基于產業優勢互補協同共進的沈陽“飛地經濟”發展對策

王明友, 張 琳

(1. 沈陽大學 經濟學院, 遼寧 沈陽 110044;2. 大慶市人力資源和社會保障局 就業創業服務指導中心, 黑龍江 大慶 163311)

“飛地經濟”是一種新型的跨越行政區劃限制的區域經濟合作模式。目前,作為我國區域經濟協調發展新模式的“飛地經濟”已如火如荼地快速展開,并正成為地區產業優勢互補協同發展的新引擎和新動力。“飛地經濟”發展模式是當前有效緩解沈陽產業發展困境,推動經濟高質量發展的重要抓手。沈陽是國家重要的裝備制造業基地和產業園區,有必要以“飛地經濟”為突破口,提出適合產業優勢疊加聯動發展的“飛地經濟”實施對策,為更好地促進其區域經濟全面振興提供新的思路和渠道。

一、 “飛地經濟”對沈陽產業發展的重要作用

“飛地經濟”是一種“產業轉移的新模式”[1], 在新時代經濟高質量發展趨勢中, “飛地經濟”自身所具有的區域優勢和聚集能量對于促進沈陽產業要素整合、優化產業布局及理順產業鏈條都具有極大的作用。當前,必須高度重視升級版“飛地經濟”的巨大效能, 全方位聯動合作, 精準發力, 以新型“飛地經濟”帶動沈陽產業發展邁上新臺階。

發展“飛地經濟”能夠有效整合沈陽各類產業要素優勢,實現域內產業取長補短、聯動協同發展,提高經濟運行效益。沈陽作為東北地區重要的戰略樞紐城市,其機械裝備制造產業、機器人產業、交通產業、物流產業、農產品加工產業都具有相當深厚的歷史基礎和先天稟賦。同時,沈陽各區縣因其自然地域和工業資源緣由,產業優勢和產業品牌存在著相當大的區域差距和產能差距。依托“飛地經濟”可以充分利用各產業間的壓力差,騰籠換鳥,集中優勢產業必需的各種技術、資金、設備、勞動力等要素,使資源匯集到具有高附加值的高端產業中,不斷提升產業轉型發展和技術升級換代,便于沈陽“飛地經濟”輸出地和輸入地通過優化資源配置互通有無戰略互補,獲得產業效能和經濟質量不斷提升的雙贏效果。

發展“飛地經濟”能夠合理規劃沈陽產業布局,以新型工業化和技術信息化促進區域產業融合,加快新興產業發展步伐。沈陽是國家新一輪東北振興發展的核心城市和主體力量,在新時期要解決沈陽老工業基地機制體制難題和結構性矛盾,必須打破傳統產業的路徑依賴,充分利用工業基礎雄厚、產業體系完備的區域優勢,完成產業布局的重新設置與升級發展,建構高質量的現代化經濟體系。而“飛地經濟”恰是能夠發揮不同區域間資源優勢,破解產業不合理布局瓶頸制約的突破口。所以,有必要以“飛地經濟”為基點,整體考量沈陽“飛地產業”園區發展的重新布局,以沈陽各區縣自有的優勢產業為龍頭,推進傳統產業與新興產業之間的協作對接,高規格、高水平地建構“飛地經濟”產業集聚區,從而最大限度地借助“飛地經濟”模式實現產業集群式發展,使沈陽地區發展成為具有東北亞影響力的新功能產業區。

發展“飛地經濟”能夠打破沈陽產業條塊分割,完善產業鏈條,有力聚合產業上下游企業配套發展,極大增強產業的市場競爭力和行業影響力。“‘飛地經濟’有兩個特征,就是產業關聯和優勢互補!”[2]沈陽雖然在數控機床、軌道交通設備、電子機器人、工業自動化、航空航天等產業中具備一定優勢基礎,但是,這些產業的鏈條較為松散,聚合力不強,產業之間一體化協調發展呈低水平態勢,產業配套發展的集聚度不高,這既降低了企業產能,又增加了技術成本。因此,目前亟需以“飛地經濟”有效延伸產業鏈,形成產業間多邊合作框架,減少因產業區域分割導致的高能耗和重復建設,密切上下游企業關聯,培育壯大優勢產業集群,集中力量精準發展沈陽的特色產業。

