城鄉融合背景下粵港澳大灣區都市農業發展研究

周燦芳

（廣東省農業科學院農業經濟與農村發展研究所/農業農村部華南都市農業重點實驗室，廣東 廣州 510640）

都市農業指地處都市及其延伸地帶，緊密依托都市的科技、人才、資金、市場優勢，并以優質新鮮農副產品和良好生態環境等服務于都市的農業。都市農業區指由于靠近城市中心而放大了價格波動、傳承、農民老齡化和生產力等結構性變化的區域［1-2］。從農村角度來看，它是被侵略的農村［3］，而從城市角度來看，它代表等待滿足城市需求的土地和資源的存量［4］，稱之為都市農業的雙重脆弱性［5］。

城鄉關系在一定程度上決定整個社會生活的發展面貌，當經濟社會發展到一定階段，城鄉分離和對立會阻礙社會生產力的進一步發展。馬克思、恩格斯明確指出，消滅城鄉對立日益成為工業生產和農業生產的實際要求，正如當初生產力和社會分工導致城鄉分離與對立一樣，城鄉分離是生產力發展的必然結果，而城鄉對立也將伴隨生產力的進一步發展消失，未來的城鄉關系一定會在新基礎上實現協調和平衡發展，最終走向融合，最先進的國家應該把農業和工業結合起來，促使城鄉對立逐步消滅［6］。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，走城鄉融合發展之路，是我國現代化建設的應有之義。

粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）作為城市化高度發達的地區，人文、經濟要素高度密集，城鄉要素流動頻繁，城鄉轉型較為迅速，一直發揮著對周邊地區的引領和帶動作用。黨的十八大以來，廣東在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展，但城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。作為全國戰略地位的大灣區，必須率先實現城鄉融合發展，為周邊地區乃至國家提供融合發展的“灣區樣板”，盡早實現《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中提出的戰略目標：實現灣區內各類資源要素高效便捷流動，對周邊地區的引領帶動能力進一步提升，全面建成宜居宜業宜游的國際一流灣區。

1 都市農業對城鄉融合發展的貢獻

在絕大多數城市中，都市農業是一種邊際經濟活動，對當地經濟貢獻不到1%。然而，都市農業具有多重經濟效益和社會效益，為城市提供生態服務和政治服務。經濟效益包括農業企業綜合能力提升、乘數效應以及在不增加運輸成本的情況下鮮活農產品進入各種市場［7］。社會效益涉及人們的生計、文化價值和農村社區的生存能力，包括社會凝聚力、就業、定居模式［8-9］以及文化遺產、生活質量、教育和保健機會、旅游業等［10-12］。生態服務包括提供生物多樣性、景觀、水管理和農村設施等公共產品，注重保護措施，并尋求減少化學投入［13］，改善空氣質量和調節城市水資源［14］。在政治上，都市農業從業者一般較為活躍，更有可能參與社區發展的志愿工作［15-16］。

城鄉融合是使城鄉之間在社會、經濟、生態等各方面都能實現相互融合，最終目的是達到城鄉在社會上和諧、經濟上協調、生態上共存的城鄉社會關系［17］。地處都市及其延伸地帶的都市農業區，因其特殊的地理位置和城鄉兼具的特性，在城鄉融合的許多方面走在了前列；但是，受外延式擴張主導的城市發展模式的影響，這一區域也是城市化推進過程中變化最大、最迅速，敏感性最高的地域實體［18-19］，土地利用密集，經濟發展不平衡，人口構成復雜［20］，具有明顯的城鎮鄉村過渡性、界線動態不穩定性。由于城鄉群體之間的社會、文化、行為、價值觀的強烈反差使得諸多社會矛盾和問題在這一區域產生甚至激化［21-22］。因此，這一區域的城鄉融合既有明顯優勢又極具挑戰，需要發展更具包容性的產業模式，創新更有智慧的體制機制。

原歐盟委員會委員德羅爾曾說：農業比金錢更重要，因為農業就是“文化”。都市農業是極具包容性的活動，具有一種聚合作用，能夠把不同階層、不同性別、不同年齡的人聯系在一起［23］。因其具有多功能性，都市農業已經滲透到社會、經濟和生態等各方面，對城鄉融合發展做出了顯著貢獻。

