讓田間地頭“流浪資源”有家可歸
——湖南省農藥包裝廢棄物回收處置的調查與思考

呂運濤

(湖南省農藥檢定所，湖南 長沙 410128)

農藥包裝廢棄物處置不當會成為不可忽視的農業生態污染源，它直接關系到綠色發展戰略的成敗，直接關系到生態文明建設的好壞，直接關系到人民對美好生活的獲得感。這既是防控農業面源污染的痛點，也是實現農藥全程監管的難點。組織開展農藥包裝廢棄物回收處置工作，是新修訂的法律法規賦予農業農村部門的職責要求。《農藥管理條例》明確要求回收農藥包裝廢棄物、集中無害化處置。《中華人民共和國土壤污染防治法》第七條、第三十條等明確了農業農村主管部門對農藥包裝廢棄物回收的監督管理職責。2020年8月27日發布的中華人民共和國農業農村部、生態環境部令，《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》自2020年10月1日起施行。這不僅打通了農藥全程監管“最后一公里”上的堵點，而且使農藥全程監管的“最難點”有法可依。從2017年開始，湖南省農藥檢定所遵照湖南省農業農村廳黨組的部署，先后在15個縣市區開展了農藥包裝廢棄物回收處理試點工作。筆者對近幾年農藥包裝廢棄物回收處置情況進行了調查與梳理，對存在的問題進行了客觀分析，就強化生態環境安全和農業綠色發展，提出了政策思考與建議。

1 湖南農藥包裝廢棄物污染不容忽視

據統計，湖南省農藥年使用量約5萬噸(商品量)，每年新產生的農藥包裝廢棄物在4 000噸左右，每年丟棄的農藥包裝物個數超過2億個，歷年來遺留在田間地頭、溝渠塘邊的農藥包裝廢棄物難以估計，為徹底摸清“底子”，筆者以瀏陽市和新化縣為例進行了調研。瀏陽市耕地面積114萬畝，耕地復種指數較高，全市糧食、蔬菜和水果等種植面積分別在110萬畝、45萬畝和16萬畝以上，農藥年使用量約700余噸，每年新產生農藥包裝廢棄物近70噸。新化縣地處湖南中部，耕地面積93.03萬畝，新化為山區縣，多為梯田，耕地復種指數相對較小，每年農藥使用量約380多噸，產生農藥包裝廢棄物30多噸。通過隨機對新化縣水車鎮10個村民小組田間地頭的農藥包裝廢棄物進行調查，摸清了田間“底子”：平均每公頃稻田有農藥包裝錫(鋁)箔袋105.2個(折重389.4克)、塑料瓶23.5個(折重586.5克)、玻璃瓶3.8個(折重837.1克)，最多的分別達1 295個、298個、31個，最少的分別為33個、5個、0個。隨機走訪調查150個農戶，農藥包裝廢棄物丟棄在田埂邊、溝渠邊、小溪內、垃圾堆和自行處理的分別占36.2%、24.4%、4.9%、9.7%、24.8%，其中丟在垃圾堆的農藥包裝廢棄物被村級垃圾處理中心統一填埋，自行處理的多被丟在深山或焚燒或填埋，大件的作廢品處理。

湖南省遺留在田間地頭的農藥包裝廢棄物絕大部分為塑料瓶(約占58%)、錫(鋁)箔袋(約占40%)、玻璃瓶(約占2%)等。塑料瓶、錫(鋁)箔袋在自然環境下難以降解，在農田中形成了白色污染，而遺留在耕地中的玻璃瓶易破碎傷及耕種的人畜。丟棄的農藥包裝廢棄物還殘存少量農藥，這些農藥或自然揮發于空中，或經雨水徑流進入池塘、河流，或滲入地下殘留于土壤、地下水中。農藥包裝廢棄物長期污染土壤、大氣和水質，破壞生態環境，農民自行焚燒的農藥包裝廢棄物極易產生二惡英，影響農產品質量安全，危害人民身體健康，必須引起高度重視。

