地方專項債券發行使用的分析和探索

崔光霞

摘要：地方債券作為2015年新《預算法》施行后的新興事物，為彌補地方公益性項目建設資金方面發揮了積極作用。目前通過發行專項債券募集資金已成為舉債的重要途徑，5年來全國債券發債額度逐年增加、發債品種逐步增多，為當地重點項目建設提供了有力的資金保障。但是地方債券在發行使用方面還存在不少問題，需要認真研究，有效防范風險，探索專項債券發行的可行之路。

關鍵詞：地方債券;發行使用;防范風險

一、債券發行現狀

地方專項債券自2014年開始試點發行，2015年在全國進行全面推廣，到目前為止，專項債券發行已經發生了結構性變化，例如置換債券退出歷史舞臺、再融資債券浮出水面、專項債券成為主力品種等。不管從存量規模還是發行量來看，地方債券都是我國債務資本市場的重要構成部分，尤其新增專項債券正在我國經濟建設發揮日益重大的作用。

（一）發展趨勢

1. 債券相關規定不斷完善

2014年9月國發[2014]43號文首次提出地方相關部門可以發行專項債券，標志著專項債券的誕生，2015年3月財預[2015]32號，明確和規范預算編制、預算科目、預算執行，標志著專項債券趨于成熟，2017年6月財預[2017]89號項目收益專項債券正式推出，2018年、2019年密集推出收費公路專項債券好、棚戶區改造專項債券、做好地方債券發行、配套融資工作等政策，債券有關規定不斷完善。

2. 債券在堵后門、開前門防范地方部門債務風險效果明顯

以2014年12月31日為節點，之前的地方各部門舉借的債務經批準全部納入財政部債務管理系統，由省相關機構代為發行置換債券進行置換，之后除了發行地方專項債券外，不允許地方相關部門新增債務。債券的發行較好的發揮了“開前門、堵后門”的作用，為防范化解我國債務風險發揮了積極作用。

（二）發行情況

1. 全國發行情況

2019年地方債券發行工作前置，前三季度基本完成了全年的新增發行。截至2019年10月18日，全國共發行新增專項債券2.1366萬億元，基本完成年初制定的2.15萬億新增專項債券的額度。

2. 山東省發行情況

2019年8月末，山東省（除青島市）年度新增專項債券限額已全部發行完畢，發行金額1404億元，共7個批次、39期，涵蓋省本級和15個地市，涉及棚改、土儲、重大基建、鄉村振興、市政建設、醫療教育、生態環保、城鄉發展、災后重建、文化旅游等20多個領域。

3. 專項債券發行情況

2019年臨沂市共發行專項債券95.23億元，發行額度比2018年多31.08億元，增長48.45%，為歷年最大增幅。

二、現行債券發行使用過程存在的問題

近年來，市各級部門高度重視專項債券的發行和使用，抓住國家積極財政政策、擴大新增債券的發行規模的機會，積極儲備項目加快債券發行，有效保障棚改、土儲等大批重點工程順利實施。 但是，由于債務規模大和債務風險總體高，為了防控風險，發行規模受到嚴格限制。近兩年來隨著債券發行規模的不斷擴大，債券發行在項目選擇與儲備、債券發行與使用等方面存在以下問題。

（一）各級財政償債壓力較大

目前，臨沂市的債務風險總體上是可控的，但與全省的債務狀況相比，總體債務水平相對較高。 相關機構需要用自己的財政資源償還的債務本金將逐年增加，但經濟仍在繼續下降趨勢，減稅和減費加在一起，財政收入面臨下降壓力， 與各級財政擔保在收支上極為矛盾，而且各級財政可以用來償還債務非常有限，完成年度解決任務比較困難。

（二）債券額度與實際需求有較大差距

目前，全國地方債務限額由國務院確定，并報全國人民代表大會或其常務委員會批準。分區域限額由財政部根據債務風險和每個區域的財務狀況等因素計算得出，并報國務院批準。分配方式主要體現了“積極激勵”的取向，即財務實力較強，借貸空間大，債務風險低，債務管理績效良好的地區較多，反之亦然。有些縣區的需求無法滿足。此外，縣和區迫切需要許多農村公益項目，如農村道路、水利和教育。這些項目幾乎沒有收入，而且很難滿足特殊債券“項目融資與收益自求平衡”的發行條件，導致在新增專項債券發行上存在障礙。

（三）基層債務管理機構不健全，人員專業素質有待提升

大多數縣和地區受機構編制等因素影響，因此無法建立專門的債務管理機構。債務管理及債券發行職能大部分由縣區科室人員兼職，很難騰出足夠精力提前謀劃儲備募投項目。而且，發行債券政策性強、涉及面廣、時限要求嚴格，大多數縣區對債券管理政策缺乏深入的知識和研究，而且通常缺乏相關的業務知識，導致各個縣和地區的項目儲備質量較低， 影響債券發行的效率。