1.1 縮小城鄉差距，實現經濟融合

都市農業提供了大量就業崗位以吸納一定數量的勞動力，避免城市化進程中的農民因為被突然拋入城市缺乏謀生技能而失業；通過對高新科技的廣泛運用，使農產品生產率、供給率大幅提高，促進要素流動，帶動經濟增長；都市農業在發展中致力于追求三產融合，一方面創造了較多的就業機會，另一方面也促進了土地租金增長，使得政府可以摒棄圈占耕地、操縱土地市場價格等手段來實現地方政府財政稅收最大化的做法，轉而通過支持社會資本發展都市農業，在保護耕地的同時實現當地經濟、社會、生態的綜合發展。

1.2 降低碳排放，促進生態融合

都市農業不僅面臨城市化地區更為嚴峻和脆弱的農業生態環境，也擔負著保育城市生態環境、營造優美人居環境的重任。城市化進程中通過耕地保護而保留下來的都市農業，不僅保障了城市中的土地能發揮社會活化、生態保障等功能，而且避免了工業化農業切斷城市與鄉村之間的有機循環、依賴線性的食物供給方式，通過閉合的食物系統，降低線性系統中高昂的農產品中間成本和運輸所帶來的碳排放；同時，通過農業景觀化和景觀農業化等方式，實現城鄉生態的全面融合。

1.3 拉近城鄉居民距離，實現社會融合

社會融合是指作為進入者的差異群體以及該群體對地方社會相互使用、相互作用并最終融合的過程［24］。都市農業的三產融合、產銷一體化等形式，使作為生產者的農民有許多機會與作為消費者的市民直接接觸，促進他們之間更深入地交流與溝通，市民可以有更多機會去感受和了解農業進而理解農民，農民也會對自己生產提供的農產品更有責任心和成就感，從而提高相互之間的認同與接納。創造更為豐富的互動機會，可使農民很容易地接觸到市民的生活方式和行為規則。都市農業的環境友好型特點，培養了農民綠色環保的生產理念，從而更快地接受“低碳”“可持續”等現代生活理念。在都市農業生產經營過程中，女性的作用不輸男性，某些方面女性還更具有優勢，有利于提高農村女性在家庭和社會生活中的地位。另外，出于對食品安全和田園生活的追求，都市農園尤其是社區農園吸引了越來越多的市民參與，不同階層和文化特性的人因都市農業而聚合交流，社區農園被稱為“基層社會自治的試驗田”。被動融入城市的農村人口、外來流動人口與本地城市和鄉村人口在這些試驗田里發生互動，在意識、理念、生活方式、行為規則等方面逐漸趨同，實現社會的融合。

2 大灣區城鄉融合發展對都市農業的需求

城市群的出現不僅使城市地域空間形態與規模發生重組和變化，城市間的競爭也越來越體現為以核心城市為中心的城市群之間的競爭。因此，大灣區城鄉融合發展是一種“區域性的戰略思考”，發展目的是灣區的綜合實力和競爭能力的整體提升，必須有以下四方面的考量：強大的經濟、高水準的生活質量、可持續發展的未來和為所有人提供機遇。

城鄉融合的過程即是要通過城鄉物質空間的建構、主體空間行為的規范、要素系統的優化配置以及地域功能的整合，建構高效的城鄉空間關聯與相互作用秩序。大灣區融合發展面臨許多新的挑戰，需要都市農業提供新的解決方案。

2.1 大灣區城市空間擴展和農業生產用地保護利用，需要都市農業提供新方式

城鄉物質空間是大灣區融合發展的基礎，為城鄉社會經濟活動提供空間載體與通道。2019年5月23日，自然資源部發布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出，要堅持一張藍圖干到底，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等。我國實施了全世界最嚴格的耕地保護政策，耕地保護已與城市擴張一樣，成為我國土地利用和管理的一大背景。然而，從當前政府績效需要和農民增收需要兩個方面來看，耕地保護的動力明顯不足。尤其是我國通過劃定永久基本農田的做法，導致了土地資源的極大浪費。劃定基本農田對政府而言最大的好處是成本低、操作簡單。但在實踐中，規劃控制用于保護農地的作用有一定局限性，主要原因是其穩定性一般：一方面政府可能受到政治或經濟利益的驅動而合法地改變規劃；另一方面是農地所有者保留農地的機會成本沒有得到充分補償情況下，他們有強烈的愿望改變規劃，并通過政治程序成為現實。