二、 沈陽“飛地經濟”發展現狀

早在20世紀90年代初期,“飛地經濟”在我國就開始了實踐探索,從蘇州工業園、錦州灣西海工業園、珠三角、長三角,到環渤海經濟圈、京津冀地區、粵港澳大灣區,“飛地經濟”雨后春筍般迅猛發展起來。特別是2017年6月,由國家發改委牽頭八部委聯合推出了《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》,文件著重提出了規范我國“飛地經濟”合作機制,完善“飛地經濟”合作模式的指導性意見。之后,全國各省市不斷積極引導“飛地經濟”跨區域合作探索,展現了各地獨具地方特色的“飛地經濟”創新模式。在遼寧,“飛地經濟”被納入遼西沿海經濟區“十一五”開發規劃,朝陽市已借助“飛地經濟”實現了縣域經濟的發展壯大,其實踐經驗已開始在全省推廣。

根據遼寧省委、省政府對“飛地經濟”發展的實施意見,2019年1月,沈陽市人民政府發布了“飛地經濟”指導文件,給予沈陽地區“飛地經濟”發展以有力的政策、資金、服務保障。在市政府的直接支持和精準引導下,沈陽市“飛地經濟”的發展取得了一定成效。沈陽市財政特別撥款2億元作為“飛地經濟”專用資金,并每年給予遼中區、新民市、法庫縣和康平縣各鄉鎮和街道專項投資,科技局等積極搭建“飛地經濟”跨區域招商推介活動橋梁,努力推動上海、珠三角地區與沈陽產業的投資招商。根據《沈陽市人民政府關于支持“飛地經濟”發展的實施意見》,截至2019年4月,沈陽市已經在“一區一市兩縣”地區劃出總共占地16.085平方千米的“飛地經濟”園區,使這些重點區域依托原有產業集群,與京津冀、長三角、珠三角等發達地區進行新材料、裝備制造、機械加工、建材、汽車零部件、生物醫藥、現代電商物流、農產品精深加工、文化旅游等產業的合作對接。到2019年9月,沈陽市“飛地經濟”落地實施項目已達74個,簽約投資總額311億元[3]。另外,沈陽市各區縣因地制宜地立足本區域內主導產業基礎,借助優質資源整合實現域內合作,在多產業領域互通有無協作發展。目前,新民市、法庫縣、渾南區、皇姑區、和平區、遼中區、大東區、沈撫新區、于洪區等區縣之間已經簽署了多份“飛地經濟”產業合作框架協議。其中法庫縣的沈陽德比特科技發展有限公司DIY文化美術用品生產項目、遼中區的沈陽臨海開發區萬谷園30萬噸留芽米加工項目等一系列產業項目的有效施行,成為沈陽“飛地經濟”發展的示范代表。

值得注意的是,與東南沿海地區較為成熟典型的“飛地經濟”相較,沈陽“飛地經濟”的發展還處于低水平、低層次、單邊對接狀態,對于產業要素流動、產業鏈條完善、產業結構升級等更高層面上的“飛地經濟”合作,依舊沒有比較完備的、系統化的、實質性的設計和舉措,還存在一定的缺陷與不足。諸如,其一,沈陽“飛地經濟”發展的主體力量依舊以政府導向為主,較少有企業自身的市場自主行為主導,導致政府過多介入和干預企業正常的經濟行為,“飛地經濟”的市場化運作不暢;其二,飛入地與飛出地之間的分工協作、利益共享機制不健全,使得雙方在政府管理管轄、利益責權分配、產能產值轉化、風險成本分擔、區域統籌開發等方面存在較多矛盾,直接影響“飛地經濟”的穩定可持續發展;其三,沈陽“飛地經濟”發展不均衡,飛地園區尚未形成規模化、集群化發展效應。從目前統計資料來看,沈陽市“飛地經濟”發展比較好的地區首推法庫縣,截至2019年9月,法庫縣“飛地經濟”在談項目、簽約項目、在建項目總計56個,總投資達155.23億元[4]。而其他地區落地項目相對較少,未能與法庫縣相輔相成形成規模化、協同化發展態勢,難以促進沈陽產業結構整體性升級換代。而且,各縣鄉因急于搭建“飛地經濟”平臺招商引資,大多忽視了產業鏈上下游企業的配套關聯,盲目架構產業集群和產業園區,致使引入的產業招商項目單打獨斗,無法形成科學合理、良性互補的產業鏈條。這些因素導致沈陽的產業發展仍存在條塊分割、鏈條不暢、集群化發展緩慢等難題。因此,必須正視當前制約沈陽“飛地經濟”發展的瓶頸,統籌安排設計沈陽“飛地經濟”發展模式與路徑,更好地發揮“飛地經濟”在沈陽產業優勢互補協同發展中的作用。