2 湖南推進農藥包裝廢棄物回收處置試點成效不可低估

隨著新《農藥管理條例》的貫徹實施和農村人居環境整治的開展，湖南省農藥檢定所遵照湖南省農業農村廳黨組的統一部署，2017年組織新化縣、君山區、嘉禾縣3個縣區、2018年組織瀏陽市、湘鄉市、君山區、岳陽縣、新化縣、邵陽縣、津市市和道縣等8個縣市區，2019年組織瀏陽市、岳陽縣、津市市、道縣、安鄉縣、沅江市、赫山區、華容縣等8個縣市區，2020年組織瀏陽市、岳陽縣、華容縣、鼎城區、安鄉縣、赫山區、沅江市、湘潭縣開展農藥包裝廢棄物回收處置試點。每個試點縣選定1～2個鄉鎮、主要的專業化統防統治組織和農民合作社及主要的農藥經營門店推進試點工作。各試點縣市區制定了實施方案、明確了試點區域和設置了回收網點，采用選聘保潔員專職回收、政府購買服務委托回收和督促農藥生產企業、農民合作社、專業化統防統治組織自覺回收等方式回收農藥包裝廢棄物。及時轉運歸集農藥包裝廢棄物，按照環保要求對農藥包裝廢棄物進行無害化集中處置。試點示范取得了較好的社會效益和生態效益。據調查，湖南省主要采取以下幾種回收方式：一是專人負責制。充分發揮鎮(鄉)政府、村委會基層組織作用，結合環衛工作，給予一定的勞務費用，每村選聘1～2名保潔員作為農藥包裝廢棄物專職回收員，適時深入田間、池溝等處將歷年遺留的農藥包裝廢棄物一并撿拾回收、上交到村回收點。新化縣根據耕地面積，與各試點村簽訂回收協議，按旱土2元/畝、水田3.5元/畝進行承包回收，各試點村共聘請47名保潔員深入田間地頭清撿農藥包裝廢棄物。瀏陽市、君山區也主要采取此種回收方式。該方式的優點是能夠將歷年遺留在田間地頭的農藥包裝廢棄物清撿干凈，回收率有保障，不過當地基層政府須得組織參與，有關部門要做好相應地督導檢查工作。二是委托回收制。嘉禾縣2017年通過政府購買服務方式，委托專業組織機構回收試點區農藥包裝廢棄物。在試點區回收點按0.3元/瓶(200毫升以下)、0.5元/瓶(200毫升以上)、0.1元/袋(50克以下)和0.2元/袋(50克以上)統一價格回收農藥包裝廢棄物。沅江市2019年采取同樣的方式，明碼標價，坐地回收，僅兩個月時間，就回收農藥包裝廢棄物32噸，農民群眾積極性很高。但在目前尚未在全省范圍內普遍實施農藥包裝廢棄物回收的大環境下，易致使周邊地區的農藥包裝廢棄物均紛至沓來，難以為繼。三是自覺回收制。鼓勵農藥生產企業和農藥經營者、農民合作社、專業化統防統治組織等自覺回收其生產、銷售或使用的農藥包裝廢棄物。益陽市赫山區廣泛發動農民群眾自覺回收農藥包裝廢棄物，在試點鄉鎮建立50多個“綠色小屋”回收設施，方便農民群眾自覺投放。華容縣統一制作300多個“綠色搖籃”，固定在河邊、塘邊、路邊，為用藥農民自覺回收提供便捷。四是返還鼓勵制。岳陽縣、華容縣、津市市、道縣、新化縣等按照“誰銷售誰回收”的原則，要求農藥經營門店，切實履行農藥包裝廢棄物回收責任，建立回收網點，采取有償置換、現金支付、以物補貼等方式，做好農藥包裝廢棄物兌換、回收等工作。瀏陽市開展農藥包裝廢棄物兌換積分活動，可憑積分兌換實物，在村級回收點可兌換牙膏、洗衣粉和衛生紙等日用品，在農藥經營門店憑10積分(每滿5元農藥可集1分)兌換券可到本店兌換價值4元每包的磷酸二氫鉀一包或其他等價農藥。兌換實物而非兌換現金，可避免出現周邊地區大批量的農藥包裝廢棄物“紛至沓來”現象。農藥生產企業和農藥經營者、農藥使用者如能主動履行回收義務，有利于建立農藥包裝廢棄物回收長效機制。