大灣區周邊農田保而不用或低效利用的現象非常普遍，一是種糧成本高而收益低，農民自動拋荒；二是地方政府以非常低廉的代價大量征地儲備，卻長年拋荒。實際上，一個地區的城市化水平越高、經濟越發展，其對耕地多功能的需求就會越大。隨著新一輪國土空間規劃的編制實施，有必要從整個社會福利角度來看待城市空間擴展與農地保護問題，通過建立經濟激勵與約束機制，提高土地利用者和保護者的收益，充分發揮農地的多功能性，實現保護與利用良性互動。農地的多功能性源于農業的多功能性，只有都市農業的多功能性得到發揮，綜合收益有保障，農地保護與利用才能得以持續。大灣區都市農業要從灣區空間融合的角度，以“三生”（生產、生活、生態）收益為目標，追求農業的多功能性和可持續發展，為大灣區城鄉空間融合構建結構有序、功能互補、共生發展的城鄉統一體，實現城鄉、城際之間的協同、共生與并存。

2.2 大灣區城鄉要素的優化配置，需要都市農業提供新路徑

城鄉要素的優化配置是大灣區城鄉融合發展的動力，必須選擇要素流動的最有效路徑，以促進城鄉人口、資金、技術、信息等要素在土地上的協同。大灣區都市周邊地區由于具有“被侵略的農村”和“等待滿足城市需求的土地和資源的存量”的雙重脆弱性問題，其要素優化配置是灣區城鄉要素優化配置的關鍵點和難點。都市農業促進了郊區城鎮化和城鎮郊區化的互動發展，這種發展正在改變傳統的農村人口向城鎮單向流動的格局，促成了城鎮人口向郊區和農村流動、農村人口向城鎮流動的雙向流動格局。這一格局的形成，為緩解工業化和城市化的過度發展帶來的問題和弊端創造了條件。

都市農業作為一種資金密集型、技術密集型與勞動密集型相結合的產業，將形成一個完整的產業鏈結構，不但為當地農民提供就業機會、為外來務農人員提供就業崗位，還可以吸引城市職工參與都市農業；伴隨城市化進程而產生的大量失地農民，因其先天弱勢、缺乏現代技能等原因，幾乎喪失了在城市謀生的條件，從事都市農業是失地農民最接近自身條件的就業。都市農業的發展有助于吸納城市閑置的資本、技術，吸引工商資本投資農業開發和參與鄉村建設，擴張城市的投資領域與渠道。都市農業不但為市民提供優質的農產品，還能提供優美的景觀、友好的環境、多元化的服務等，能夠改變農村居民和城市居民的生產生活方式，使農事活動成為城市生活的一部分，為城市發展提供新路徑。

2.3 大灣區建設成為高質量發展的一流灣區，需要都市農業提供新成效

大灣區要融合發展建設成為宜居宜業宜游的一流灣區，城鄉地域功能的整合提升是其內在要求。推進地域單元功能的置換、更新、共享，可促進城鄉生活、生產與生態功能的有機融合，滿足多樣化的城鄉生活模式。廣東一直注重城鄉功能整合打造，在綠道和碧道建設方面已投入了大量的人力、物力和財力，為滿足人民美好生活需要做出了重要貢獻。然而，對于都市農業，人們往往注重其農產品保障等生產功能，而忽略了其生態保護、生活休閑以及文化傳承功能。實際上，都市農業的經濟功能可以體現在多個方面。以市民農園或農業公園為例，兼有城市綠地作用的市民農園，其經營方式多為企業或社區內部管理，與一般公園相比，維護保養費用減少，大大降低了市政園林部門的預算和開支，還能提高社會收益。如由美國農業部資助并由大學推廣機構負責管理在全國23個城市開展的市民農園項目建設，最后效益評估顯示，政府每投入1美元于市民農園建設，市民農園就會產生6美元收益。而在當今城市建設中大面積引用昂貴的觀賞型植物進行的城市生態環境建設，忽略了生態經濟的作用?，F有的綠化方式在土地征收、維護、樹種和草皮成本上投入了大量資金，而在城市建設中融入農業將保持大量農田不被破環，農民可以繼續耕種，節省了征地、綠地維護等費用，還能夠創造一定的經濟價值，開創集生態、節地、經濟、景觀于一體的綠化新概念。