三、 基于產業協同共進的沈陽“飛地經濟”發展對策建議

“飛地經濟”的發展有助于沈陽產業結構調整和產能快速提升,因此,有必要把“飛地經濟”作為振興沈陽產業優勢互補協同發展的突破口和契機,深入研究具有沈陽特色的“飛地經濟”模式,實現沈陽產業升級換代高質量發展,進一步推進戰略型、創新型產業走向高端化,促進沈陽新型工業化騰飛。

(1) 加強頂層設計,完善沈陽市“飛地經濟”相關政策,科學謀劃飛地園區產業布局,依托優勢產業集群引導沈陽產業形成聯動共進、合作共贏的發展格局。

“飛地經濟”在本質上是一種產業嵌入式的經濟發展模式,其目的在于打破原有的地域、行政、體制的限制,通過各類合作機制,實現產業均衡與社會區域均衡。所以,在“飛地經濟”發展過程中特別需要政府首先做好跨區域合作規劃,在頂層設計方面明確飛出地與飛入地之間行政管理、產業政策、合作機制、利益分配等方面的責權,使制度和政策得以跨區域銜接,從而充分保障“飛地經濟”的良性施行,發揮“飛地經濟”在雙方合作運營中的積極作用。

從推動產業聯動發展的視角來看,沈陽“飛地經濟”模式創新的關鍵環節就在于以問題為導向,聚焦當前沈陽產業發展現狀,根據沈陽市各區縣產業發展特點和優勢,合理布局飛地產業園區,以產業園重點產業為主體,圍繞目前關鍵性難題,大力給予政策、資金、土地、人員、技術等產業要素的投入,壯大上下游產業鏈條, 形成集群化發展效應,推動沈陽“飛地經濟”從單打獨斗的零散式合作,走向多元化的聚合式合作,從而提升沈陽產業的市場競爭力和國際國內影響力。為此,沈陽市必須立足于“飛地經濟”的戰略高度, 及時總結和借鑒東南沿海地區的成功經驗,適時出臺與“飛地經濟”相關的短期和中長期規劃和指導意見,統籌設計飛地產業園區的主導產業,有機引導各區縣和鄉鎮招商引資的重點產業和關聯項目,為有效培育每個地區上下游聯動發展、配套能力強勁的產業集群提供準確的政策支持和科學的理論指導。

(2) 理順“飛地經濟”合作雙方的利益博弈關系,構建合理的穩定的利益分配機制,確保產業發展的互利共贏、協作共進。

飛地雙方能夠長期合作發展的原動力就在于產業效能的不斷增長和持續盈利,在“飛地經濟”運行過程中,合作雙方會自覺或不自覺地在獲取自身更大效益與承擔最小代價之間進行利益博弈,于是構建合理明確的利益共享機制就成為現實的必然。既然“飛地經濟”是一種新型的區域經濟合作模式,就不可避免地涉及到經濟利益問題。利益關系實質上就是對成本與收益的分配設定。當前,沈陽市“飛地經濟”進展緩慢的原因之一就是沒有處理好合作雙方成本與收益的紛爭,其利益分配與責權不對等。為此,亟需對“飛地經濟”雙方的利益機制進行相應調整,明確規定成本與收益在產業效益中的占比與分成,防止無序化。

在運用“飛地經濟”有效促進沈陽產業技術進步、效能提升的實踐中,首先,必須建立穩定運行的、互利共享的利益協調和利益劃分機制,以此作為催化劑和保障持續推動合作雙方順暢地運作“飛地經濟”持續發展。一般來說,需按照“誰投資,誰受益”的原則,依照成本與收益比例事先商定好合作雙方的利益分配方案,達成合作協議,特別是要形成有利于產業協作的法律契約。在產業成本核算中,不僅要計算好顯性成本比值,也要把隱性成本考慮在內,諸如土地房產的增值部分、生態環境的保護支出,等等。在利益分配中,不僅要設計好收益核查分配計劃,還要建立一套公平公正的糾紛化解機制,把收益和風險有機結合起來,讓合作雙方確實明了自身的權益和責任,使其嚴格履行義務,分享權益。其次,合作雙方設定一個共同認可的專門的第三方仲裁機構,賦予其法定的裁決權,具體負責雙方的各種收益審核與劃分事務,實際裁決合作實踐中的各類糾紛和爭議事件,以減少矛盾摩擦,激發合作的積極性和長效性。

