在水政執法過程中，水資源管理機制沒有形成一體化，一方面導致部門之間沒有明確分工與職責，協作不足，事務性工作的開展存在重復或者漏掉的現象；另一方面執法力度不夠，制度執行沒有形成閉環，結果不可追溯，造成執法力度與結果不佳。

2.3 違法行為屢禁不止

在利益驅動下，違法占用河灘地，造成河壩存在安全隱患的水事違法行為屢禁不止。水政執法工作量大、情況復雜，有許多開礦、采沙、取土等從事生產建設的單位和個人對水資源保護的重要性認識不夠。受經濟利益驅使，少數人法制觀念淡薄，“兩河”存在的亂占、亂采、亂堆、亂建、亂排污水、污染水質的問題嚴重；水電站也存在無序蓄水和排水，水電站庫內漂浮物和垃圾沒有得到及時清理。此外，縣域的民眾人情往來密切，出了問題人們默認的思維是通過熟人解決，缺少法律意識和守法自律，為執法帶來了一些阻力。

2.4 宣傳活動效果不佳

以“世界水日”“中國水周”為契機進行涉水法律法規的宣傳，雖然力度大，但是時間短，不能形成長效機制，常態化的宣傳工作不足。目前依然以宣傳資料、手冊等紙媒作為主要的宣傳手段，難以吸引公眾的興趣，造成民眾對水資源的保護認識不足，節水意識不強。

3 對策與建議

3.1 加強隊伍建設，提高執法水平

嚴格執法人員選拔程序，認真做好法律法規培訓[2]，建議將水政人員培訓制度化、常態化、規范化，使執法人員在處理違法事件的過程中能夠充分掌握執法程序，在執法過程中規范取證，文明執法。同時，通過向執法人員配備執法儀器來確保執法過程被全程記錄，可作為之后檢察機關起訴的有效證據[3]，全力提高執法水平和執法效果。

3.2 深入開展摸底調查，將巡查工作常態化

按照《甘肅省河湖采砂專項整治行動方案》要求，組織水政監察人員對河湖非法采沙情況、管理情況等進行實地摸底調查，確定轄區河湖非法采沙重點河段，對敏感水域進行重點巡查，嚴厲打擊非法采沙行為。在摸底調查和日常監管過程中，如發現非法采沙和占用河道洗沙的行為，應立即啟動執法程序，做到露頭就打，從嚴從快予以處理。同時，明確部門責任，將嚴厲打擊非法采沙行為納入常態化、規范化、長效化的軌道，對河道灘涂和溝洪道內的亂堆亂建等問題進行集中整治。通過上述一系列整治行動，切實保障河道行洪安全，有效遏制非法采沙勢頭和改善周邊環境。此外，要在巡查中定任務、定標準、定內容、定巡查次數，確保巡查質量，規范巡查記錄，對采沙活動進行疏堵并舉，以批評教育、警告、處罰等形式，杜絕非法采沙現象滋生蔓延，對巡查中發現的問題及時整改，早發現早處理。多單位協調互動，根據實際情況設計分類處置方案，并指派專人負責甘肅省水電站引泄水監管平臺的日常協調工作，督促水電站嚴格落實最小下泄流量，保障引泄水在線監控設施作用最大化[4]，確保監控數據上傳穩定，保護河道及水生態安全。

3.3 發動人民群眾，完善監管機制

水政執法需要建立長期有效的監管體制，聯合政府各個部門，明確分工，協同辦案，讓整個執法過程形成閉環。執法與監管部門并駕齊驅，杜絕只監察不立案或通過人情關系解決違法犯罪的行為。同時發動人民群眾進行日常監督，對群眾舉報反映的違規、違法采沙行為進行及時處理。

3.4 加大違法行為的處理力度

加強依法查處水事違法案件的力度，對非法擅自取水的單位及個人采取強硬措施，限期補辦取水許可證及安裝計量設施。對發現的水事違法行為，完善告知機制，強化問題處置，依法進行現場糾正或者要求限期糾正。與此同時，通過網絡及媒體進行執法結果宣傳和直播，震懾違法行為的發生。

3.5 借助新媒體落實普法宣傳

以“世界水日”“中國水周”為契機，深入中堡、武勝驛、柳樹、河橋、連城等鄉（鎮）進行《水法》及全面推進河長制的宣傳活動，注重發揮報紙、微信、網絡等傳統媒體和新媒體作用，充分實現群眾普法宣傳，切實增強全社會依法治水的觀念，依法為公眾、社會組織提供水污染防治、水資源管理、水生態保護法規培訓和咨詢，樹立“節水潔水，人人有責”的行為準則，提高群眾對縣域內水域的保護意識。