（四）債券資金使用管理不夠規范

在某些縣區，項目專項債券資金到位后，資金撥付進度較慢、撥付手續不合規等情況時有發生。首先，個別縣區存在對專項債券資金使用實際項目與發行公告債券項目未能嚴格對應的情況，有的縣區項目申報時有的項目手續不完備、無法按照項目進度撥付資金，導致一邊是項目啟動無錢可用，另一邊是債券資金留置在實施單位賬戶上無法支付，新增債券支出緩慢，未能及時形成有效投資，沒有充分發揮債券撬動引導投資、促進經濟增長的作用。

三、對策建議

為進一步規范和加強專項債券的發行和管理工作，提高專項債券使用效益，嚴控債務風險，結合實際，提出如下對策建議。

（一）嚴格控制債務風險

強化債務風險評估考核，將債務納入評估范圍，引導各級部門牢固樹立“化債也是政績”的理念，積極減少現有債務規模，防范風險。高風險地區立足實際，量力而行、量入為出，把支出重點首先放在化解債務上，通過盤活存量、處置資產等方式，多渠道籌集資金用于償還化解存量債務。進一步加大檢查力度，持續保持監管高壓態勢，從嚴整治違法違規舉債融資行為。

（二）堅持“一把手”工程

自2015年開始由各省級相關機構大規模代地方發行專項債券以來，地方相關部門在專項債券資金發行、使用等方面有了很大的提高。但是在債券資金發行使用的5年中，當前一些地方領導只重視債券資金的申請，不重視項目儲備，不注重債券資金使用效率，因此迫切需要對各級部門的有關領導做好債券知識的相關培訓，讓地方一把手對專項債券資金發行使用以及產生的相應后果有一定程度的了解，防止出現有些領導不聽解釋、不聽勸告，只重視資金爭取，對債券資金到位后卻不推動項目實施的情況，造成債券資金和財政資金的雙重浪費。

（三）強化項目管理，建立健全項目儲備庫

盡快出臺關于專項債券項目庫管理措施和辦法，從健全和完善制度入手，指導和幫助市縣建立健全管理機制。一是建立規范、完善的項目數據庫管理系統。充分利用現有的債務管理信息系統，對專債項目儲備期、發行期、實施期等進行整合，實行一體化、滾動接續、全生命周期管理;二是嚴格項目儲備篩選管理。統一明確納入全省項目庫管理的專項債券項目應符合的基本條件，明確專項債券項目協調工作機制具體要求，確定入庫項目應錄入的基礎信息內容，并對進入儲備庫的項目，實行動態管理、滾動實施、分批推進。

（四）壓實責任，明確債券發行參與主體法律責任

一是對債券發行過程中申請單位、申請單位主管部門進行約束，強化債券資金申請單位責任，做到 “誰申請、誰使用、誰負責”，就債券項目的篩選、資金使用等進行約定，壓實責任，杜絕資金挪用等違規情況發生。二是對出具項目平衡方案、項目財務評價報告和法律意見書等的中介機構的責任進行明確，并建立完善的前置責任追溯制度，明確職責，約束其行為，防止項目造假;加大對違法違規行為的懲戒力度，改善債券市場發展環境、提升資本市場治理能力。

（五）強化監督管理，確保債券資金使用安全高效

一是明確專項債券發行應完善的項目手續。對項目實施主體及其應完成的項目前期可研、立項、審批、用地、環評等手續提出具體要求。二是對專項債券資金使用提出明確要求。專項債券資金實際使用項目與發行公告債券項目要求嚴格對應一致，嚴禁隨意變更專項債券項目，嚴禁截留、挪用債券資金，對債券存續期內確需變更項目資金使用用途的，要明確應履行的規定程序等;三是明確專項債券項目信息披露有關規定。要求項目主管單位和債券資金使用單位，實時動態反映專項債券項目資金撥付使用、工程建設進度、對應資產以及項目收益實現情況等信息;四是建立專項債券對應項目的資產管理制度。要求將專項債券對應項目形成的資產納入國有資產管理，明確資產管理主體，并對資產登記、統計報告、日常統計和動態監管等方面提出具體要求。

（六）強化組織保障，健全完善縣區債務管理機構

一是支持和鼓勵縣區財政部門設立專門債務管理機構，配備專門負責債務管理和債券發行相關工作的人員，為加強相關債務管理提供有力保障。二是加大措施補齊人才短板。抓住當前全省開展個部門職能轉變和機構改革有利時機，鼓勵縣區積極引進精通工程造價、法律咨詢、項目管理、財務管理、風險評估等方面的人才，充實到縣區財政有關部門開展債務管理和債券發行相關工作。三是加強業務知識培訓。定期組織開展有關的投融資、相關債務、財政承受能力論證、債券發行管理等方面的知識培訓班，通過強化相關業務知識培訓，不斷提升個部門債務管理隊伍整體素質，增強防控、應對、處置債務風險的能力。

總之，通過不斷完善地方專項債券各項制度和措施，加快發行使用地方專項債券，真正發揮專項債券在擴內需、穩增長、調結構、惠民生、補短板、防風險方面的積極作用，以更積極的應對我國經濟面臨的壓力，對促進實現我國經濟中高速發展和全面建成小康社會具有十分重要的意義。

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（作者單位：臨沂市財政局）