大灣區要建設成為高質量發展的一流灣區，最大的挑戰在于，城市與農村的進一步分離及生態環境的持續惡化。因此，大灣區建設要反思人與城市、鄉村、自然3種環境圈的關系。都市農業是一種以自然資源為勞動對象，又以自然資源為產品的生產性自然要素，在許多方面與景觀綠地相同，但其具有生產性，能夠提供更多勞動機會，在人與自然的連接與人地關系恢復方面的作用無可替代。都市農業最富有成效之處在于把食物的生產地和消費地融為一體，縮短食物里程，減少食物供應環節及資源消耗?？梢哉f，都市農業以低成本甚至無成本的方式為城市提供一系列附帶效益，從而導致一系列的根本性變化，這些變化對于建設低碳城市，實現城市經濟、社會和環境全面可持續發展，均具有重要價值。

2.4 大灣區建設成為城鄉融合發展的典范，需要都市農業提供新平臺

大灣區城鄉融合發展最終是建立在經濟融合的基礎上，實現社會與文化的融合。社會融合的根源問題在于文化心理漫長而艱難的融入，心理認同和文化融合是完成城鄉社會融合的最后也是最為困難和難以直接推進的一步。城鄉之間因內在文化的差異產生了諸多矛盾和不良影響，對城鄉融合發展起到了非常負面的作用。都市農業因其高效、包容以及無差別就業、產銷一體化等特征，可以在傳承農業文化和豐富城市文化特征等方面實現城鄉之間的文化認同和融合發展。歐盟提出，社會融合的過程是面臨被擠出的群體通過其手中的社會資源重組、再生產后平等參與大眾的社會生活并享有平均水平社會福利的過程［25］。大灣區發展過程中，絕大部分農民充當了被擠出群體的角色，他們如何運用手中的土地資源，實現重組、再生產后享有平均水平的社會福利，需要都市農業提供新平臺。社會融合過程是一個動態的、包容性強的發展過程，想要實現城鄉主體真正融合發展，需要政府主導的相關政策和制度的推動，還需要各方由內而外的適應和轉變［26］。

2.4.1 需要都市農業以生態基礎設施的形式參與城鄉開發建設 利用新的國土空間規劃契機，進行城市發展功能區塊設計，讓城市建立在以都市農業為主體的生物骨架上，提供可供食用且是重要工業原料的農副產品，使城市從單純的資源消費型向資源生產型轉變。都市農業融入城市肌理，作為城市生態基礎設施的重要組成部分加速城鄉融合，不但可以傳承農業文化，也在一定程度上滿足了人們對農耕文化回歸的渴望。

2.4.2 需要都市農業打造充滿活力的城鄉公共空間都市農業是一種兼具審美性、再生性以及經濟性的農業景觀，具有多重社會屬性。隨著人們的審美理念不斷趨向于理智化和多樣化，大眾會逐漸接受都市農業景觀。通過都市農業打造具有一定活力的城鄉公共空間，既可以成為青少年體驗農耕、老年人開展農業勞動的場所，還可以起到推廣先進農業技術、發展有機農業種植模式和可持續耕作方式，以及培訓農業從業人員等作用，建設成為具有社會歸屬感與自然性、原生性的城鄉公共景觀。

2.4.3 需要都市農業在現代城鄉中建立可持續的生態系統 都市農業提供鮮活農產品供給當地居民，將轉化為生活垃圾的農業廢料進入混合堆肥系統重新為農作物創造肥料，進入都市農業生態系統重新開始整個循環；還可以回收雨水進行農業灌溉，城市日常生活廢棄物經凈化反應，通過農業活動使其以新的形式重新返回自然界。

由此可見，都市農業發展要規制、協同政府機構、企業、城市居民、鄉村居民以及一些非正式組織等城鄉主體的行為范式，在持續、有序地互動中逐漸相互理解、包容，達到全面融合發展的目的。

3 城鄉融合需求下大灣區都市農業的發展原則與政策建議

3.1 大灣區都市農業發展原則

農業土地利用模式由氣候變化、水的可用性、土壤類型和接近市場的程度決定［27］。大灣區都市農業擁有良好的光熱條件、肥沃的土壤以及便利的交通區位等優勢，同時也面臨土地碎片化、土地儲備和土地投機等巨大壓力。隨著城市化進程的加速發展，大灣區都市農業發展需要采取更加靈活、主動、長期的發展策略，以適應快速發展的環境、滿足城市多功能發展的需求。