在轉運歸集方面，瀏陽市、君山區、岳陽縣、津市市、新化縣等試點區能及時將各村組回收點、生產基地和農藥經營門店等處的農藥包裝廢棄物收集、轉運到集中歸集點，記錄了農藥包裝廢棄物的回收日期、回收者、類型、數量、去向等信息。集中歸集點基本做好了通風、防火安全工作和相應的環保隔離措施，對周邊居民生活基本不產生影響。君山區集中歸集點建設，以租賃改建廢棄的民房或空閑的廠房倉庫為主，君山區2018年花費7.5萬元新建了3個總面積200多平方米的板房。赫山區對一鄉鎮農技站進行改建，建立了集中歸集點，按塑料包裝瓶、玻璃包裝瓶、錫(鋁)箔袋進行分類歸集儲存，所有試點縣市區農藥包裝廢棄物歸集工作井然有序。

在無害化處置方面，在《辦法》施行前，農藥包裝廢棄物歸類為危險固體廢棄物，須按有關環保要求進行處置，不得采取露天焚燒或填埋處理。試點縣市區一般采取政府購買服務等方式，都委托有資質的環保企業按照環保要求，對農藥包裝廢棄物進行無害化集中處理。

調查表明，湖南省開展農藥包裝廢棄物回收處置試點工作成效不可低估：

2.1 生態效益顯著 從2017～2020年上半年，先后在15個縣市區試點，共計回收農藥包裝廢棄物250.95噸，其中，從2017年3個試點縣市區已回收農藥包裝廢棄物28.3噸，2018年8個試點縣市區已收集農藥包裝廢棄物107.3噸，2019年，8個試點區共回收82.55噸。2018年試點區農藥包裝廢棄物回收率在80%以上，回收的農藥包裝廢棄物集中無害化處置率100%。2019年，回收率在85%以上，2020年上半年，已回收32.8噸。目前，正在進行集中無害化處置。通過開展農藥包裝廢棄物回收處置工作，試點區域田間地頭、河流溝渠等地方基本上見不到農藥包裝廢棄物，有效地改善了試點區域農業生態環境，這對確保農產品質量安全和推進農業綠色發展起到了重要作用。

2.2 社會效益明顯 通過全方位、多層次的宣傳及一系列培訓、農藥包裝廢棄物兌換生活物品宣講活動，使廣大農戶認識到農藥包裝廢棄物的危害性，環保意識明顯增強，亂丟隨棄的陋習得到較大改變，自覺回收農藥包裝廢棄物的良好習慣正在養成。嘉禾縣、津市市分別隨機抽取100人進行問卷調查，通過對回收上來的問卷進行分析，農藥包裝廢棄物回收項目群眾知曉率98%，項目滿意率100%。岳陽縣、新化縣、君山區與脫貧攻堅工作緊密結合起來，部分村聘用健康、勤快、有責任心的貧困戶為回收保潔人員，按勞付酬，促進了脫貧攻堅工作的開展。

