濟南市糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定研究與實踐

高原，孫自偉

（1.濟南市農業技術推廣站，山東 濟南 250000；2.濟南市勘察測繪研究院，山東 濟南 250000）

2017年國務院發布《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24號），明確“兩區”劃定任務目標和技術標準要求。濟南市總面積8 177 km2，市區面積3 257 km2，位于北緯36°40′，東經117°00′，南依泰山，北跨黃河，地處魯中南低山丘陵與魯西北沖積平原的交接帶上，地勢南高北低，北部為臨黃帶，中部為山前平原帶，南部為丘陵帶［1］。濟南市積極響應國家“兩區”劃定要求，堅持因地制宜，嚴格標準，創新實施，通過建立組織領導機制，制定具體工作方案，有序推進任務落實等措施，高質量完成了“兩區”劃定近20萬公頃，探索形成了成熟經驗模式，對其他地區做好相關工作提供有益借鑒和參考。

1 “兩區”劃定意義與工作基礎

1.1 “兩區”劃定意義

“兩區”劃定是在國家實施鄉村振興戰略背景下提出的戰略舉措。優先把水土資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢產區、優質地塊劃定為“兩區”，是落實國家糧食安全戰略、確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”、有效保障棉油等重要農產品供給的現實需要，也是實現農業農村經濟持續發展的重要基礎。“兩區”劃定有利于聚焦核心品種和優勢產區，將糧食和重要農產品生產區用地細化落實到地塊，實現區域布局和要素優化組合，是推進農業供給側結構性改革、優化農業區域布局的重大舉措。“兩區”劃定有利于集成農業科技和農機推廣應用，創新農業發展體制機制，完善農業宏觀調控方式，實現強農惠農政策精準定位、精準施策、精準監測和精準評價，更好調動地方政府和農民發展糧棉油生產積極性，推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系。

1.2 濟南市“兩區”劃定工作基礎

濟南市作為省會城市，首先要體現全面走在前列的示范作用，在“兩區”劃定的任務指標、劃定標準和工作績效上堅持高標準嚴要求；濟南市地形復雜、地貌多樣，有山地、丘陵、平原，必須強化技術支持，選用資質高、技術力量強的“第三方”機構參與劃定工作；濟南市所轄縣、區之間差別大，各有特點，需要細化任務責任，發揮各區縣優勢，調動多方積極性、創造性；濟南市在土地資源管理、地質勘探、農業基地建設上有多年、多部門的工作經驗和成果，劃定工作要整合不同領域和專業的多年積累經驗，提高劃定工作的效率和質量。

2 “兩區”劃定的研究

劃定工作中采用先進的數字攝影測量技術，將“兩區”片塊、地塊和高分辨率影像疊加比對，獲取現狀圖斑，實現對局部區域的快速獲取。采用PD實地勘查、高精度GPS定位，確保調查目標準確，便捷圖上采集、屬性編輯和實地拍照，實現全要素兩區“一張圖”；采用ArcGIS 10.2軟件拓撲屬性功能檢查“兩區”及其片塊、地塊是否包含在永久基本農田劃定成果內并由專業地理信息人員完善信息數據庫，利用國家下發的“兩區”劃定數據庫成果質量檢查軟件對各區縣匯交資料進行檢查，保證“兩區”矢量數據、柵格數據、管護數據、元數據等內容齊全，屬性結構正確，拓撲關系正確［2］。建立“兩區”專題數據庫，形成市、鄉鎮、村三級“兩區”農田空間分布圖，實現相關圖件可視化，相關信息可查詢，圖件比例符合要求，內外要素齊全，圖面清晰可讀，圖件整飾完整規范，為信息化和精準化管理提供基礎。

2.1 注重內業與外業相互補充驗證

技術單位在外業核查之前，先向當地農業行政主管部門確認有無各個村最新的土地流轉信息表或數據庫，在實地調查土地流轉信息時可以根據相關資料進行數據的完善。有些村流轉出去的土地十分零散，同一經營主體可能在一個村內有多塊不相鄰且面積較小的田塊；有些種植大戶、合作社、企業承包的土地期限為1～3年，不愿承擔管護責任。技術單位就與當地農業行政主管部門商議，將以上情況的管護主體全部確定為村集體，以便于后期責任落實和管護［3］。

