淺析精準扶貧與農村社會保障

王佳文

( 西北政法大學法律碩士教育學院，陜西 西安 710063)

2015年10月16日，習近平總書記在2015減貧與發展高層論壇上強調，中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優惠政策措施，堅持中國制度優勢，注重6個精準，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧。同時，在黨的十九大報告中也明確提出了“社會保障體系建設”和“打贏脫貧攻堅戰”等論述。可見，應將社會保障制度的完善作為推進精準扶貧工作的一個重大突破口，充分發揮社會保障制度的保障作用，將精準扶貧政策落到實處。

1 農村社會保障制度在精準扶貧中的作用

從人類法律發展的基本規律來看，現代法律是以既關注個人的權力保護又注重社會整體利益的實現為特征的。其在鼓勵社會成員進行正當競爭和追求個人發展與利益的同時，也注重對在社會中對在社會生活中處于弱勢地位的社會成員給予關懷。精準扶貧與社會保障制度由于其自身的特點具有相似性，都是為了扶持當前社會生活中的弱勢群體，所以農村社會保障制度的完善和發展無疑會為精準扶貧工作做出巨大貢獻。

1.1 促進農村社會經濟發展，實現農民自我扶貧

社會保障法是扶弱濟貧，也是互助共濟之法。社會保障制度是以幫助因各種原因陷入生活困難的民眾走出困境為直接目的的。通過構筑農村社會保障體系，以社保政策兜底，將新型農村合作醫療、新型農村養老保險制度與社會優撫、社會福利相結合，全方位保障農村貧困群體生活。從現有的情況來看，農村人口的致貧是缺乏生產性資金導致的。農村貧困戶往往將自己收入的大部分用于自己的生計，如生活、醫療、養老等方面，缺乏生產資金，自我發展缺乏可持續性。以農村社會保障制度為出發點，緩解農民在生活、醫療、養老等方面的壓力，將剩余資金用于自我的可持續發展，最終實現自我扶貧。

1.2 平衡農村整體收入差距，促進農村社會公平

改革開放以來，我國的經濟實力不斷增強，人均可支配收入得到了顯著提高，人民生活水平發生了翻天覆地的變化。但是，要清楚看到城鄉居民收入差距越來越大的現狀。不僅在城鄉之間，在農村內部，由于農民對于土地的依附性越來越小，出現了不少自謀生路的“非傳統”農民，導致農村社會的收入水平也存在著明顯差別。社會保障制度在農村的普遍建立，相當于社會財富在全體社會成員之間的“二次分配”，使全體社會成員共享經濟發展成果。農村社會保障制度向弱勢群體以及貧困人口傾斜，通過政府調節，分配社會資源，促進社會公平。

1.3 維護農村社會穩定，實現基層治理長遠發展

從歷史情況來看，貧困發生率越高的地方，基層治理越難，導致不少干部產生畏難情緒，上情下達渠道不通暢，久而久之就進入了死胡同。基層干部對扶貧工作束手無策，貧困群體的致富信心備受打擊。社會保障正在日益成為分散社會風險和緩解社會風險的重要制度工具。可以通過恩格爾系數的測算，在社會福利覆蓋較好的地方，貧困人口的幸福指數相較于社會福利覆蓋較差的有顯著性的提高。通過社會保障制度，增強貧困人口的競爭力，減少社會矛盾，維護社會穩定。

2 當前農村社會保障法律制度發展現狀和問題

2.1 我國農村社會保障法律制度發展現狀

新中國成立70a以來，特別是改革開放40a來，隨著我國經濟實力的不斷發展，為了讓全體人民享受改革開放發展成果，國家采取了一系列推進農村社會保障的措施，如出臺了《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》、《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》、《農村五保戶供養條例》、《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》等制度條例，加強了農村社會保障法律建設。目前，農村養老保險法律制度、農村醫療保險制度以及農村地區最低生活保障制度已經大范圍實施，為農村貧困人口抵御各種災害提供了保障，為農村社會經濟的發展做出了積極貢獻。但是，與城鎮社會保障制度建設相比，我國農村地區的社會保障制度建設相對落后，未能與精準扶貧戰略很好銜接，特別是對貧困群體保障力度不夠，各種法規之間需要協調和優化。