2.3 帶動作用顯現 部分試點縣通過創新回收工作舉措，輻射帶動非試點區域開展農藥包裝廢棄物回收工作。新化縣要求全縣200多個農藥經營門店履行農藥包裝廢棄物回收責任，店店建立回收網點，各農藥經營門店采取有償置換、現金支付、以物補貼等方式，主動回收農藥包裝廢棄物。瀏陽市將農藥包裝廢棄物回收工作作為碧水藍天保衛戰、美麗鄉村和幸福屋場建設工作內容之一，每年投入資金近200萬元，推行“戶分類、村(經營門店、農民合作社)收集、鎮歸集、市統籌”的回收處置模式，通過核心試點區大瑤鎮、普跡鎮、龍伏鎮、北盛鎮整體推進回收工作，輻射帶動全市32個鄉鎮(街道)、322個村(社區)、541家農藥經營門店開展農藥包裝廢棄物回收處置工作，該市設立1207個村級回收點、1 079名村級保潔員分片分組包干收集農藥包裝廢棄物，僅2019年一年就收集農藥包裝廢棄物高達68.8噸。

2.4 回收處置模式初步形成 新化縣、津市市、岳陽縣、君山區、邵陽縣等試點縣市區初步創建了“網點收集、城鎮中轉、縣局(試點鄉鎮)處理”的三級回收處置模式。瀏陽全市已經形成農藥包裝廢棄物由鄉鎮(街道)農業部門回收、市政府愛衛辦指定有資質機構進行處置的回收模式，農藥包裝廢棄物回收、處置的長效機制已初步形成。通過試點，已初步建立以“多元化統一回收、專業化定期歸集、無害化集中處置”為主要模式的農藥包裝廢棄物回收處置機制，可以在全省范圍內加以復制推廣。

3 開展農藥包裝廢棄物回收處置試點困難和問題不可小覷

3.1 主體意識不夠積極 大部分農藥使用者環保意識薄弱，風險意識缺乏，在田間地頭隨意丟棄農藥包裝廢棄物，對亂扔農藥包裝廢棄物所造成的環境危害認識不足。即便實行有償回收，但可兌換的實物價值低，也難以調動農藥使用者主動回收的積極性，一時也難以養成像城市處理生活垃圾一樣的主動回收習慣。

3.2 法規制度建設滯后 新修訂的《農藥管理條例》盡管對農藥包裝廢棄物回收處置工作進行了規定，但難以落地執行。原來由生態環境部會同農業農村部制定的《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》，改由農業農村部會同生態環境部制定，盡管多次協調，多次面向社會征求意見，出臺時間不斷后延。沒有上位法規，湖南省也尚未制定出臺農藥包裝廢棄物回收處理管理實施辦法，制約了此項工作在全省范圍內全面開展。

3.3 工作機制尚未建立 目前，回收處置農藥包裝廢棄物的工作機制尚未建立。現今正值機構改革和職能調整過渡期，農業農村部門、生態環保部門在農藥包裝廢棄物回收處理方面的職責有待進一步細化。縣級人民政府在控制農業面源污染問題上，尚未將回收處置農藥包裝廢棄物工作納入監管考核工作范圍，監管存在盲區。農藥生產企業、經營企業主動履行《農藥管理條例》規定的回收農藥包裝廢棄物義務的積極性不高，監管部門尚未采取強制措施。

3.4 收處資金沒有保障 各縣市區回收處置歷年遺留在田間地頭的農藥包裝廢棄物，預估費用達300～400萬元/縣，而每年回收處置新產生的農藥包裝廢棄物費用在200萬元/縣左右。目前，湖南省各級財政基本上尚未統籌預算安排相應的引導扶持資金，近三年省農業農村廳安排的試點項目資金(2017每個試點縣50萬元，2018年每個試點縣50萬元，2019年每個試點縣70萬元，2020年每個試點縣50萬元。)全都擠占省農藥安全監管專項經費，農藥生產企業、經營企業也尚未出資，回收處置農藥包裝廢棄物資金沒有保障。

