論黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中的作用研究

文/丁毅 （中共鄭州市委黨校）

一、黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性及其在社區(qū)治理中的作用媒介

（一）黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范作用

第一，黨內(nèi)法規(guī)的外部約束力。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)的約束力范圍有限，只能針對自身黨組織與黨員，對于黨組織外部的其他人員不具有約束效力。但根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，所以黨是我國國家建設(shè)與社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會治理能力現(xiàn)代化的保障，所以中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)能夠局限外部的約束力。黨必須管黨并且要從嚴治黨，依靠的就是黨規(guī)黨紀。但黨規(guī)是嚴格國法，更是國家法律實施的保障。第二，黨內(nèi)法規(guī)具有一定的政治屬性。眾所周知，政黨都具有一定的政治屬性，只是和其他國家政黨復(fù)雜屬性不同，我國的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，它屬于社會主義性質(zhì)，一切工作以人民群眾為核心。雖然黨內(nèi)法規(guī)也在廣義的法律范圍之內(nèi)，也具有法律的相關(guān)屬性，但與國家法律不同的是，黨內(nèi)法規(guī)作為約束其行為的規(guī)范，必然也具有和其相同的政治屬性，黨內(nèi)法規(guī)必須要服從于黨，為黨服務(wù)。因此不可避免地會帶有相應(yīng)的政治屬性。最后，法律誕生的目的就是為了實施、規(guī)范人們的行為，黨內(nèi)法規(guī)也是如此。黨內(nèi)法規(guī)主要是要黨組織與黨員干部自覺遵守執(zhí)行，國家不能通過強制力保證其實施，國家強制性是國家法律獨特的屬性。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)需要黨組織、黨員發(fā)揮自身作用將黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)嵤┰谏鐣畹姆椒矫婷妫蛟谟邳h在社會治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，也是社會發(fā)展所決定的。

（二）黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中的作用媒介

如前文所言，黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨即中共的內(nèi)部行為規(guī)范，并不能直接對人民群眾產(chǎn)生制約作用，黨中央也意識到了這一點，多次強調(diào)：黨規(guī)與國法不能等同，否則就會造成嚴重后果，黨規(guī)嚴于國法。所以，在社區(qū)治理的過程中，黨內(nèi)法規(guī)就必須通過一定的媒介才能發(fā)揮調(diào)整規(guī)范作用，通常情況下，黨中央的政策方針往往會通過基層黨組織與基層黨員干部具體實施，黨內(nèi)法規(guī)也不例外。

一是黨內(nèi)法規(guī)要想在社區(qū)治理中發(fā)揮實效，應(yīng)當通過基層黨組織，也就是黨的基層組織，它是黨最重要的有機組成基礎(chǔ)，在黨的建設(shè)和發(fā)展中起到了很大的作用。根據(jù)黨的章程可知，基層黨組織的一項主要職責是能夠有效領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的建設(shè)管理工作，采取措施保障行政單位、社區(qū)團體能夠履行職權(quán)，保障人民群眾的基本權(quán)益。在群眾生活的社區(qū)中，為更好保障群眾權(quán)益，做好群眾工作，基層黨組織能夠參與到社區(qū)治理的工作實踐中去。黨章與法律都賦予了基層黨組織這樣的職責。

二是在社區(qū)治理中，黨內(nèi)法規(guī)的作用發(fā)揮需要黨員干部具體工作實施才能得以實現(xiàn)。因為黨內(nèi)法規(guī)首先調(diào)整和約束的就是中國共產(chǎn)黨黨員干部的行為，對于廣大的基層黨員必然適用。而且根據(jù)我國根本大法即憲法的內(nèi)容規(guī)定，我國的社會主義建設(shè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，而且中國共產(chǎn)黨是工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，這些內(nèi)容同樣在黨內(nèi)法規(guī)中有著明確的規(guī)定。所以，黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)ι鐓^(qū)治理產(chǎn)生作用，只是需要通過黨員的行為才能發(fā)揮效果。

二、黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中作用的具體表現(xiàn)

（一）黨內(nèi)法規(guī)的法律約束功能

由于黨的宗旨是以人民為中心、為人民服務(wù)，社會主義事業(yè)的建設(shè)需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，因而黨內(nèi)法規(guī)的大多數(shù)內(nèi)容是與基層群眾利益相關(guān)的，都與社區(qū)治理有關(guān)或能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生規(guī)范作用。這些規(guī)范主要有：直接針對約束基層黨組織與黨員干部行為的黨內(nèi)規(guī)章；調(diào)整所有黨組織與黨員思想與行為的政策、規(guī)章等黨內(nèi)法規(guī)，它同樣是約束基層社區(qū)黨組織與黨員的行為。和其他黨內(nèi)法規(guī)不同的是，中共的黨內(nèi)法規(guī)具有外部約束力，黨內(nèi)法規(guī)的主要約束對象是黨組織與黨員的行為，要想對社區(qū)治理產(chǎn)生作用，只能通過作用于基層黨組織和社區(qū)黨員。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的道德約束功能

