國內公共圖書館突發事件應急管理中輿情監測運用研究

張偉 劉怡 巫朝濱 湯子君

關鍵詞：公共圖書館;應急管理;輿情監測

摘 要：公共圖書館的安全防范情況復雜，如何有效防范和化解風險是其必須認真思考的課題。輿情監測在突發事件應急管理中能夠發揮風險預警、支持決策等作用，但當前我國公共圖書館欠缺預先防范意識，應急處置理念固化，制約了輿情監測作用的發揮。文章簡述了公共圖書館突發事件應急管理現狀，提出了公共圖書館應通過集成構建輿情預警平臺、完善信息保障機制、加強安全宣傳教育、媒體聯動等措施，進一步加強輿情監測在突發事件應急管理中的作用。

中圖分類號：G250文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2020）11-0020-06

突發事件，顧名思義就是突然發生的緊急事件。《中華人民共和國突發事件應對法》明確將突發事件定義為“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”黨的十九屆四中全會提出健全公共安全體制機制，完善和落實安全生產責任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系，構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制[1]。這也給公共圖書館突發事件安全應急管理提出了更高要求，面對日趨嚴峻的安全防范形勢，有效防范及化解風險是公共圖書館亟須認真思考的課題。

公共圖書館在突發事件應急管理過程中，應充分發揮信息收集與分析等優勢，積極進行輿情監測，有針對性地調整突發事件處置對策，降低不良社會影響;主動發聲，及時引導輿論關切，不給造謠言可乘之機，使突發事件處置沿著正常軌道進行。課題組結合國內公共圖書館工作實際，對公共圖書館在突發事件應急管理過程中運用輿情監測現狀進行調查，并進行細致分析，提出了運用輿情監測提高應急管理和處置能力的對策和建議。

1 公共圖書館突發事件應急管理現狀

1.1 公共圖書館安全防范面臨挑戰

2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》頒布實施，明確規定公共圖書館應該向廣大讀者提供零門檻、均等化的服務。隨著“第三空間”理念的引入與興起，圖書館服務更加注重互動交流，在傳統借閱圖書基礎上積極拓展講座、展覽、沙龍、藝術鑒賞、真人圖書館等多種形式的聚集性活動，不斷創新的圖書館服務對社會公眾產生了巨大的吸引力。

中華人民共和國文化和旅游部2019年文化和旅游發展統計公報顯示，2019年全國公共圖書館總流通人次90，135萬，比上年增長9.9%;全年共為讀者舉辦各種活動195，732次，比上年增長9.3%;參加人次11，786萬，比上年增長10.7%[2]。公共圖書館業務量上升帶來了密集的讀者人流，以近年來讀者接待量名列前茅的廣州圖書館和廈門市圖書館為例，廣州圖書館近兩年日均接待讀者量均保持在2.9萬人以上，其中2018年8月5日單日接待量超過5.1萬人;廈門市圖書館近兩年日均接待量超過1.5萬人。一些公共圖書館為了追求業務效益，往往忽視了安全，如：一味追求讀者活動人數，卻未在活動現場預留安全通道，或占用安全通道堆放活動用品;由于業務拓展更改圖書館原有空間功能，致使原設計安裝的自動報警系統無法反映實際情況，影響報警的準確性，延誤救援時機等。如果發生火災、自然災害或嚴重暴力行為，甚至暴恐襲擊，公共圖書館在人群驚慌狀態下很難迅速疏散讀者，容易造成群死群傷的嚴重后果。

1.2 公共圖書館突發事件處置缺乏規范指引

目前，我國尚未針對公共圖書館應對突發事件出臺有實際指導意義的規范，缺乏相關指導守則，公共圖書館只能籠統編制應急預案，導致應急預案不規范，針對性不強，突發事件應急管理工作中的危害性評估、對外公布時機把握、避免公眾恐慌等關鍵問題在應急預案中都較少體現。此外，相關部門針對特定突發事件制定的專門指引或臨時性措施存在滯后性。我國實行的是回應型政府治理模式，習慣解決具體問題，決策前瞻性不足，出臺的公共政策往往滯后于事態發展。而突發事件瞬息萬變，在等待相關文件下發期間，公共圖書館可能已錯過解決問題的最佳時機。政府指引措施出臺時間越晚，面臨外界質疑越多，消弭矛盾的成本越高。