3.5 終端處置能力有限 采取政府購買服務方式，委托有資質的環保企業按照環保要求，對回收的農藥包裝廢棄物進行無害化集中處置。由于農藥包裝廢棄物面廣點多量少，環保企業處置積極性不高，農藥包裝廢棄物處置工作相對滯后。君山區試點區2017年回收的農藥包裝廢棄物，按照固體危險廢物處置要求，跑了4次路才辦好轉運單，與湖南瀚洋環保科技有限公司簽約交納定金6個月后才得到處理。湖南省現有資質處置農藥包裝廢棄物的環保企業只有長沙的湖南瀚洋環保科技有限公司、衡陽的湖南衡興環保科技開發有限公司兩家，并且分片管轄處置范圍。湖南省如全面開展農藥包裝廢棄物回收處置工作，可能存在農藥包裝廢棄物無害化集中處置能力不足、轉運處置費用較高問題(平均轉運費用約2 000元/噸、處置費用約4 000元/噸)。

4 破解農藥包裝廢棄物污染難題機遇不容錯失

《辦法》施行是農藥管理工作中具有里程碑意義的大事，是確保農產品質量安全和生態環境安全的一大福音，我們要緊緊抓住有利契機，破解農藥包裝廢棄物污染難題，總思路是：加強政府引導，注重政策激勵，企業積極作為，農戶主動回收，實施資源化利用，實現產業化發展。重點是突出“三量共治”：消化“存量”，減少“增量”，注重“變量”。

4.1 完善回收處理法律體系 借助國家層面出臺《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》的有利契機，建議省級層面出臺《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》，明確農藥包裝廢棄物回收處置的主體責任義務，明確省、市、縣、鄉政府、農業農村行政主管部門和生態環保部門在農藥包裝廢棄物回收處理方面的職責。明確農藥生產者、經營者、使用者的職責義務。特別是農藥包裝廢棄物不再屬于“危險固體廢棄物”；明確要求對農藥包裝廢棄物實行精準分類、精準歸集、精準轉運、精準利用、精準處置；明確要求農藥生產企業在包裝標識上注明本產品除農藥之外的包裝物回收價格，其比例可根據材質確定占整個藥品的5%至20%的比例，以鼓勵使用者主動回交返利。

4.2 搭建回收利用的監管平臺農藥包裝廢棄物回收處置工作涉及環境保護、資源循環利用、農村人居環境整治等多項職能版塊的工作。建議由農業農村部門牽頭，會同生態環保部門對農藥包裝廢棄物回收處置工作進行全過程監督指導，按照“誰污染，誰治理”、“誰生產銷售，誰負責回收”的原則，分清事權，明確責任，監督到位。應以本次機構改革為契機，成立省市縣農藥包裝廢棄物回收利用事務中心，構建起農藥包裝廢棄物回收利用體系建設平臺，配備相應人員編制，把農藥包裝廢棄物資源化利用工作整合到農業廢棄物循環利用工作中去，建立省市縣鄉四級專業化回收利用監管隊伍，統籌、協調、管理農藥包裝廢棄物回收利用處置全產業鏈各項業務，架起服務農業綠色發展的四梁八柱。充分利用各種媒體和宣傳載體，廣泛宣傳農藥包裝廢棄物回收處置的重要性，加強回收處置技術培訓和指導，提高廣大民眾的認知水平。

4.3 建立社會化的回收鏈條 建立農藥包裝廢棄物回收處置鏈條，突出減少“增量”：一是農藥生產和經營企業執行農藥包裝廢棄物回收處置主體責任，每年按企業產品銷售收入的一定比例交納包裝回收處置稅費給當地稅務部門。在包裝標識上標注包裝回收價格，并且制定農藥買賣登記制度，對出現過期失效農藥的情況進行嚴格盤存，通過大數據分析并掌握企業產品、包裝及回收處置情況，保證健康有序運轉。二是農藥使用者是農藥包裝廢棄物回收的直接責任人，應主動做好農藥包裝廢棄物的回收、歸集等工作，將施用過的農藥瓶或經三次清洗后農藥袋經自主收集起來，帶到農藥經銷商處，經銷商按廢棄物個數和所標注的包裝價格返現金或直接兌換農藥。三是各鄉鎮農藥包裝廢棄物回收管理站一方面組織各村保潔員開展回收工作，另一方面不定期的組織開展農藥包裝廢棄物回收宣傳兌現活動，用洗衣粉、衛生紙、肥皂等日用品兌換農民手中的農藥包裝，以確保應收盡收。四是明確專屬的第三方回收利用公司。通過政府招標，以省為單元，招募專屬的第三方回收利用處置公司，分片分線路分時段歸集各鄉鎮回收點的農藥包裝廢棄物，并轉運至指定認證的機構進行分揀，對塑料材質、玻璃材質等可循環利用的包裝物進行資源化利用，對無法再利用的廢棄物進行無害化處理。逐漸形成“政府引導-企業主體-農戶參與-市場驅動”的回收鏈條。

