人才戰略在產業激勵中的價值與作用剖析

江燕

為了加快產業轉型升級、促進產業高質量發展，南京于2015年底開始實施針對高層次人才的“創業南京”英才計劃，以科技頂尖專家集聚計劃、創新型企業家培育計劃、高層次創業人才引進計劃為核心，組成一條完整的創新產業鏈條，即科技頂尖專家的積聚會帶來科技成果化、創新型企業家培育會帶來成果產業化、高層次創業人才引進會帶來產業規模化。整個鏈條最終將呈現：科學成果化-成果產業化-產業規模化-規模資本化-資本科學化-科學成果化的無限循環上升模式。

改革開放以來，我國通過對內放權、對外讓利，實現了工業基礎由弱到強的顯著發展。目前，我國經濟已經從高速增長階段轉變為高質量發展階段。工業的高質量發展是經濟高質量發展的關鍵，特別是在全球新一輪科技革命、產業轉型和產業分工格局重塑的新契機下，培育和擴大新產業新動力、改造和提升傳統產業、加快產業轉型升級、促進產業優質發展的任務尤為緊迫。根據新制度經濟學理論，政府可以通過適當的產業政策刺激特定的經濟活動或者調節不同產業間的資源配置從而達到產業發展、經濟進步的目標。其中，人才是經濟社會發展的第一資源，是產業發展的強力支撐，人才戰略在產業激勵政策中處于基礎地位，是地方產業發展的先決條件。為了充分發揮市場對人才資源配置的基礎作用，突出企業在吸引人才、提高資源配置和利用效率方面的主導地位，南京于2015年底開始實施“創業南京”英才計劃。經過幾年發展，南京人才戰略實施效果如何，它在產業激勵中發揮何等作用，是值得探討的話題。本文將圍繞該話題，深入探析人才戰略在產業激勵中的價值與作用。

人才戰略是產業激勵政策的強力支撐

學術界對產業政策的定義可分狹義和廣義兩類。狹義觀點認為，產業政策是刺激特定經濟活動和促進結構變化的政策，具有特定的產業導向。如，是否針對某一（類）產業，不同產業實施的政策力度是否不同。廣義觀點認為，產業政策一方面包括政府針對不同產業間資源配置和基礎設施建設的有關政策，另一方面也包括政府在調整“產業內部結構”方面的政策。整體而言，基于政府與市場關系的廣義的產業政策定義更為我國學者接受。

政府實施產業政策通過各類政策工具來實現，主要的政策工具包括財政、金融、土地、公共服務和人才等五種具體形式。

1、財政政策工具。財政政策工具主要指政府為實現政策目標而使用的財政資金與稅收政策總和，主要包括財政收入（主要為稅收）、財政支出、國債以及政府投資。稅收可以通過調整稅率和增減稅種來合理配置生產資源，從而優化產業結構。政府的投資能力以及投資方向將對社會經濟結構和經濟發展起重要作用。

2、金融政策工具。金融政策工具包括政府與金融機構合作、對企業融資支持、政府股權投資等方面。但與發達國家完善的金融體系相比，我國金融體系還不夠完善，所以許多企業，特別是民營企業還面臨較強的融資約束。[1]

3、土地政策工具。土地政策工具指政府為實現政策目標而對土地資源進行相關的配置。因為土地要素是不同產業的物質基礎，它的配置結構及配置效率將對優化區域產業結構和經濟發展發揮重要作用。由于土地資源稀缺性和總量有限性以及級差的原因，往往出現資源錯配現象。因此，政府需要利用土地政策工具來解決土地市場的失靈，進而提高土地資源配置效率。

4、公共服務政策工具。公共服務政策工具強調政府為實現政策目標而建立系統高效的公共服務體系，比如基礎交通、醫療衛生、文化教育、生態環境等。有效的公共服務政策有助于地區基礎設施的改善和人力資本的增強，進而促進地區工業集聚。

5、人才政策工具。人才政策工具包括人才培養、引進、利用、發展等方面規定的一系列法規體系。人才資源與經濟發展存在著緊密的聯系，舒爾茨提出的人力資本理論認為，人的素質在現代經濟增長和社會發展中起著決定性的作用。人們普遍認為，在經濟增長中起重要作用的不是全部人力資本，而是處于“金字塔頂端”的高級人力資本，即人才資本。正如經濟學家羅默所說，一個地區經濟增長最重要的不是該地區的人口，而是該地區的人才。人才是支撐創新驅動戰略和高質量發展的核心資源。

