湘江流域協同治理的機制創新與模式選擇研究

彭文武，曹 巍，段佳龍，楊雨奇，吳丹青

（1.湖南交通工程學院，湖南衡陽 421001；2.衡陽幼兒師范高等專科學校，湖南衡陽 421008）

在長江經濟帶發展推進座談會上，習近平總書記指出并強調，必須堅持在堅持生態優先、綠色發展的戰略前提下，推動長江經濟帶的長遠發展。[1]而且，習近平總書記在2018年視察湖南時，再次強調長江經濟帶發展“共抓大保護、不搞大開發”。對湖南來講，湘江輻射全省、聯通長江，守護好“湘江碧水”，加大湘江綜合治理，既是重大責任，也是推動高質量發展的要求。[2]

1 湘江流域協同治理現狀

湖南省委著眼并立足于涯湖南可持續發展的歷史使命，作出了“共抓大保護，不搞大開發”的戰略性部署，該戰略部署同樣是湘江區域為推進湖南省鄉村建設作出的總指導方針和總遵循原則。應該如何在“守護好湘江碧水”、留得住青山綠水的同時，通過進行最嚴格的環境保護以推動湘江流域地區的高質發展并持續釋放客觀的經濟動能？[3]近年來，湖南加大湘江綜合治理，助推湘江經濟帶發展方面主要表現在以下五個方面：

1.1 建設一批生態文明先行示范區。在湘江重點生態功能區域、沿線重點市縣全面推進資源節約、生態治理和環境保護工作，深入建設生態文明先行試點示范區域，探究人類和自然和諧共存共生模式，嚴守“三條紅線”，即“水資源開發利用控制、水功能區限制納污、用水效率控制”，以加快“三水共治”，即：治理水污染、修復水生態、保護水資源工作；劃分重點流域，湘江源頭、中下游流域重點治理，加強環境聯動機制，強化重點流域生態環境綜合治理，形成并積累生態環境保護協同治理工作經驗。

1.2 推進生態工業園建設。針對一些沿江重化工園區，要做好有序搬遷工作，以減少其環境壓力。推動各產業之間人力、資本、信息、物質、技術等集成要素之間的共享，強化工業園區內部企業之間的雙向（縱、橫向）聯系，構建產業生態綠色環保網絡系統，養成協同發展的多行業產業集群；以“再利用、減量化、資源化”為原則，加快各經濟產出物、生產要素和廢棄物間的轉化循環，減少廢棄物排放，提高資源利用的效率。

1.3 完善和健全自然資源資產相關制度。持續完善資產負債表制度，健全資產產權制度，實施自然資源資產離任審計以及損害生態環境責任追究制度。

1.4 綠色發展考核評審制度推廣。實踐履行綠色發展觀念，推廣普及綠色發展考核評審制度，該制度包括生態保護、綠色生活、環境治理、資源利用、環境質量、增長質量等指標，旨在通過該制度的推廣，大幅度提高領導干部政績考核中生態環境保護質保所占的權重。

1.5 加速生態環境損害賠償相關制度的建立。在法律上，要明確各級（省、地市）政府作為賠償權利人的地位。如果個人、企業在隸屬湘江經濟帶的各級（國家、省）重點禁止開發區、生態功能區有因開采資源、加工、運輸等行為造成污染的情況，各級政府要及時啟動并進入索賠程序。而造成污染的人、企業作為賠償義務人，應當按照評估鑒定結果進行相應的損害、修復賠償。

2 湘江流域協同治理面臨的主要難題

2.1 尚未形成統一聯動的體制機制。湘江流域管理具有以屬地管理為基礎“行政逐級發包”的特點，部門、地區各自為政的現象比較突出，橫向協同不到位，其只要表現為：流域生態環境治理時，地方政府和其職能部門更多注重本地方的利益。這與流域管理權責分工不明確、有效信息分散、不同行政區域政府各部門之間有效溝通欠缺有直接關聯。分工不明、溝通欠缺就導致了當涉及流域內的各個行政區域或部門之間出現矛盾和糾葛時，難以進行有效協調。流域相關生態環境管理機構的執法效能得不到充分發揮，這也表明地位的虛化。

2.2 監督機制不健全，有關生態環境的專項法律法規尚不完善。雖然，在我國，關于流域生態環境治理的規章、法規、法律已經十幾部，如：《水污染防治法》，《水法》等。但是，針對湘江流域所設的專項、綜合性法律法規缺失。這就造成了針對流域管理的相關法律毫無系統性、體系性可言，可操作性匱乏。例如，在解決流域內所特有的，像河湖空間管制、防洪減災、水資源配置調度等問題時，需要依靠“行政機關間的個別博弈，很難真正實現穩定且連續的管理”[4]。

