海島生態補償研究綜述

崔旺來,奚恒輝,陳駿玲

(1.浙江海洋大學經濟與管理學院 舟山 316022;2.浙江海洋大學海洋科學與技術學院 舟山 316022)

0 引言

生態補償是以促進人與自然和諧發展為目的,根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本,以政府和市場等手段,調節相關者利益關系的制度安排[1]。生態補償機制是建設生態文明的八大制度之一,建立健全生態補償機制是落實我國生態文明體制改革的重要抓手,也是實現習近平生態文明思想的必要環節[2]。目前,無論是在學術研究[3-6]還是國家政策制定方面[7-9],生態補償的關注和應用都越來越廣泛。國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》提出到“2020年,實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋”[7]。

海島是我國國土的重要組成部分,也是重要的生產、生活、生態空間和載體,更是海洋保護與利用的重要支點[10]。海島生態環境脆弱,一旦遭受破壞難以修復[11-12]。但是近年來,隨著人們對海島資源利用和開發程度的加劇,海島島體破壞,植被砍伐等現象層出不窮,海島生態系統面臨著嚴峻的挑戰。《全國海島保護工作“十三五”規劃》指出“開展海島生態服務功能價值評估、生態損害和生態補償研究”[13]。但是,相比于流域、森林等領域,海島生態補償的研究和實踐都還比較缺乏。此外,在海島生態補償的研究和實踐過程中也逐漸出現一些問題困擾著研究者和決策者。因此,需要對海島生態補償現有的研究成果進行系統、全面的梳理和總結,為海島生態補償的進一步研究和實踐提供參考和依據。

1 海島生態補償內涵

“生態補償”這一概念與西方國家“生態系統服務付費”(Payment for Ecological Services,PES)比較接近。國際上比較主流并產生較大影響的關于PES的定義是Sven Wunder[14]對PES的定義,即PES是生態環境服務使用者和生態環境服務提供者之間的自愿交易,這種交易是以協定的自然資源管理方式獲得外部生態環境服務為支付的條件。它的原則是生態系統受益者向生態系統服務提供者支付相應費用,以激勵服務提供者持續提供生態系統服務。國內的生態補償理論是在對森林生態效益補償和礦區恢復等實踐探索中逐步演化并發展起來的[15]。隨后生態補償在山水林田湖草等生態系統治理和生態保護修復中得到廣泛的研究應用并取得了顯著效果。海島是重要生態功能的儲存庫[16],是兼具海洋和陸地特點的生態空間[17],是海洋經濟發展的重要依托,是構建海洋生態文明的藍色屏障[18]。目前,我國海島資源開發利用的程度不斷加劇,生態補償作為海島生態環境保護的重要措施之一逐漸得到重視和應用。但是由于各學者學科背景的差異以及研究領域的不同,海島生態補償的概念尚未形成比較統一、公認的界定標準。

李峰[19]認為無居民海島開發過程中的生態補償機制,就是按照“誰破壞、誰恢復,誰受益、誰付費”的原則,要求生態破壞者對受損或者由于保護而放棄未來價值的生態環境進行補償,或者通過財政轉移支付來修復無居民海島開發過程中造成的生態環境損壞,最終實現人類社會與自然界的和諧發展。李曉冬等[20]認為海島生態補償是通過生態補償機制來發揮作用,達到“破壞者賠償、使用者付費,保護者補償”的效果,從而保障海島產業發展和生態環境保護相互促進、相互協調的一種制度或機制。李鋒與李曉東等學者是國內最早思考和研究海島生態補償的一批學者,他們對海島生態補償的內涵界定同時包含了海島生態的損害性賠償和海島生態的保護性補償,沒有將兩者區分開。另外一些學者則認為海島生態補償更側重于一種激勵性的手段,強調“保護者補償”這個原則。如馬驍駿等[21]認為海島生態補償機制的實質應該是一種協調各方利益、鼓勵海島生態保護、促進海島地區全面可持續發展的環境經濟政策。劉超等[22]認為無居民海島生態補償是指政府及海島管理部門將海島生態保護成本、開發機會成本及生態服務價值納入核算體系,通過財政轉移支付、專項經費或市場交易等行政及市場方式,對無居民海島開發商的生態保護行為給予合理補償的一種促進海島生態保護的激勵手段。

總的來看,海島生態補償的內涵分為兩個方面,一方面是海島生態破壞者對遭受損害的群體和個人進行損害性賠償,以減少海島生態損害行為;另一方面是生態受益者、使用者對海島生態的保護者進行激勵性補償,以促進保護海島生態行為,增加海島生態效益。但是隨著生態補償機制的研究和發展,海島生態補償的內涵也更加強調對生態保護者進行激勵性補償這個原則。