無論是財政、金融、土地還是公共服務政策工具，主要作用于物質生產要素范疇，然而人才作為一種非物質生產要素，是我國經濟社會發展的第一資源，同時也是核心的創新資源，與其他生產要素相比，在實施新理念、培育新動力、拓展新產業方面具有不可替代的優勢。恰當的人才政策工具在促進產業發展，培育新動能、優化產業結構方面發揮至關重要的作用。因此，人才戰略在產業激勵政策中處于基礎地位，是產業激勵政策的強力支撐。

人才戰略對產業激勵的作用機制分析

一般認為，國家或地區的人才來源主要有兩種途徑：一個是內部培育，另一個是外部引進。然而，無論是培育人才還是引進人才，關鍵在于留得住、用得好。人才戰略是產業激勵政策的強力支撐，合適的人才戰略始終堅持引進外地人才與培養本地人才并重，從而實現地區人才資源的積累與集聚。人才資源將通過以下三種途徑對區域產業的創新與發展發揮重要作用。

1、引進外部人才，優化人才結構。人才的內部培養是一個緩慢而持續的過程，效果較為溫和，與之相反，人才的外部引進則更加迅速，效果也更加明顯。政府通過制定適宜的人才戰略，大力引進外部人才落地，可以優化本地人才結構。產業結構存在合理化和高級化，筆者認為人才結構也分為合理化和高級化，合理化指一個地區或一個國家的人才在性別、年齡、知識、技能、專業、素質等結構層面分布合理。如果把人才構成分類為代表普通勞動資源的人力資本和代表高級勞動資源的科技人才，那么人才結構高級化指的就是科技人才在總體勞動力資源中所占的比例逐漸提升。通過引進人才，擴大本地人才資源，實現人才結構合理化的同時推動其邁向高級化，從而帶動地區高新技術產業發展，完成產業激勵的政策目標。

2、人才集聚帶動產業集聚，吸引與之配套的產業資源的重新分布，從而促進產業結構升級轉型和區域發展格局的重塑。人才資源作為科技創新和技術進步的主體，是提高經濟發展水平和產業競爭力的核心要素。目前，創新人才普遍傾向于向經濟發達地區集聚，人才集聚不僅能更好地實現其自身價值，還能為集聚地帶來集聚效應，產生知識溢出的效果，從而促進產業結構的優化集聚，促進區域經濟的快速發展。同時產業集聚及結構的優化也為人才資源提供了更大的發展平臺、更多的發展機會和更廣闊的發展空間，進一步吸引更多的創新人才流入本地。

3、在人才集聚與產業集聚的共同影響下，“產-城-人”實現融合發展，“產-城-人”的融合發展又會產生虹吸效應，進一步吸引人才集聚、促進產業實現高質量發展。政府通過實施人才戰略，帶動人口集聚，尤其是人才的集聚，從而帶來生產要素和消費需求，人口/人才的集聚是城市的活力系統，而產業的集聚是城市發展的動力系統。人才集聚與產業集聚交互影響，共同推動城市在建設規模、空間布局、基礎設施等方面提高發展水平，而城市發展水平的提高又反過來吸引人才集聚和產業集聚。“產-城-人”的融合發展是一套持續循環又具有乘數效應的有機系統，地方政府可以通過人才戰略構建這一健康的發展模式，吸引人才集聚，促進產業發展。

南京人才戰略選擇的重要性與必要性

1、重要性。黨的十九大報告明確指出，“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。”“人才紅利”已經取代“人口紅利”成為現今我國經濟發展的新啟示。從2017年初開始，全國各地爆發了一場以搶奪各類人才為目標的“人才大戰”。為了能夠招攬人才、留住人才，各地紛紛出臺了很多力度較大的人才新政，從戶籍、住房及生活補貼、收入和就業創業補貼等方面推出了各類優惠政策和計劃。初期南京、武漢、西安、鄭州、杭州、成都、重慶、青島等眾多新一線城市和二線城市紛紛展開人才爭奪大戰，后來北京、上海、深圳等一線城市也一反淡定態勢，積極加入人才爭奪戰局……如今，全國從東到西、由南到北各省市的人才大戰已由星星之火形成燎原之勢。而南京早在2016年就開始布局“創業南京”英才計劃，這一富有預見性的人才戰略為南京“聚天下英才而用之”爭取先機，使其在這場人才爭奪戰中拔得頭籌。