(3) 及時更新“飛地經濟”發展理念,精準定位沈陽產業轉型升級發展目標,創新構建適合沈陽產業發展趨勢的“飛地經濟”新平臺和新路徑。

我國發展“飛地經濟”已20多年,積累了大量有益經驗,尤其是東南沿海地區已取得了不錯的成效。沈陽“飛地經濟”發展應該積極總結借鑒這些成功案例,著眼于整個產業戰略布局的優化和結構的提升,科學謀劃自身產業發展戰略,在制度、資源、環境、服務等設計中,避免簡單的克隆復制,著重產業競爭力的創新與超越,搭建好飛地雙方合作共贏平臺,確保新平臺具備土地承載、產業轉移、項目培育、結構優化的功能,吸引更多的企業、行業以及項目到沈陽落地生根。

沈陽“飛地經濟”主要是以“新型的‘面對面’式產業轉移”[5]為主體,因此,其模式需要依托技術、資源、企業、項目全方位地帶動產業集聚發展,必須在產業發展的技術導向、資源導向方面跨區域整合優質產業鏈條,構筑新的產業結構升級發展平臺路徑,推動傳統產業的轉型創新與新興產業的蓬勃發展。具體而言,一是要重視產業“逆向孵化”效果,針對沈陽產業發展薄弱環節,到發達地區尋找創新資源筑巢引鳳,積極引入破解產業發展瓶頸的項目予以合作,從而彌補產業鏈條不足,激發配套效能良好、關聯度強勁的產業集群的形成。二是要推動具有一定競爭優勢的裝備制造產業“飛出去”,以搭建域外飛地橋梁的方式做大做活“飛地經濟”,使產業發展既能夠有“飛入地”的承接,又有“飛出地”的延伸拓展,實現鏈條式、錯位式、聚合式的發展。三是要利用各種研發機構,通過科研機構各企業產學研的合作創新,整體開發高端產業和特色產業,促進科技成果轉化,不斷增強新生業態和新興產業發展的內生力,加強高新區高端產業精準高效的區域對接。

(4) 全方位多層次地完善統一、有序的合作市場,加快推進市場一體化進程,合力營造良好的市場環境,推動各類產業要素跨區域優化配置,在技術、資金、信息、設施、人才等方面為沈陽“飛地經濟”的良性運行提供堅實的基礎保障。

發展“飛地經濟”并不是發達地區向落后地區轉移過剩的產能,而是合作雙方產業互補、互利共贏的一種區域經濟發展新模式,因此,雙方的合作必須建立在統一市場的基礎上。沈陽“飛地經濟”的良性運作需要在一體化的市場環境中進一步推進,即突破行政管理、生產要素、資源環境、組織架構等多方面的不對等限制,在平等協商的基礎上統籌兼顧改善營商環境,建立適合產業梯度轉移的共同市場,為產業實現錯位互補發展提供良好的服務保障。

事實上,當前的資本、技術、人才等各類生產要素依然受到機制體制的限制,難以實現自由流動。因此,沈陽產業發展當務之急是要積極調動一切力量,在“飛地經濟”框架下全面構建統一市場,推動資金、信息、人才的跨區域流動銜接和優化配置。首先,依托“一區一市兩縣”地域優勢,盤活存量土地資源, 抓緊項目落地的審批,給予充足的資金支持,結合當地城鎮化發展趨勢,開發綠色環保、產城融合的產業集聚園區。其次,破除技術和產權的阻礙,扶持企業加強優勢產業的技術原創和信息交流,重視雙方交通設施、能源供給、信息通訊等一系列經濟要素的全方位對接,充分發揮產業在城市建設中的能效帶動作用。再次,依托沈陽高校和科研院所的人才優勢,突破人才的身份、檔案和地域限制,互惠認證人才專業資格標準,解決人才的住房、教育、科研、社會保障、子女入學等問題,為產業轉移提供雄厚的人才智力支持。最后,全方位營造飛入地優質的營商環境,以先進的經營理念和高超的服務技能,打造高水平的文化氛圍和制度環境,解決合作的非經濟阻力。