1.3 媒體關注度提高形成處置壓力

對媒體而言，發生突發事件意味著有了重要新聞題材。媒體對公共圖書館的關注度增加，圖書館發生突發事件更易引發媒體跟進報道。張蔚林、陳幼華在《當代圖書館的媒介形象建構——以〈人民日報〉2009—2018年報道為例》一文中統計了2009—2018年間《人民日報》刊載的圖書館新聞報道，發現在針對特定類型圖書館的234次報道中，開放性強、推廣活動多、服務社會大眾的公共圖書館被報道次數高達204次（占比87.2%），是官媒關注的焦點。其中，城市圖書館報道次數高達65次，約占總體報道數量的1/3，明顯高于其他類型的圖書館[3]。因此，公共圖書館在防范應對突發事件時推出的任何措施，都需考慮媒體報道帶來的社會影響，這無形中增大了圖書館的處置壓力。

2 公共圖書館突發事件應急管理運用輿情監測的現狀

2.1 思考

應急管理重在時效與動態預警，突發事件應急管理雖然強調反應靈敏、處置迅速，但更重要的是預警與防范。美國學者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中指出，政府應該使用少量錢預防，而不是花大量錢治療;他們在做出決策時，要盡一切可能考慮到未來。突發事件應急管理也應立足于“防”，將管控關口前移，抓住亟須重視的安全風險點，分析評估風險等級，謀定而后動。輿情監測是公共圖書館普遍開展的一項深層次信息服務，通過對各種載體上的新聞信息進行挖掘、排序、整合，提煉出若干有代表性的觀點或民意表達供用戶參考。公共圖書館突發事件應急管理與輿情監測服務有效對接，可通過輿情及時了解社會公眾對圖書館的安全需求，同時對圖書館周邊存在的安全風險進行預警，為突發事件應急管理提前做好準備，進而形成針對性強的應急預案，以便精準施策，減少損耗成本。

2.2 研究方法

本研究選取副省級以上公共圖書館作為研究對象，主要考慮這些公共圖書館服務基礎好，接待讀者量大，在防范應對突發事件方面都面臨公眾關注度高、社會影響大等共同問題，具有一定的樣本意義。課題組采取問卷調查方式，向國內副省級以上公共圖書館（不含中國香港、中國澳門、中國臺灣地區）發出調查問卷46份，回收問卷42份，包括1家國家圖書館，27家省級公共圖書館，14家副省級公共圖書館。問卷調查設計側重于應急預案編制、輿情監測運用及作用發揮、應急管理機制、職能部門構成以及對突發事件應急管理中輿情監測的認知等五個方面，力圖掌握各公共圖書館在突發事件應急管理過程中運用輿情監測的基本概況。此外，由于2020年年初的新冠肺炎疫情對公共圖書館的開放服務帶來了重大影響，因此，課題組在設計調查問卷時將“新冠肺炎疫情應對”單獨作為一部分與其他突發事件并列。

2.3 調查結果

2.3.1 公共圖書館突發事件應急管理輿情監測開展的必要性。在調查問卷中，課題組對受訪者提出“你認為在突發事件應急管理過程中開展輿情監測是否有必要”，參與調查的42家公共圖書館給出了一致答案。由此可見，在突發事件應急管理過程中開展輿情監測已成為國內公共圖書館的普遍共識。負責填寫此次調查問卷的公共圖書館的部門包括辦公室（16個，占38.10%）、保衛部（9個，占21.43%）、后勤保障部和參考咨詢部門（均是6個，分別占14.29%）、閱覽部和典藏部（均是1個，分別占2.38%），其他未顯示填寫部門。由此可見，公共圖書館各部門雖然職責分工不同，但對圖書館在突發事件應急管理中開展輿情監測的必要性都持肯定態度。