3.1.1 靈活多樣原則 靈活多樣原則是指都市農業從業者、政府機構和協會等主體在公平原則的基礎上，根據外部影響改變合同義務的能力［28］。都市農業的特點之一是土地利用的內在多樣性。因為都市農業用地通常毗鄰林地、野生動物棲息地、住宅小區和高速公路，導致形成一個既不是城市也不是鄉村的模糊景觀［29-31］?？深A見和不可預見的變化是創新、知識轉移和伙伴關系的驅動力［32］。只有當都市農業不被狹義地定義為商品生產，而是包括社會、環境商品與服務時，這些能力才可能實現。靈活多樣原則增加了農業經營戰略的復雜性，而都市農業的多功能性促進了農業系統的活力，能夠應對新出現的風險［33-34］。農業的雙重脆弱性已推動都市農業的多種調整，包括預留土地用于儲備、生物多樣性、農業就地加工、旅游活動（主要是農業觀光采摘）和利基（特指針對性、專業性很強的產品）生產。為了鼓勵發展多功能農業，政府機構及相關協會或管理機構必須實施新的程序，并在每年（或特定時期）的基礎上重新評估合同。

3.1.2 合作共享原則 合作共享原則強調了都市農業不是在真空中運作的。都市農業的基礎是創造對農業生存能力和農村發展有積極作用的商品和非商品以及服務。然而，走出家庭農場是極具挑戰性的［32］。因此，多個利益相關者之間的協作有助于建立信任關系、共享知識、解決共同的問題，以及發現新的商業機會和戰略。從當前都市農業發展來看，地方政府、協會和農民之間的合作需要改善，其他食品、旅游等相關產業也需要支持。雖然學術界一直致力于將都市農業置于更廣泛的背景下，以解決健康、復原力、環境和糧食安全等問題，但在實踐層面，存在著某種程度的脫節，表現在學習農業和食品生產等專業知識的青少年越來越少，完全沒有意識到都市農業區域許多農民面臨的現實問題。理論上，在大灣區更容易創建合適的合作空間，因為這里的商業、法律、科研、政策和各種農業實踐等方面的專業知識更為廣泛，實踐上，政府也加大了支持力度，尤其是對青少年的農業科普日益成為熱門領域，可為大灣區都市農業發展奠定良好基礎。

3.1.3 適度規模原則 適度規模原則是指將都市農業活動從規模經濟轉向范圍經濟和協同經濟。很多小規模農戶創新性和適應性較強，在“要么做大，要么走出去”定義了農民主要商業戰略的市場驅動環境中，替代模式被證明同樣適用，包括多功能農業、可持續集約化、再生農業和氣候智能型農業［35-37］。調查顯示，當前大灣區都市農業項目平均占地面積27 hm2（珠三角九市）。由于靠近城市，都市區的小規模農場有更多的機會關注非商品和服務，如教育、娛樂、生態系統保護和生態旅游，從而創造了一個新身份，更加重視農業在都市區域的多重角色。

3.1.4 長期戰略原則 長期戰略原則是指與都市農業發展相關的環境約束、氣候變化和農村發展等，需要所有利益相關方的遠見和承諾。政府的政策指導和支持方向會受政治影響，然而，要實現發展多功能農業，需要強有力的領導和承諾［38］。都市農業發展的理想狀態是采用統一的規劃策略，而不用考慮大灣區之間的內在差異。然而，由于現實需求的不同，實踐中往往會根據具體的目的評估每個區域的價值，從而形成有利于保護某些區域的策略，這些策略給被評估價值較低地區的農民造成不確定性。此外，由于城市壓力增長導致邊緣地區的不穩定，減少了對可能改變鄉村景觀的長期項目的投資力度。因此，從本質上講，農業是一種高風險的商業活動，農民由于無法控制的外部因素，往往是被動的。長期戰略可增強農民的應變能力和知識準備，政府必須為都市農業長期發展戰略提供必要的指導。

3.1.5 技術利用原則 技術利用原則是指農民有機會利用技術以更有效地應對經濟和環境挑戰［39］。信息通信技術（ICT）能為重要的商業戰略提供信息，通過遠程工作安排和高速互聯網，非農就業也成為可能，實現不離開農場就獲取收入。提供網絡覆蓋和監測土壤濕度、投入品應用、牲畜健康等的農場物聯網技術在部分農場得到應用。與傳統農業區域相比，都市農業在吸收ICT方面擁有諸多優勢，但由于成本、培訓、學習和共享機會以及運營規模等問題，ICT應用于都市農業的比例仍遠低于其他產業［40］。