2.2 合理處置非指標作物種植

部分劃為“兩區”地塊存在目前種植作物是非指標要求兩區作物（例如：作為水稻功能區的地塊實際為蓮塘）的現象，在上圖完成后導致圖斑屬性中作物類型與實地種植作物不一致。對此在外業調查時，需按實際種植作物填寫外業調查表，并對重點區域進行拍照，在數據庫中增加“實際種植作物類型”欄目［4］，填寫實際種植作物，確保在上圖時既可以看到實際種植的作物，又可以為今后當地政府引導農民調整種植結構提供參考。

2.3 針對地形地貌采用不同的攝影成像技術

為快速高效劃定“兩區”，對于交通方便能夠快速到達的地區，人工攜帶平板電腦去實地劃定；對于地形復雜、交通不便的地區，利用便攜式無人機快速、實時傳輸“兩區”地塊現狀，便捷圖上采集、屬性編輯和實地拍照，快速準確地完成劃定。

2.4 發揮無人機及配套成像技術優勢

采用Professional四旋翼無人機，搭載DJI FC300X相機，實現GPS輔助懸停、實時地圖和雷達顯示，滿足位置可查證、動態可監測的要求。進行外業核查時，利用無人機靈活調整相機的拍照方向和高度，彌補人工在地面拍照時視角不佳、拍攝不全的缺點，同時從高空拍照展現地塊的整體情況和周圍環境，真實反映地塊的土地利用情況［5］。無人機搭載的POS系統采集拍照坐標并記錄在照片信息當中，其實時與全面監測保障了檢測數據的準確性，并由此實現了對相關變化數據的實時、高效補測，保證了相關數據的準確性與真實性。

2.5 采用互聯網+實地核查復合技術完成驗收

確定重點核查區域并開展實地勘查，查清“兩區”片塊和地塊空間位置、數量、邊界，以及“兩區”片塊內農業基礎設施建設情況、流轉情況；工作底圖標注信息與實際存在偏差的，核實無誤后予以修改，確保劃定的“兩區”圖、數、實地一致。“兩區”片塊、地塊主要采用內業判讀、外業調查補測和內業建庫相結合的綜合調繪方法。高精度遙感影像是“兩區”邊界范圍認定的主要依據。將調查底圖套合調查數據庫，疊加管理數據，制作外業調查數據。現場認定地類、判定邊界范圍、記錄權屬和種植屬性等信息。調查采用以互聯網+核查為核心輔助高分辨率遙感影像判讀的成果質量保障體系，依據實地核查照片進行內業核查，可靠性高，改變以往核查多次反復的現象［6］。利用帶定位功能和方向傳感器的普通安卓手機或平板，采用A-GPS定位技術，對遙感監測圖斑和重點疑問圖斑進行核查；使用統一的互聯網+核查軟件，實地拍攝包含定位坐標和拍攝方位角等信息的照片，報送至控制平臺。互聯網+實地核查是對依據高精度遙感影像判讀和內業審核技術體系的補充與完善。

3 “兩區”劃定的實踐

3.1 建立組織領導機制

2018年初，濟南市政府辦公廳印發《關于建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區提高糧食綜合生產能力的實施意見》（濟政辦字〔2018〕36號），市直11個部門聯合制定《濟南市糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定工作方案》。市政府成立分管領導負責的“兩區”劃定工作領導小組，召開“兩區”劃定動員大會，開展動員部署。市級落實工作經費646.2萬元，相關部門配合聯動，形成分工協作機制和工作合力。通過新聞媒體和多種形式廣泛組織發動，在《濟南日報》刊發“兩區”劃定工作專版，共計發行12余萬份，印發工作簡報兩期，為順利實施創造良好環境。舉辦“兩區”劃定工作專題培訓班，成立工作督導組，定期調度督導，有效保障“兩區”劃定工作高質量完成。

3.2 分解具體目標責任

明確“兩區”如下條件：坡度在15°以下的永久基本農田，平原地區連片面積不低于33 hm2，丘陵地區連片面積不低于3.3 hm2，農田灌排工程完備，土壤環境質量符合農用地環境質量標準，具有糧食和重要農產品的種植傳統，播種面積基本穩定，確保劃定質量。

將省分配劃定任務進一步分解到縣市區、分解到有關鎮（街道辦）、村。綜合各縣區現有永久基本農田保護面積、近三年主要糧食作物和棉花等重要農產品種植面積以及產糧大縣優勢產區等因素，并征求各縣區意見，確定各自任務指標。實行指標與任務落地、建護責任聯動機制，承擔劃定任務的縣鎮村相應啟動各項“兩區”劃定及其建護工作。