2 海島生態補償主客體

生態補償主客體研究即“誰補償誰”,為構建生態補償機制的關鍵點,是后續補償機制深入實施的重要支撐[23]。生態補償的本質是對許多利益主體之間的責任和權利的一種平衡和再分配機制[24]。海島生態補償主客體的界定是海島生態補償實施的前提和基礎,一些學者對此進行了研究。

馬驍駿等[21]以受益和損益為標準進行海島生態補償主客體的劃分。將相關利益群體分為“損害者”“受損者”“受益者”“生態保護者”。其中“損害者”指的是對海島生態環境造成破壞的群體或個人。“受損者”包括兩方面,一是由于海島生態破壞遭受損失的直接或間接受損者,二是因保護生態而失去發展機會的利益受損者。“受益者”是指直接或間接受益于海島生態環境的群體或個人。“生態保護者”指的是對海島生態進行保護并做出貢獻的個人或群體。姚秋芬[25]在進行中國海島旅游開發生態補償機制研究時,認為海島生態補償的主體包括在海島旅游資源開發利用過程中獲得了相應的利益卻沒有承擔相應責任的企業和個人、各級政府和海島旅游資源管理行政部門以及涉及環境保護的非政府組織等,客體包括由于海島環境破壞遭受損失的海島當地居民以及生態環境本身。肖建紅等[26]通過研究海島旅游綠色發展生態補償標準,闡述了海島旅游的生態補償機制,明確了相關主客體,認為生態補償的主體是進入景區并消費生態資源和產品的各類游客,客體則是提供生態資源以及維護海島生態系統的管理者和其他個人或組織。本研究也搜集了一些海島生態補償相關實例進行研究(表1),以進一步明確海島生態補償的主客體。

表1 部分海島生態補償研究案例

從現有的研究和實踐來看,海島生態補償主客體的確定是按照“破壞者賠償、使用者付費,保護者補償”的原則進行。如馬曉駿[21]、姚秋芬等[25]以及表1中實例1,強調在海島開發過程中對海島生態造成損害的個人和群體對海島生態進行損害性補償(賠償)。而肖建紅等[26]以及表1中實例2、實例3,認為作為海島生態的使用者或受益者(游客等)要對海島生態系統進行付費補償。此外國家作為海島生態系統的所有者以及國民意志的代表,需要對海島生態環境負責,即如表1中實例4、實例5、實例6體現的則是國家或地方通過縱向轉移支付的方式對海島生態的保護者(地方政府或個人)進行補償,以激勵和促進其對海島生態進行保護和修復的行為。

綜上,海島生態補償的主體包括海島生態的受益者、使用者以及對海島生態環境造成破壞的個人或群體,客體則是海島生態環境的保護者、利益受損者以及海島生態環境本身。總之,海島生態補償主客體的界定應該根據相關利益群體在海島生態損害或保護中的責任和權利關系加以確定。

3 海島生態補償標準

補償標準是生態補償的核心,關系到補償的效果和可行性[15],合理的補償標準能夠充分調動生態服務提供者參與生態保護的積極性[32],同時生態補償標準測算量化是實施生態補償機制的關鍵和難點[33]。生態補償的標準過低則會導致生態補償制度效率低下,若補償的標準過高,則會導致相關利益方失去生產積極性[34]。

總的來看,目前生態補償標準核算主要有基于生態系統服務價值的核算[35-37],基于機會成本的核算[38-40],以及基于意愿調查(支付意愿、受償意愿)的核算[41-43]。也有一些學者運用多種方法綜合評估生態補償標準[44-46]。生態系統服務價值法是通過對生態系統所提供的服務價值進行量化估算,進而確定相應生態補償標準的一種方法。機會成本法則是通過對生態保護者由于保護生態環境而喪失的機會成本或應有的收益進行估算,從而計算生態補償標準的一種方法。根據Macmillan的研究結果,生態補償的補償標準是與生態系統服務的提供者的機會成本直接相關的[47-48]。意愿調查法是通過對生態補償中各相關利益群體的支付意愿和受償意愿進行調查,進而確定生態補償標準的一種方法。

在海島領域,生態補償的研究和實踐都還比較缺乏,在已有的一些海島生態補償研究和實踐中,基本上也是采用以上幾種方法進行生態補償標準的核算。如肖建紅等[28]運用生態系統服務付費法和條件價值法對普陀山島、桃花島等4個海島旅游生態補償標準進行了估算。肖建紅等[49]運用海洋漁業生態標簽制度(MFELS)、生態系統服務付費(PES)和市場替換法(MRM)對海島旅游綠色發展生態補償問題進行了研究。汪運波等[27]通過生態足跡法估算了海島型旅游目的地生態補償標準。