3.1.6 資源循環利用原則 資源循環利用原則指的是減少浪費和排放，利用技術循環最大限度地利用資源，同時通過生物循環最大限度地減少自然資源的退化和貶值［41］。促進自然營養循環，最大限度地減少對化學產品的依賴。鼓勵農場適應環境條件提出解決方案，而不是讓環境迎合消費理念。在都市區域，農民采取了許多循環利用方式，如輪作、秸稈留田或還田、堆肥、覆蓋物以及家禽糞便、可再生能源的使用等，產生了良好的生態效益和經濟效益。最有前景的資源化利用是城市生活污水的再生利用。城市地區擁有巨大的農業潛力，如果城市農業得到支持，它就會成為創新和投資的空間。

3.2 政策建議

3.2.1 轉變觀念，充分認識都市農業的功能與意義對于都市農業的認識，不能仍然停留在僅提供糧食、蔬菜等農產品的層面，人們尤其是政府職能部門人員應該深入了解都市農業理念，以及都市農業對城市結構、生態系統的影響，要從自然環境、經濟發展、社會進步等角度深刻認識到，都市農業是城鄉融合發展必不可少的重要因素，在都市農業發展過程中必須注重其多功能開發與發展。未來的城市規劃，在保護和節約用地的前提下，應樹立全區域規劃觀念，充分利用都市農業的特點，科學規劃城市建設用地和農業用地比例，按照經濟、社會、生態、文化等協調發展的要求進行土地及生態資源的綜合規劃。保留城市四周都市農業用地，完善城市物質循環和生態保護功能，做到經濟和生態協調發展，人與環境和諧共生，增強抗經濟、社會危機能力和城市的可持續發展能力。

為進一步發揮都市農業的多功能性，從3個維度進行都市農場的擴張：（1）跨越多個現有或新興市場的維度，可采用的策略包括提供環境服務（例如保育土地、出售能源）、農場康樂活動（如住宿、飲食、狩獵、遠足、騎馬）、教育活動（例如學生工作坊、手工活動）、護理活動（例如為弱勢社群提供農場治療）；（2）在更廣泛的經濟框架內整合農場，以提供其他收入安排，包括非農就業和用于農業的能源生產；（3）深化非常規農業活動融入，創新產品和工藝開發，包括開發具有獨特屬性的產品（如有機產品、小眾產品、高質量產品）、農場加工、直銷和營銷（如本地市場、自選產品、電子商務）。

3.2.2 明確發展方向，因地制宜發展都市農業 農業發展受投入成本增加、農業人口老齡化、難以留住勞動力和市場環境波動等因素影響。在缺乏明確規劃政策的情況下，靠近城市發展農業加劇了土地的破碎、侵占和土地價值的增加，從而加大了對都市農業的壓力。隨著大灣區土地的日益減少，以及對未來農業發展方向尚未明確，限制城市擴張的努力并沒有帶來對農田的有效保護和利用，因為指定的增長地區使限制城市擴張的承諾變得無關緊要，而鄉村振興建設進一步加劇了城市、商業和工業用途的土地儲備。人們對農場生活方式的需求抬高了土地價格，而土地無法細分和退出，也無法吸引大型投資商。

國外通過都市農業驅動城鄉融合發展的經驗表明，都市農業的發展與政策緊密聯系，需要政府的全程參與和支持，包括發展遠景目標的制定、規劃的配合等。政府必須發揮強有力的規劃和引導作用，加強對都市農業的主動參與和支持。同時有必要將都市農業納入城市發展規劃中，合理布局城市中心區、近遠郊區都市農業模式。大灣區各城市形成了相對鮮明的都市農業產業結構，但都市農業的發展次序或者主導功能定位必須與當地的城市化水平和資源稟賦相結合，因此，不同城市的都市農業應該有不同的發展目標，采取功能最大化的發展模式。如對于廣州、深圳等城市化水平較高且經濟發展快速的城市，可以在城市中心區引入觀光農業、農業公園等模式加強都市農業的生態、文化傳承等功能，在城市近郊區發展體驗農業來滿足市民生活需求；對城市化水平一般的城市，應合理利用城市遠郊區豐富的土地資源和城市科技資源，發展設施農業、高科技農業等，以滿足大灣區中高端農產品需求為目標，提高生產和經營效率，更好地發揮都市農業的經濟功能。