2.3 司法協同機制尚不健全。流域內經濟社會發展增速加快，開發利用流域內水資源的活動也越發頻繁，這也導致了多方利益關系愈加紛雜，出現了更多涉及面廣、情況復雜的相關違法案件。相關流域的生態管理機構也排查過屬于省際水事糾紛的案件，但是針對這些案件的解決方式主要為行政調查處理，方式單一，且這些案件基本上都在行政執法階段消于無形，很難走入環境司法這一環節。思考其原由，可大致概括為：一、司法銜接機制和生態環境執法體系的不健全；二、針對生態環境相關的違法案件，其司法移送制度不到位；三、現行體制造成環境司法對流域整體的監督弱化；四、缺乏可以有效懲治和處理跨區域生態環境違法案件的司法手段。[5]

2.4 協調跨界水污染相關糾紛的機制效力不足。因湘江上游、中游、下游都在以各自行政區域內的利益最大化為目標，比如在進行污染水排放、開發利用水資源等活動時，都優先考慮本區域內的利益，忽視了對其它區域的考慮，這就造成了其在生態環境治理上的目標無法一致，也加大了協同治理生態環境的難度。再者，某些地方性政府會考慮付出治理成本的一致性，如果未付出相應治理成本的其他區域也會因己方的治理受益，在某種程度上，也不去積極得采取或落實較為嚴格的措施進行治理。雖然，河長制對于跨部門間的生態環境協同治理問題的解決有一定積極的幫助，但在實際的實踐活動中，因任職河長的負責程度高低不一，且各級別河長間也有無法協調的“差額變量”，種種因素也制約了協同治理應取得的效果。[6]

3 湘江流域協同治理機制創新與模式選擇

3.1 構建協同管理制度，健全預警響應機制。構建生態文明地區、區域合作制度，旨在實現以生物安全完整性、生態環境系統性為核心的、權責協調的統一領導。為實現并促成政府間多形態、多層次的合作，應完善部門聯動、部門職責統合制度，組建多元性的聯合治理體制和區域合作組織。同時，通過設立環保基金、履行各部門及地區環保職能、構建覆蓋整個湘江經濟流域的生態監測、重點污染源監測和環境監測網絡，完善并健全湘江經濟流域大氣質量、環境土壤、水生態等的預報預警系統。[7]

3.2 建立健全多元化、市場化生態補償機制，發揮市場作用。探索并出臺生態環保相關投資、融資政策，利用市場化的交易機制實現稀缺生態資源的優化配置，提高利用效率。通過碳排放權、用水權、能源使用權、排污權等初始分配制度的建立和完善，以全國碳排放權交易中心為依托，更深一層的地推進排污、排碳等的交易；探尋節能、水權、林權的交易試點，對預算管理、有償使用以及投資、融資進行創新探索，養成并發展相應的交易市場。建立市場化機制，引導把社會資本投入到綠色發展領域，推動第三方來治理生態環境污染。突破以往資金補償的單一補償方式，注重探索生態園共建、環保技術支持、產業轉移等多樣化的再生式補償手段，以實現受、補方共贏。

3.3 提高公眾參與度。流域內生態環境的治理，既離不開政府的支持，也離不開社會、公眾和各利益攸關方的參與。因此，為了流域內生態環境社會協同治理的實現，需要加強政府-公眾-社會的互動合作，明確并保證社會公眾對于治理流域內生態環境的參與權、知情權，完善并健全治理流域內生態環境的公眾參與機制。建立跨區域生態補償制度，受益區域需要對受損區域（指因流域生態環境喪失發展機會、承擔建設成本和環境保護工作）的區域進行補償。補償形式包括技術補償，提供異地發展權等形式，助力流域內上游地區生態農業、生態旅游、生態養殖等環境友好型產業的發展，通過該協同治理模式實現跨區域協同發展。[8]

3.4 創新負面清單模式。對資源承載能力、環境總量、環境準入基準以及相關指標進行嚴格約束和控制。在兩項專項建設規劃中，針對性地采取措施，實現合理規劃。第一，在綠色生態廊道這項專項建設規劃中，把明令禁止開發、限制開發的沿江區域及產業明確下來，保障沿江岸線的留白空間和植綠空間，確保沿江岸線后方綠色空間最大化。第二，在綜合立體交通走廊這項建設專項規劃中，進行科學、合理布局，確保生態用地占用最小化。

3.5 完善環境評價協調機制。針對湘江經濟帶實施戰略環評工程、并建立環評規劃相關的協調機制。通過戰略環評工程，科學研究、判斷湘江經濟帶的生態環境影響，充分保障利于該流域生態系統穩定的人口容量合理范圍、空間布局和產業結構；完善環評規劃協調機制時，會把對湘江上游、中游以及下游地區的生態環境保護作為規劃編制與審查開發利用岸線、航道、濕地、水電、港口等要素的參考依據。

3.6 加強法制建設，提供法律保障。盡快完成《湘江保護法》的出臺，健全并完善湘江流域經濟帶的生態環境保護法律制度。應結合流域生態系統的發展規律，并統籌森林、湖泊、治污、防洪、港岸、航道、濕地等的生態問題進行綜合考量，以明確在生態環境執法、司法的過程當中，生態環境部門的權威、核心地位。強化生態環境執法隊伍的執法力度，并提高針對違反生態環境相關法律的懲罰標準。