這些關于海島生態補償標準的核算方法各有利弊及其適用范圍。對于能夠估算生態系統服務價值或損害價值的海島可采用生態系統服務價值法。這種方法計算客觀,結果能夠很大程度上反映生態補償價值,但是數據需求大,計算復雜。對于難以直接估算海島生態系統服務價值或生態損害價值的可以采用機會成本法估算海島生態保護者和生態“損益者”損失的機會成本從而計算生態補償標準,或者采取條件價值法來了解利益相關者的支付意愿和受償意愿從而估算生態補償標準。目前這兩種方法應用比較廣泛,但是操作過程中受人為因素的影響較大。在實際的應用過程中,通常會采取兩種及以上的方法來綜合估算海島生態補償標準。此外,海島生態補償的實例還非常匱乏,應該增加海島產權交易實例和海島生態補償實例,推動海島生態補償標準核算體系的完善。

4 海島生態補償方式與途徑

通過哪種方式或途徑進行補償對海島生態補償結果的好壞有著直接影響。制定補償方式時,首先應該考慮補償方式是否符合實際主體的屬性以及補償對象的屬性,其次還應考慮實際的開發活動類型、補償方式的實際可行性、補償方式的可持續性等[50]。

目前,海島生態補償的主要方式包括資金補償、實物補償、政策補償等。其中,資金補償是最直接的補償方式,應用也最為廣泛。目前海島生態補償領域最主要的資金補償方式包括海島游客對海島居民支付的現金、資源使用費、生態破壞賠償金等;實物補償能夠提高物質使用效率,解決受補償者部分生產要素和生活要素,改善受補償者的生產和生活條件,增強生產能力[51],主要包括海島生態破壞者或生態“受益者”對生態“損益者”提供同一實物或等價實物的補償。政策補償是上級政府對下級政府的權力和機會補償。具體分為兩個方面:一是國家授權地方政府,可以根據本地區海島開發的實際情況,具有制定政策的優先權和優惠待遇。二是各級政府對補償客體實施優惠政策[25]。

生態補償途徑包括政府補償途徑和市場化補償途徑。目前,我國海島生態補償仍然是以政府為主導,比如“藍色海灣整治行動”專項資金以及“中央海島和海域保護資金”。政府補償途徑對生態補償有較大的推動作用,但是也逐漸暴露出資金缺口大、覆蓋不夠全面、補償差異化體現不足等問題。陳燕玉[52]認為在新時代應當完善生態補償機制,大力引進市場化補償方式。李文華等[53]認為政府要加大對企業的激勵,提供資金、技術等支持,并鼓勵、引導企業和社會建立生態補償基金,以促進補償途徑的多樣化。此外,2018年12月《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》中也明確指出“亟需建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制,激發全社會參與生態保護的積極性”[8]。因此推進海島生態補償市場化勢在必行。

5 海島生態補償政策與法律

生態補償的政策與法律既是生態補償的實踐表現,也是生態補償的支撐以及實施依據。本研究按照時間順序梳理了國家及地方關于海島生態補償的一些主要的政策與法律。為海島生態補償的進一步研究和實踐提供參考。

自1990年國務院發布的《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》首次提出“誰開發誰保護,誰破壞誰恢復,誰利用誰補償”的環境保護方針后[54],我國的生態補償在政策和法律層面陸續發展起來。隨后《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》、“十七大報告”“十八大報告”、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》都對生態補償機制建設提出要求,指明方向。2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定“國家建立、健全生態保護補償制度”,這在法律上對生態補償進行了明確,從此我國生態補償機制建設邁上一個新臺階。隨后國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》提出,“加快推進法制建設,研究制定生態保護補償條例,鼓勵各地出臺相關法規或規范性文件,不斷推進生態保護補償制度化和法制化”[7]。2019年《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》提出“到2020年,市場化、多元化生態保護補償機制初步建立,全社會參與生態保護的積極性有效提升,受益者付費、保護者得到合理補償的政策環境初步形成”[8]。這極大地推進了生態保護補償的市場化進程。2019年11月國家發展和改革委員會關于印發《生態綜合補償試點方案》提出“到2022年,生態綜合補償試點工作取得階段性進展,資金使用效益有效提升,生態保護地區造血能力得到增強,生態保護者的主動參與度明顯提升,與地方經濟發展水平相適應的生態保護補償機制基本建立”[55]。各種政策法規的出臺使生態補償逐漸走向規范化和制度化(圖1)。