3.2.3 制定政策法規，確定都市農業的合法地位在土地利用政策方面，應制定相應的都市農業用地政策法規，在嚴格保護永久性基本農田的同時，政府還應通過法律手段明確耕種土地使用權屬問題，并根據國家所有、集體所有、個人所有等不同情況制定相應法規，以保障農業勞動者的合法權益。同時，建立合理可行的都市農業用地流轉體系，增強都市農業的活力。在城市中心區，應將都市農業用地歸入現有的城市用地分類，開辟專門的都市農業用地，或者考慮將城市綠地的一部分劃撥為農業用地，使都市農業活動合法化。對閑置和未利用的土地資源、道路沿線空地、河川空地、家庭花園，都可制定相應的靈活政策來發展都市農業。

建立支持補貼制度。本地生產、本地消費是都市農業的特點，也是降低能耗、縮短食物里程的主要機理所在，但是相比傳統農業存在成本較高、配套不完善等問題。因此建立適當的本地化生產激勵機制并完善各種配套設施，對都市農業發展顯得尤為重要。

在環境衛生政策方面，應該充分考慮都市農業生產帶來的衛生和環境問題，鼓勵城肥入田、廢水澆灌，解決農作物灌溉、施肥、收獲等現實問題。創新城市管理及物業管理等方式，使農業進一步擺脫傳統觀念的束縛，成為城市生活中不可分割的一部分。

3.2.4 加強輿論引導，吸引公眾對都市農業的廣泛參與和普遍支持 為使公眾積極參與到都市農業活動中，除廣泛宣傳與技術支持外，還必須建立良好的公眾參與機制，能夠提供一個平臺，讓參與農業活動的居民與政府、企業、社會組織等主體之間實現平等對話，以互相影響、共同促進。在發展都市農業的問題上，公眾參與包括以下兩方面含義：一是公眾依法通過各種形式、渠道參與到都市農業的政策制定及執行過程，從而提高公眾對行政機關的監督與促進，積極主動履行公民職責的意識；二是公眾可以深入了解都市農業發展對于低碳城市、可持續社會的重要價值，積極參與并廣泛支持開展都市農業活動。通過引導公眾積極參與都市農業，發揮農民和市民雙向主體的作用，實現城鄉交流融合發展。

3.2.5 加強宜機化農田建設，增加都市農業設施裝備和經營管理投入 大灣區都市農業要保持強大的競爭力，必須充分依托大都市豐富的資金、技術、人才優勢，將投入要素以化肥、農藥等為主向運用生物技術、設施技術、信息通信技術為主的模式轉變。加大對都市農業基礎設施、裝備的投入力度，大力建設宜機化農田，圍繞設施與農藝、農機融合，提升設施建設規范化，完善農業科技體系、交通運輸體系、信息通訊體系，實現農業的機械化、設施化、智能化和產業化。大力培育新型農業經營主體，培養高素質農業經營管理人才，建立都市農業現代企業制度，實現都市農業產業化發展，更好地將都市農業融入到城市發展體系。

3.2.6 加強都市農業理論模式和政策法規的研究都市農業與城市發展息息相關，在農業結構變化的多重驅動因素（技術、消費者需求、政策、國際貿易、環境質量和氣候變化等）影響下，有必要建立新的理論模型重新評估農田的未來價值。需要建立都市農業特有的生產體系，明確范圍和種類，為不同發展環境提供不同的技術模式。都市農業土地的可獲取性也需要加強研究，對于許多想從事都市農業的人來說，更大的限制是使用土地的權限，而不是土地的可利用性，土地使用制度的穩定性比土地所有權更重要。另外，都市農業的發展潛力需要基于多學科開展研究，只有在建筑學家、規劃者、農業經濟學家和生產者等共同參與下，才能提供一種全面涵蓋的觀點。城市規劃者和行政管理者必須學會“跳出盒子思考”，從更廣泛的背景下認識都市農業的作用，建立更有利于都市農業發展的政策體系，識別都市農業發展的共同政策與技術障礙，加強都市農業經驗的共享。