2.2 社會保障視角下精準扶貧的難點

2.2.1 扶貧對象精準識別有偏差

扶貧對象識別難度大，存在片面性。農村貧困人口的識別受到基層名額的束縛。由于農村地區貧困人口的情況復雜、分布無規律、以及統計指標的不同等原因，使得各地區的貧困戶統計數量存在誤差，或多或少的存在指標浪費或者貧困指標覆蓋面不足的情況。在部分偏遠地區、山區的農村中，基層政府不愿意實施一套完整的精準扶貧識別程序，往往通過簡單的人均可支配收入等單一性指標進行評價。事實上，農村居民存在收入渠道多樣化的趨勢，要完整計算其收入總和存在難度，這樣造成了精準扶貧對象的確定比較困難，導致最終真正能享受到扶貧政策優待的群體較少。同時，扶貧工作覆蓋范圍廣、工作量大。根據2018年國民經濟和社會發展統計公報顯示，截至2018年底，全國農村貧困人口還有1660萬人，雖然比上年底減少1386萬人，但是農村貧困人口數量還是很大，這些貧困戶大都分布在偏遠山區、革命老區、邊疆等地區，大大加劇了農村貧困人口統計的難度。

2.2.2 精準扶貧中相關社保制度不健全

全國農村地區的貧困人口相比前幾年而言，情況更加復雜，政府需要更多地關注扶貧工作實施的精準程度，并對扶貧中的各個階段進行精準管理，但由于貧困主要發生在偏遠農村地區，所以精準管理的信息化程度不夠。某些地區扶貧制度中的社保兜底制度針對性不強，未能實現普通農村居民和農村貧困戶的差別對待，導致在更多情況下是對全體農民的幫扶而非貧困戶。在扶貧專用資金、扶貧政策、社保政策傾斜等問題上基層政府缺少提前規劃，導致在精準扶貧中農村社會保障制度落實存在片面化現象。目前的社會醫療保障制度雖然在不斷向前發展，但針對貧困人群的醫療保障制度仍有待進一步完善。新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險等農村社會保障政策反映了我國對農村地區社會保障的重視，而且農村社會保障的力度有不斷加大趨勢，各方面的參保人員也在增加，但是與精準扶貧戰略的整合程度還不夠，并且缺乏對特困人群和特困地區由于自我能力不足而因病致貧、因病返貧的社會保障支撐系統。如，在新型農村合作醫療中對貧困群體的大病重點保障力度不夠，甚至慢性病不在保障范圍之內。

2.2.3 精準扶貧之下的農村社會保障法律制度不完善

相關立法缺失。法律應該為精準扶貧中的社會保障政策定基調、立門檻，但在我國，立法方面的滯后是一個明顯而又尷尬的問題。由于精準扶貧戰略屬于黨的執政政策，其好處在于靈活性，其缺點也是顯而易見的，即缺乏穩定性。統一的社會保障立法是在精準扶貧背景下農村社會保障工作的重中之重。2010年，我國頒布了《社會保險法》，這對社會保障法制建設具有里程碑式的意義，但是在具體的實施過程中，無法解決農村居民特別是貧困人群的社會保險利益的問題，針對農村農民的規定大多一筆帶過或者僅放在附則中。通過大量的法律文書查詢會發現，對于農村社會保障制度的規定只存在暫行辦法、條例以及各部門的指導意見當中，在法律體系之中沒有完善的法律與之相匹配。農村地區的社會保障制度在精準扶貧中的設計缺乏兼容性和普適性。農村社會保障具體制度設計不完善。就目前的新型農村合作醫療來看，慢性病也是農村部分人群的致貧的一個重要原因之一，但是此類慢性病如高血壓、糖尿病等被排除保障范圍之外。在城鄉統籌過程中，由于城鄉二元體制的限制，農村社會保障制度與城鎮社會保障制度缺乏有效銜接，主要表現在貧困群體的進城務工和農民工返鄉的社保轉接問題。缺乏監督有力的保障機制。孤立的法律條文沒有任何用處，需要互動與協調。農村社會保障制度，特別是針對貧困人口傾斜的社會保障制度需要同法律監督、司法、行政等多部門的相互配合。由于當前精準扶貧全員出動，農村社會保障政出多門的問題，這樣對社會保障制度到底能產生多大效用產生了不小的影響；對于農村社會保障制度，缺乏有效監督規范，導致騙保、違規使用扶貧基金和社保基金、違規投資等問題屢見不鮮。

