實現碳排放達峰和空氣質量達標的協同治理路徑

陳菡 陳文穎 何建坤

摘要?氣候變化和空氣污染造成的社會福利損失對中國高質量、可持續發展的制約日趨顯著。加速碳排放達峰和空氣質量達標（“雙達”）進程，是引領全球氣候治理和實現美麗中國目標必須應對的課題。當前，國家在控制碳排放和污染水平上的中長期目標仍未有效傳導至地方，不利于發揮環境約束對規劃制定和經濟轉型的倒逼作用。為此，作者立足于后疫情時代經濟綠色復蘇的新形勢，從協同控制措施、協同管理體系和區域協同治理等方面，探討“雙達”行動對降低社會低碳轉型成本和提高地方經濟綜合競爭力的推動作用;同時從國家和省市兩方面分析了協同治理工作在頂層政策機制、技術體系和資金支撐等方面的關鍵制約因素，提出以溫室氣體和多污染物協同減排為導向、以管理和技術協同為保障和以區域協同治理為手段的應對思路。建議國家在“十四五”時期進一步完善分區域、分批“雙達”的原則及其配套機制建設，在每個地級市制定大氣環境質量限期達標方案的基礎上要求發達地區和低碳試點城市進一步提出碳排放總量控制目標，推動地方將“雙達”目標納入引領區域經濟低碳轉型的目標體系和各項專項規劃等政策文本，積極探索排污交易、碳市場和電力市場有機融合的市場化治污降碳新方式。

關鍵詞?碳排放;空氣質量;達峰;協同治理

中圖分類號?X24

文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）10-0012-07?DOI：10.12062/cpre 20200801

當前，疫情的負面影響仍在全球蔓延，中國以獨立完整的工業體系和蓬勃發展的數字經濟為依托，社會秩序率先回歸正軌，其對沖疫情負面影響的一攬子政策方案也引起了廣泛的國際關注。在全球經濟下行、矛盾凸顯的宏觀背景下，以智能化為特征的“新基建”在助力疫情后經濟高質量發展的同時，有助于從根本上提高能源生產和利用效率，推動經濟綠色復蘇，協同實現碳排放達峰和空氣質量達標（“雙達”）。“十四五”是中國社會經濟低碳發展轉型的關鍵時期，后疫情時代排放的潛在反彈趨勢也增加了應對氣候變化和大氣污染的工作難度。因此，以“雙達”目標為約束強化投資的綠色導向，將為經濟恢復和換擋升級注入新的活力，從而將疫情之“危”轉化為可持續發展之“機”，對構建清潔低碳的“中國模式”乃至增強全球經濟增長動力都具有重要意義。

1?研究背景

中國于2015年6月向《聯合國氣候變化框架公約》提交《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》（下簡稱NDC），提出到2030年左右CO2排放達到峰值并爭取早日達峰，單位國內生產總值CO2排放比2005年下降60%～ 65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。2019年單位GDP CO2排放同比下降4.1%，比2005年累計下降48%，非化石能源占能源消費總量比重達到15.3%，提前完成提出的自主減排承諾目標，已基本扭轉了CO2排放快速增長的局面。另一方面，七年的藍天保衛戰也使得空氣質量發生巨大改善。截至2019年底，PM2.5（環境空氣中空氣動力學當量直徑小于等于 2.5 μm的顆粒物）未達標（二級濃度限值35 μg/m3）的261個城市平均濃度比2015年下降23.1%，全國337個城市重污染天數下降36.6%，完成《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中的PM2.5目標已成定局。