圖1生態補償國家層面的主要政策與法律

海島生態補償的政策法規是在國家生態補償總體政策法規下發展的。2010年3月《中華人民共和國海島保護法》正式實施,海島保護正式進入法制化的軌道。隨后2012年4月,《全國海島保護規劃》中明確指出“國家依法安排海島保護專項資金,用于海島的保護、生態修復和科學研究活動,國家在海島收取的各類生態補償資金要專項用于海島生態保護與恢復”[56]。2017年2月《全國海島保護工作“十三五”規劃》出臺,明確指出“開展海島生態服務功能價值評估、生態損害和生態補償研究”[13]。期間各地也出臺了一些關于海島、海洋的生態補償政策法律,如,2018年4月廈門出臺了《廈門市海洋生態補償管理辦法》;2019年6月山東出臺了《山東省海洋生態補償管理辦法》,7月出臺了《山東省長島海洋生態保護條例》;2019年10月廣西出臺了《廣西壯族自治區海洋生態補償管理辦法》。這些條例或辦法都對海域海島生態補償機制的發展和實施進行了規定。海島生態補償制度的完善和發展離不開相關政策法律的支撐,加快出臺海島生態補償的法律法規,推進海島生態補償制度化和法制化任重道遠。

6 總結與展望

21世紀是海洋的世紀,海島是海洋的重要組成成分,建設海洋強國離不開對海島的科學開發與保護。隨著人類對海島的進一步開發利用,海島生態問題日益受到關注,而海島生態補償作為海島生態保護和海島可持續發展的有效手段和機制,必將得到更廣泛和深入的研究。目前學者對海島生態補償的研究已形成一定基礎,海島生態補償的研究體系已經初步構建;補償的內涵已有比較明晰的認識;補償的主客體得到初步的界定;補償標準的估算方法有一定的應用;補償方式不斷拓展。但是總的來看,海島生態補償無論是理論研究還是實際應用仍非常薄弱,一些關鍵問題尚待深入研究。

加強海島生態補償研究跨學科交流合作。海島生態補償不僅涉及海島生態保護,還涉及海洋經濟發展、陸海統籌治理、社會公平等其他方面。如海島生態補償主客體的界定涉及法律關系的確認以及產權的界定;補償標準的核算涉及生態評估、經濟核算;補償方式的選擇涉及社會效益、政府管理等。因此,需要綜合應用生態學、經濟學、地理學、法學等學科的知識來研究海島生態補償。加強跨學科、交叉融合的研究也有利于海島生態補償研究進一步向縱深發展。此外,還要加強遙感等地理信息技術在海島生態補償中的應用,同時運用統計與計量分析手段推動海島生態補償研究向科學化、精確化發展。

完善海島生態補償標準核算體系。補償標準的確定是海島生態補償的核心也是難點。總的來看,專門針對海島生態補償標準的研究和實踐都還十分匱乏,對于已有的幾種生態補償標準核算方法,應該根據其適用性、可行性以及具體情況選擇應用。未來,海島生態補償標準的核算應該更加科學化、系統化,要進一步應用地理信息技術、經濟學和生態學領域的最新研究成果,拓寬海島生態補償的核算方法,使海島生態補償標準的核算系統化和規范化,并建立海島生態補償標準核算體系。

拓寬海島生態補償方式。目前海島生態補償仍然是以國家的專項資金補償以及財政轉移支付為主,這在一定程度上支持了海島生態的保護,但也限制了海島生態補償的進一步發展。因此,未來的海島生態補償既要加大中央政府財政轉移支付力度,加強地方政府與海島管理部門對海島生態補償的支持力度,更加充分發揮市場資源配置效率,比如進一步建設生態資源的產權交易市場、完善自然資源有償使用制度等。積極調動民間資源和力量,努力探索多元化、市場化的海島生態補償方式和資金渠道。

豐富海島生態補償實例,加快海島生態補償法制化。目前海島生態補償的實例和產權交易的實例都還十分匱乏,導致海島基礎數據嚴重不足,這在很大程度上制約了海島生態補償標準的核算以及市場化運行的步伐。因此政府應該進一步引導海島產權交易,完善產權交易市場,大力推廣海島生態補償制度在海島生態保護相關領域的應用和實施,推動海島生態補償市場化。建立海島生態補償的資料庫、數據庫,為補償的進一步實施和研究提供支撐。此外,還要進一步完善海島生態補償政策法規體系,加快海島生態補償制度化、法制化進程,為海島生態補償的實施提供制度保障。