3 精準扶貧背景下農村社會保障制度完善對策

3.1 完善精準扶貧識別制度

農村貧困人口認定問題的根源在于部分基層政府缺乏良好的制度支持。應當建立精準識別程序。基層政府可以多樣化識別標準，從多個角度進行識別，并建立各部門互聯互通的數據平臺為貧困人口建檔立卡，避免出現遺漏和造假情況的發生。然后統一納入精準扶貧社會保障體系范圍之內。中央以及省級政府可以在此基礎上結合不同貧困地區的發展狀況，因地制宜制定不同的貧困人口福利政策。動態調整精準扶貧指標分配。精準扶貧工作是一項長期性、系統化的惠民工程，應當建立準入和退出機制，動態調整，避免貧困人口在享受國家福利政策的同時滋生“等靠要”等懶漢思想。對于已經滿足脫貧標準，在確保其不返貧的情況下，適當引導其推出。同時，應基于不同地方的實際情況，對扶貧指標進行擴充，使應受到社會保障政策扶貧的人群及時得到實惠。應當建立精準扶貧公示公告制度。讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。農村地區精準扶貧涉及國家扶貧資金的撥付和千萬人口的切身利益，通過精準扶貧公示公告制度，防止管理人員濫用扶貧政策和挪用扶貧資金損害廣大人民群眾的權益。大力開展精準扶貧專題培訓，促使扶貧干部進一步掌握脫貧攻堅的工作思路和方法，提升整體脫貧攻堅能力。

3.2 建立健全針對農村精準扶貧的社會保障制度

農村地區貧困人群主要是農村低收入者、老年人、孤兒、殘障人士和惡疾患者。精準扶貧應當從物質上滿足貧困人口對于基本生活的需求。建立一個由政府主導、社會參與、貧困戶自救的新型精準扶貧模式，對貧困人群的生育、醫療、教育、住房、就業等各方面建立專項救助體系和低保政策，精確利用國家扶貧資金，幫助困難戶脫貧不返貧。消除貧困地區困難群眾對生養死葬的后顧之憂，提升其幸福指數。在精準扶貧中，應當建立針對弱勢群體的相匹配的醫療保障制度。將精準扶貧與農村新型合作醫療、大病保險制度有機結合，特別是對于建檔立卡的困難戶全部納入重大疾病、慢性病的救助范圍，通過針對性的保障措施，降低因病致貧情況的發生。完善農村貧困人口最低生活保障制度，提高農村建檔立卡貧困戶最低生活保障標準。進一步擴大保障兜底脫貧對象范圍，滿足困難群眾的生產生活需求。有條件的地區可以建立動態農村最低生活保障制度，對于臨時需要幫扶的困難群眾通過及時有效的低保金發放，避免致貧、返貧，確保貧困人口有較大的獲得感。

3.3 完善農村社會保障法律制度

《憲法》第四十五條規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權力。國家發展為公民享受這些權力所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。這一規定體現了社會保障事業在社會生活中的重要地位，也是社會保障立法的憲法依據。在現行的《中華人民共和國社會保險法》中，對農民特別是農村貧困戶的社會保障的規定較少。因此，國家應當著手進行《農村社會保障法》的立法研究，就農村社會保障問題由法律明確規定。國務院以及相關部委可以起草制定行政法規，使農村社會保障具有可實施性和可操作性。同時，由于我國不同地區農村經濟發展狀況差異巨大，各地方政府、地方人大還可以根據各地方實際條件，在不與上位法沖突的情況下制定地方農村社會保障地方性法規、規章，保障在基層扶貧中社會保障政策的落實。

4 結語

眾所周知，我國脫貧攻堅已經到了決戰決勝，全面收官的關鍵階段。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善統籌城鄉的民生社會保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”和“堅決打贏扶貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”，為社會保障體系的建設指明了方向。精準扶貧作為全面建成小康社會的重要抓手，農村社會保障工作無疑是其中的重中之重。在具體的農村社會保障制度建設中，應該瞄準精準扶貧這一中心點，確保如期打贏脫貧攻堅戰。