4.4 創建資源化利用研發機構 借鑒德國、巴西等國經驗，注重“變量”，農藥包裝廢棄物資源化利用應成為下一步工作的重中之重。一是實行源頭減量。依托科研院校、高新企業從農藥包裝設計源頭開發易降解的包裝產品，在材質上做文章，減少包裝材料對大自然的污染。二是鼓勵循環利用。引入農藥包裝廢棄物顆粒化利用技術，鼓勵社會資本參與廢棄物資源化利用循環體系建設和科研攻關，建立包裝廢棄物資源化利用試驗基地，引導科研院校資源化研究成果轉化，鼓勵孵化一批農業廢棄物無害化處置、資源化利用專業企業，根據不同材質，可開發一些低值用品和道路建材等。三是倡導重復使用。應發揮病蟲草害防治統防統治組織的優勢，鼓勵農藥企業生產使用大包裝產品。合理使用內包裝，以達到重復使用，減少包裝廢棄的目的。

4.5 創設回收處置基金 回收處置資金是做好農藥包裝廢棄物回收處置工作的關鍵，如果僅僅依靠單方面力量，是不可能完成好這一宏大工程的，應采取“多元化籌資、分層級管理”的方式來推進這項工作。一是設立財政專項。按照事權劃分的原則，由省、市、縣三級財政按一定比例分攤，并將所需經費列入地方財政預算。縣級作為責任主體，應多承擔一定比例，省、市兩級作為監管指導責任，應承擔相對較少的比例，且主要用于鼓勵工作推進好的縣市區。二是切塊項目資金。建議從洞庭湖區生態環境整治、農業面源污染防治攻堅戰、農村人居環境整治等專項中切塊安排農藥包裝廢棄物回收處置子項。三是征收企業稅費。農藥生產、經營企業作為主體責任交納回收處置稅費是國際通行的作法，建議以銷售收入的一定比例在產品銷售地交納“農藥包裝廢棄物回收處置稅費”。稅費比例由國家稅務總局統一制定。所收稅費由省級財政和省級農業農村部門農藥包裝廢棄物回收利用事務中心統籌分配到縣。取之于民，用之于民。四是吸納社會資金。鼓勵社會資本資金進駐農藥包裝廢棄物回收處置體系，形成公益服務多元化模式。

4.6 全域開展回收處置工作 省級層面出臺《〈農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法〉實施辦法》，應將責任落實落細，并明確農業農村部門農藥包裝廢棄物回收利用事務中心職責，在全省范圍內實施。通過一年的試點，探索建立可在全省范圍內加以復制推廣的“社會化統一回收、專業化定期歸集、科學化循環利用、無害化集中處置、多元化籌資籌勞”的農藥包裝廢棄物回收處置模式。對于往年遺棄在田間地頭的農藥包裝廢棄物，由當地縣級人民政府出資回收，以逐步消化“存量”。為解決處置難問題，生態環保部門統籌布局各區域的農藥包裝廢棄物無害化集中處置環保企業，并合理制定處置指導價，降低回收處置成本，以保障農藥包裝廢棄物能及時得到無害化處置。