道德約束力往往針對的是個人，所以黨內(nèi)法規(guī)的道德約束主要針對的是黨員干部，嚴格要求黨員的思想、言行與作風都必須符合黨規(guī)黨紀，符合更高的道德要求，黨員才能以身作則，只有這樣才能保持黨的純潔性，發(fā)揮引導(dǎo)示范作用，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用。同時，社區(qū)是一個呈現(xiàn)開放狀態(tài)的小型社會，黨員通過基層黨組織與個人的行為，參與到社區(qū)治理工作中，黨員可以視為社區(qū)治理的工作人員，其工作生活方面必然會受到人們的監(jiān)督，人們根據(jù)黨員與黨組織的行為從而對黨的能力與形象產(chǎn)生認識，而黨作為社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，必然從道德上需要更高更嚴的要求自己，做好群眾服務(wù)工作。所以，黨內(nèi)法規(guī)的道德約束功能能夠影響到社區(qū)黨員的形象，是社區(qū)黨員必須遵循的，從而對社區(qū)治理產(chǎn)生影響。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性功能

前文所述，由于黨的特殊地位決定了黨內(nèi)法規(guī)具有一定的政治屬性，根據(jù)憲法和黨章的明確規(guī)定，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義事業(yè)發(fā)展前進的根本保障，所以在實踐中就必須增強黨的能力，加強黨的建設(shè)，做好群眾工作，黨內(nèi)法規(guī)和法律一樣，都是為了維護黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障社會主義事業(yè)的順利進行，中華民族的偉大復(fù)興。從這種意義上來說，黨內(nèi)法規(guī)還具有維護政治屬性的功能。社區(qū)是由諸多居民聚居生活在一起所形成的，一旦居民生活中出現(xiàn)問題就會向社區(qū)管理部門反映得到解決，出于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)需要，基層黨組織會重視社區(qū)工作，做好群眾工作，無形中將黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性功能發(fā)揮到位。

三、規(guī)范合作視角下黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中作用的改進

（一）健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系

要想加強黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中的作用，首要的工作應(yīng)是增加與社區(qū)治理相關(guān)的規(guī)章、細則等黨內(nèi)法規(guī)，法律實施的前提是有法可依，黨內(nèi)法規(guī)也是如此。雖然黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于社區(qū)治理的規(guī)范也不少，但多是原則性的、缺乏具體的操作性，然而社區(qū)治理大多與基層工作相關(guān)，所以更多需要的是一些具有實踐操作性的實施細則。因此，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度條例的規(guī)定來說，具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織應(yīng)當在黨章與一般性黨規(guī)允許的范圍內(nèi)，根據(jù)時代與社會發(fā)展，制定一些與社區(qū)治理有關(guān)的細則、辦法等，使得基層黨組織與黨員在社區(qū)治理中的工作做到有章可循，便于黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理工作中發(fā)揮作用。

其次，將黨內(nèi)法規(guī)與國法之間的關(guān)系進行妥善的處理。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者是不同的，但由于我國特殊的國情，兩者的內(nèi)容在一定程度上是相同或相似的。對此，應(yīng)當界定清楚兩者之間的邊界，避免內(nèi)容規(guī)定的重復(fù)；基層黨組織與黨員能夠始終堅持黨中央的黨規(guī)言語國法的要求，并應(yīng)當落實到實踐中；利用國家法律建設(shè)的理論經(jīng)驗指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)，不同于黨內(nèi)法規(guī)的制定，國家法律總是根據(jù)社會發(fā)展而不斷更新，具有更成熟的理論與經(jīng)驗，能夠指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的制定工作。同時黨內(nèi)法規(guī)也是根據(jù)社會形勢的變化而有所改變的，因而黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當隨著社會的發(fā)展而修訂或廢止。

（二）加強黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)外協(xié)調(diào)

首先，對于內(nèi)部協(xié)調(diào)來說，除去黨章是所有黨組織與黨員都應(yīng)當遵守的準則以外，黨內(nèi)不同的法規(guī)內(nèi)容有所不同。對此，在社區(qū)治理中，消除黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部之間因內(nèi)容不同而導(dǎo)致的沖突之處，使其做到和諧統(tǒng)一，而且還要保證不同領(lǐng)域、不同位階和不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，增強黨內(nèi)法規(guī)在社區(qū)治理中的實踐操作性。其次，對于外部銜接來說，因社區(qū)治理依據(jù)的社會規(guī)范除了黨內(nèi)法規(guī)之外，還有國家法律、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、政府規(guī)章等等，這些規(guī)范都是社區(qū)治理工作中必須遵守的，所以必須做好黨內(nèi)法規(guī)與其他法律規(guī)范的銜接與協(xié)調(diào)，使得社區(qū)治理工作在依法治理的同時，黨內(nèi)法規(guī)能夠發(fā)揮作用。

四、結(jié)語

總之，作為社區(qū)治理中不可或缺的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)必然通過社區(qū)基礎(chǔ)黨組織與黨員發(fā)揮作用。因為黨內(nèi)法規(guī)的特殊屬性，與其他規(guī)范一起作用在社區(qū)治理中，需要進行協(xié)調(diào)與銜接，所以從長遠發(fā)展的角度來說，在社區(qū)治理中應(yīng)當多元化的有效發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的功能作用，促進社區(qū)治理工作的有效進行。