人才戰略具有知識溢出效應，產業激勵政策具有空間溢出效應。人才戰略的實施不只為本地帶來經濟項目和本地產業的發展，甚至會對區域的產業結構進行優化調整。通過人才戰略帶動產業結構優化升級，實現產業高質量發展，這對長三角城市群整體發展具有重大意義，也是推進長三角區域一體化國家戰略的重大助力。放眼世界，現今新冠疫情加重逆全球化趨勢，發達國家紛紛加快制造業回流步伐，全球產業鏈分工體系進一步收縮，我國長久以來建立的全球價值鏈生態或將被打亂。在緊要關口，我們更要完善國內產業結構，發展自主可控的國內價值鏈。南京的人才戰略是站在發展長三角城市群高度的，而長三角城市群的產業布局與發展又是站在構建國內價值鏈高度的，因此具有不可估量的巨大意義。

2、必要性。合適的人才結構是實現產業結構優化升級的必要配置。為貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，南京2017年發布了《加快推進全市主導產業優化升級的意見》，將“高端化”“智能化”“綠色化”“集群化”作為今后發展方向，加快推動先進制造業和現代化服務業等主導產業的優化升級，全面構建“4+4+1”的南京主導產業體系。在“4+4+1”體系的構建中，產業是先導，科技是核心，載體是基礎，人才是保障。為了加快構建“4+4+1”產業體系，更需要制定和完善人才戰略，引導人才要素向主導產業集聚、流動，提升產業體系整體競爭力。

南京實施人才戰略除了該戰略在產業激勵政策中具有重要地位，還因為南京的人才現狀不足以支撐未來產業的快速發展，存在某些問題。比如南京人才數量雖多，但傳統模式培養下的人才與創新創業時代所需求的人才在供給與需求上存在錯配現象;南京每年高校畢業生雖然人數眾多，但知名高校畢業生留寧人數很少;南京人才結構布局不完整，雖然人才絕對數量不少，但缺乏科技頂尖人才，尤其是與《中國制造2025》戰略新興產業緊密相關的核心科技人才。同時與上海、深圳這類科技發達的城市相比，南京十分缺乏能將科研成果直接轉化的人才。因此，人才戰略對于改善南京人才問題至關重要，基于南京的人才現狀，南京市的引才政策已經由引進傳統的“高精尖”人才完善為引進“高精尖缺”人才。

南京人才戰略助力構建創新產業鏈條

“創業南京”英才計劃于2015年底由南京市制定實施，該計劃涵蓋科技頂尖專家集聚計劃、創新型企業家培育計劃、高層次創業人才引進計劃、青年大學生創業引領計劃，以期構建從頂尖科學家到大學生“草根”創客等四個層次的人才開發梯隊，目標用五年時間，集聚100名科技頂尖專家，培育200名創新型企業家，引進3000名高層次創業人才，引領20000名青年大學生創業。計劃實施后，政策引導效果明顯，其中科技頂尖專家集聚計劃僅2017年就吸引3名諾獎得主和9名國內外院士落戶。2016及2017兩年時間，“創業南京”英才計劃就匯聚了30余名科技頂尖專家，培育了100余名創新型企業家，引進了1000余名高層次創業人才，引領10000余名青年大學生創業。2018年，南京人均生產總值突破兩萬美元，位居全國城市前列，高新技術企業年增長70%以上，新增就業參保大學年增長60%以上，成立新型研發機構達200余家。在2018年國內外城市評價各項榜單中，南京上榜“全球最具活力城市前二十強”第11位，入選“外籍人才眼中最具潛力的中國城市”十強。2019年南京再次躋身先進制造城市十強，位列第9。南京已在創新人才、創新投入、創新產出等方面形成了較好基礎。目前，“雙一流”建設高校數量位列全國城市第3位，國家重點實驗室位列GDP過萬億城市第3位，發明專利授權量位于GDP過萬億城市第5位，R&D研發經費投入強度位于GDP過萬億城市第6位。自實施“創業南京”英才計劃以來，南京創新人才資源迅速擴張，新經濟發展如火如荼，新舊動能加快轉換特征愈加明顯，南京又一次迎來創新發展征程的新拐點。