2.3.2 公共圖書館突發事件應急管理輿情監測的運用。從應急預案制訂看，公共圖書館基本樹立了“事，預則立”的意識。本次統計結果顯示，42家公共圖書館均制訂了新冠肺炎疫情防控應急預案，針對其他突發事件制訂應急預案的公共圖書館比例占95.24%，但42家公共圖書館對突發事件應急管理中的輿情監測運用不夠重視。“在應急預案中將輿情監測作為應急措施”一項的調查顯示，有54.76%的公共圖書館新冠肺炎疫情防控應急預案包含輿情監測措施，50%的公共圖書館突發事件應急預案包含輿情監測措施。此外，還有14.28%的公共圖書館不了解本館制訂的新冠肺炎疫情防控應急預案是否包含輿情監測措施，26.19%的公共圖書館不了解本館突發事件應急預案是否包括輿情監測措施。這與應急預案制訂的高比例形成明顯反差，公共圖書館在實際工作中運用輿情監測的意識有待加強。此外，在突發事件應急管理輿情監測重點方面，對比公共圖書館在新冠肺炎疫情防控和其他突發事件應急管理過程中的輿情監測內容，可發現事件性質決定輿情關注方向。在新冠肺炎疫情防控輿情監測內容上，各館的關注重點依次是：疫情防控政策、指引變化或調整報道（54.76%），圖書館或公共文化場所疫情防控、服務措施報道（54.76%），疫情進展情況報道（50%），聚集性疫情的相關報道和公眾情緒（47.62%），媒體有關本館疫情防控、服務或其他事項的報道與社會反響、讀者反應等（45.23%），詳見圖1。對其他突發事件應急管理過程中的輿情監測，各館的關注重點依次為：本館突發事件處置進展報道與評論、社會反響、讀者反應等（54.76%），圖書館或公共文化場所類似事件報道（42.86%），本地或外地類似事件報道（42.86%），國家、本地或外地類似事件處置的指引性政策報道（40.48%），詳見下頁圖2。由此可見，公共圖書館在新冠肺炎疫情防控和其他突發事件輿情監測方面的關注側重點不同。在面臨類似新冠肺炎疫情這樣的重大突發公共事件時，圖書館更關注國家或行業內有關政策、指引或措施等，這是由我國突發事件層級管理體制決定的。重大公共事件涉及面廣、影響巨大，應急管理機制啟動后，各級政府在管轄范圍內根據重大公共事件發展情況在不同階段制定相應的對策措施，并賦予強制手段加以執行。公共圖書館應對重大突發公共事件推出的服務或管理措施必須與政府部門制定的政策或指引要求保持一致。讀者作為公共圖書館突發事件經歷者，其情緒和反應經媒介傳播后有可能引發社會關注，圖書館必須迅速平息事態，因此其更關注事件影響和解決途徑。國內公共圖書館普遍認為突發事件應急管理輿情監測能夠發揮作用，主要體現在預警、提供參考借鑒、提供決策依據等方面。本次調查結果顯示，公共圖書館認為新冠肺炎疫情防控期間應急管理輿情監測發揮的作用依次為：為本館疫情防控、服務開展等工作部署提供決策依據（61.90%），參考借鑒同行疫情防控或服務創新經驗（57.14%），為本館疫情防控提供早期預警（57.14%），詳見圖3。在其他突發事件應急管理中輿情監測發揮的作用依次為：為突發事件處置提供參考借鑒（52.38%），為突發事件處置、善后提供政策依據（50%），揭示風險點和處置難點，提高突發事件處置針對性（50%），為突發事件防范提供早期預警（47.62%），詳見下頁圖4。綜上所述，公共圖書館認為在各類突發事件應急管理過程中，輿情監測在提供決策依據和可資借鑒的處置方法等方面發揮的作用更加突出，而預警作用次之，表明公共圖書館在突發事件管理過程中更重視風險發生后的化解，而在主動防范方面有待加強。

2.4 突發事件應急管理輿情監測運用的影響因素

本次調查數據顯示，省級公共圖書館的突發事件輿情應對意識略高于副省級圖書館，將輿情監測作為應急措施列入預案的比例更高，達到了55.56%，而副省級圖書館在這方面的比例為50%（列入新冠肺炎疫情防控應急預案）和35.71%（列入突發事件應急預案）。這與省級公共圖書館位于省會城市，服務輻射面廣、社會影響力大等有一定關系，但不是絕對因素。公共圖書館突發事件應急管理中的輿情開展更多與突發事件發生與否，以及主導突發事件應急管理部門的理念密切相關。

2.4.1 突發事件的影響。突發事件類型涵蓋自然災害、生產事故、公共衛生事件、火災、治安或刑事案件、群體事件、制造謠言等。除去此次新冠肺炎疫情，國內公共圖書館發生突發事件的概率相對較小。在本次調查的42家公共圖書館當中，有10家公共圖書館曾經發生過突發事件，這10家圖書館中有8家圖書館在應急預案中列入了輿情監測措施，占比為80%;在未發生過突發事件的32家公共圖書館中，只有13家圖書館在應急預案中列入了輿情監測措施，占比為40.63%。可見，當突發事件在公共圖書館發生或曾經發生過，其輿情應對意識會有所增強，而一直未發生突發事件的公共圖書館的輿情應對意識則相對較弱。