3.3 創新方式方法

在“兩區”劃定工作中創新提出“四環十步”工作法：“四環”即明確“兩區”建設“劃、建、管、護”四大環節。“劃”是指以永久基本農田劃定和農村土地承包經營權確權登記頒證為基礎，將“兩區”細化落實到具體地塊，全部實現精準建卡落地；“建”是指按照集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好要求，配套推進高標準農田建設。培育新型經營主體、發展適度規模經營，構建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效農業社會化服務體系；“管”是指充分應用現代信息技術，做到“兩區”地塊全部建檔立冊、上圖入庫，形成糧食和重要農產品種植結構“一張圖”，實施精準化、動態化管理；“護”是指通過加大對“兩區”的政策支持，增加基礎建設投入，完善財政政策，創新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵和引導各級政府和農戶重農抓糧不吃虧、得實惠。

“十步”是指要求各區縣按照“制定方案、確定技術支撐單位、底圖資料收集、底圖制作、實地勘查、面積量算、分布圖編制、公告公示、上圖入庫、檢查驗收”十項工作步驟逐步推進，層層落實到位。

3.4 精準建卡落地落實

各縣區根據土地利用、農業發展、城鄉建設等相關規劃，按照全市統一標準和分解下達的“兩區”劃定任務，結合農村土地承包經營權確權登記頒證、城市（城區、城鎮）總體規劃編制成果，以第二次全國土地利用現狀調查和永久基本農田劃定的圖件、影像等數據資料為基礎，將劃定任務落實到具體地塊并統一編號，標明“四至”及拐點坐標、地塊面積、灌排工程條件、作物類型、承包經營主體和土地流轉情況等信息。依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，建立電子地圖和數據庫，建檔立卡，登記造冊，確保每一地塊均能在圖上找到圖斑，每一圖斑均能找到相應地塊。劃定工作完成后，能即時實現對“兩區”劃定成果的核查校核，確保任務落地落實、通過多方評估檢驗。

3.5 分層級開展績效評估及核查驗收

在經常性調度督查和分級驗收基礎上，以招標方式確定市勘察測繪研究院作為第三方，對全市“兩區”劃定成果進行驗收，對存在問題及時整改完善，形成市級驗收報告存檔備查。開展“回頭看”和例行巡檢制度，發現問題立即修改糾正。同時巡檢“兩區”管護責任書簽訂和更新情況，確保責任內容完整明確、要件齊全。

4 “兩區”劃定的績效及政策建議

2019年底，全市“兩區”劃定工作及成果獲得省級驗收優秀等次。“兩區”劃定的功能和效果呈現多種積極變化，值得有關方面認真總結和借鑒。各級政府、有關經營主體以及村級組織和承包農戶均對劃定“兩區”表現出積極的管護意識，“兩區”相繼納入經濟社會發展總體規劃，相關支農惠農政策集中投入區內，改善設施條件，形成糧食和重要農產品穩產保供的政策合力。但總體看，后續政策還相對薄弱，沒有建立相對穩定的政策支持體系，影響到“兩區”劃定成效的持續發揮。建議如下：

一是盡快將劃定“兩區”納入國土空間發展規劃，實現優先、永久保護。市縣兩級主動對接規劃編制，優先把“兩區”納入嚴格保護紅線，鞏固劃定成果，形成保護硬約束，確保質量、生態、布局同步優化提升。落實相關保護措施，確保“兩區”功能穩步提高。

二是設立專項激勵政策形成穩定、持續支持。建立同“兩區”規模、質量、貢獻等相掛鉤的激勵政策，并實現穩定支持，持續增強支持力度，切實形成有利于“兩區”發展的良好政策環境。

三是培育現代產業經營體系，實現生產、經營同步提升。深化土地“三權”分置改革，明確土地所有者、承包者、經營者對“兩區”的利用保護責任。培育規模適度的家庭農場和以生產托管為主的服務組織，規范農民合作社發展，建立與“兩區”發展相適應的現代經營體系，不斷優化“地”與“人”兩大要素的耦合互動。

四是壓實管護主體責任，確保產能穩步提高。鎮村組織以及土地的實際經營者是“兩區”管護的直接責任主體，必須明確管護的責任內容和失責追究機制，形成獎優罰劣的內在約束機制。上級政府不斷完善對“兩區”管護情況的督查機制，從維護國家糧食和重要農產品有效供給的高度，持續加大對“兩區”的正向激勵和負面約束。

五是完善技術與工程支撐體系，穩步提升“兩區”持久生產能力。堅持藏糧于地、藏糧于技，堅持高標準農田基本建設，面向“兩區”增產增收的實際需求，建立形成相應的技術支持和工程支持體系，確保“兩區”穩健發展。