“創業南京”英才計劃在政策設計之初就考慮了系統性、全局性及戰略性。科技頂尖專家集聚計劃旨在打造“人才高峰”，引進各類諾獎得主、國家院士、國家最高科學技術獎或相當層次國際科技獎項的科學家、國家“千人計劃”頂尖人才、國家“萬人計劃”杰出人才等，伴隨頂尖專家一起引進的還有頂尖團隊、技術和項目。科技頂尖專家集聚計劃將帶來科技成果化。創新型企業家培育計劃旨在培育一批既懂科技又懂市場的創新企業家，培育對象要求主營業務符合南京市鼓勵支持的戰略性新興產業或現代服務業發展方向，通過培育創新型企業家，可以推動科技成果朝產業化方向發展，即帶來成果產業化。高層次創業人才引進計劃專門針對首次在南京創業的高層次人才，相較于前兩個計劃的“移栽大樹”，該計劃主要致力于“育苗造林”，對這類人才的培育和支持規模較大，高層次創業人才的引進可以推動產業規模化。青年大學生創業引領計劃作為人才儲備，可以擴大高質量勞動資源的隊伍，為南京的創新發展注入年輕的活力和新鮮的血液。“創業南京”英才計劃，從科學成果化到成果產業化再到產業規模化，可以組成一條完整的創新產業鏈條。與此同時，該創新鏈條還是良性循環模式，因為產業規模化的下一步必將帶來資本的累積，即規模資本化，資本不斷累積將繼續反哺科技的發展，整個鏈條呈現出：科學成果化——成果產業化——產業規模化——規模資本化——資本科學化——科學成果化的無限循環上升模式。“創業南京”英才計劃作為南京的主要人才戰略，幫助南京將人才優勢充分轉化為自主創新優勢，充分發揮人才在戰略性新興產業中的引擎作用，從深遠發展的角度助力構建南京創新產業鏈條。

結論與展望

人才戰略在激勵地區產業發展中發揮著基礎性和關鍵性作用，南京人才戰略更在構造創新產業鏈上發揮引擎作用。為了更好地發揮人才戰略在產業促進中的重要作用，今后政策實施過程中應當抓好以下幾方面工作，保證人才政策根植本土、取得實效。

第一，全面構建人才優先發展環境。要加快構建完備的現代產業體系，緊緊圍繞創新鏈和產業鏈來布局人才鏈，為各層次的優秀人才提供充足的發展機會，鼓勵其在南京大膽創新、努力創業、勇敢創造、幸福創富。同時要繼續優化創新創業的生態環境，在社會形成良好的創新氛圍和輿論導向，讓創新創業者們在全社會得到充分的尊重。

第二，切實解決人才發展后顧之憂。要把創新人才從“繁文末節”中解放出來，真正擺脫無窮無盡的報表和紛繁復雜的審批流程。對于人才的評價方式要結合實務，堅持一切從實際出發，真正克服“唯論文”“唯職稱”“唯學歷”評價人才。與此同時還要完善人才引進的配套政策措施，在實際落戶、住房保障、子女教育、配偶就業、醫療健康等方面充分解決人才發展的后顧之憂。

第三，著力完善創新人才評價體系。要建立公平公正公開的人才評價機制，切實激發人才創新創業激情。在人才評價上，要建立健全多元化的分類評價體系，從更多方面評價及考核人才，促進人才的全面發展。同時在評價主體的設定上也可以更加多元化，建立人才自評、同行互評、專業點評以及市場和社會參評的多元評價方式，全方面了解人才的發展趨勢和突出能力。

參考文獻

[1]林毅夫，孫希芳，姜燁.經濟發展中的最優金融結構理論初探[J].經濟研究，2009（8）：45-49.

作者簡介

江 燕 南京大學研究生，研究方向為產業經濟學