然而，當前我國單位GDP能源強度和碳排放強度仍然顯著高于世界平均水平且下降難度逐漸加大。在快速城鎮化和經濟增長壓力的背景下，地方和企業控制碳排放的內生動力仍然不足，“穩增長”政策目標可能壓過氣候和環境目標，這些因素都增加了延遲達峰的風險。煤炭消費時有反彈，在疫情后拉動地方經濟的迫切需求下，2020年前五個月全國計劃新建煤電項目48 GW（1 GW等于100萬kW），超過2019年全年新增，相當于1.6 億t/年的CO2排放增量。若不能及時控制煤電規模過快增長的情況，并促進可再生能源消納保障機制的完善和實施，則分地區、分階段達峰以兌現2030年減排承諾仍存在一定困難。此外，疫情可能會對企業節能環保和地方散煤治理的資金投入帶來負面影響。隨著大氣污染防治工作進入深水區，差異化、精細化和動態化的污染治理體系亟須進一步完善，交通、工業等非電力部門的結構性減排潛力有待進一步挖掘。優良天數比例達標仍面臨著較大風險和壓力。2019年僅有46.6%的城市實現六項污染物全部達標，臭氧污染增長趨勢明顯。截至2019年底，我國僅有34個城市發布城市空氣質量達標規劃，13個城市正在編制中。表1以生態環境部定期公布的月度、季度和年度空氣質量狀況報告中特別單列的三大重點區域為例，對城市空氣質量及其改善情況進行了概述。

“十四五”是落實和強化NDC目標及大幅提升城市空氣質量達標率的關鍵時期，有必要在年度改善的短期目標基礎上，設定清晰的中長期“雙達”目標和實現路徑，保持戰略定力，倒逼經濟發展方式轉變和低碳技術創新，盡早形成減碳和降污的高效管理體系。

2?協同治理重點領域

2.1?協同減排措施及其成本效益

由于大部分溫室氣體和大氣污染物都主要來自人類活動中的礦物燃料燃燒，二者的協同控制具有理論和實際可行性。同時，單一污染物的排放削減已無法滿足空氣質量大幅改善的要求，建立多污染物的系統性控制戰略、加強多污染物的協同控制是“十四五”科學和精準治污的重難點[2]。

協同減排措施主要包括末端治理、能效提升和結構調整三大類。其中末端治理技術在高耗能行業多污染物協同減排方面具有顯著潛力。當前燃煤電廠超低排放改造已累計達8.9×108 kW，占煤電總裝機容量的86%，重點行業和機動車尾氣的嚴格排放標準體系也為VOCs（揮發性有機物）和NOx（氮氧化物）協同減排做出了重要貢獻。然而傳統末端控制技術的可持續減排潛力有限，難以有效應對復雜的二次污染治理，且往往不具有顯著的碳減排協同效益。

能效提升措施具有成本低、改善空間大的優勢。國家發展改革委等部委于2017年聯合發布了《循環發展引領行動》[3]，并在2018年的《國家重點節能低碳技術推廣目錄》中公布了13個行業的260項節能技術。模擬結果表明，通過對建筑環境、交通運輸和城市給養等3個城市系統，以及紡織與電子這2個工業系統進行改造，到2030年空氣細顆粒物污染和溫室氣體排放量將分別減少10%和11%[4]。黨的十八大以來，通過落實節能優先方針，中國以年均2.7%的能源消費增長支撐了年均7%的經濟增長。研究顯示，相較于正常退役情景，提前淘汰小型低效機組可使2030年大型高效機組占比提升至80%以上，將SO2和CO2排放進一步降低25%和5%[5];相較于維持現有能效水平的基準情景，降低交通運輸業單位周轉能耗有望在2050年實現38%的碳減排，同時避免12 萬人因空氣污染導致的過早死亡[6]。

而結構調整則通過能源、產業、交通運輸和用地結構的轉型升級從根源上削減對高碳燃料的需求，對溫室氣體和污染物減排的協同效應更加顯著。包括對固定源采取關?；痣姀S和小水泥廠、淘汰燃煤鍋爐等措施;在移動源治理上淘汰黃標車和老舊車，完善燃油車輛和油品管制并制訂低排放交通運輸規劃;對城中村等分散面源的管理采取“煤改氣”“煤改電”和擴大集中供暖面積等措施。其中電力部門低碳轉型還在很大程度上決定了建筑和交通部門電氣化的協同減排效益。除燃燒源外，農業生產結構調整和用地管理對氨氮和短壽命溫室氣體協同減排也具有重要意義。

成本效益分析表明，能夠協同減少多種污染物或溫室氣體的政策措施往往具有更大的社會成本有效性。在當前NDC目標指導下，實施氣候政策所增加的CO2減排成本可以被減少的空氣污染物控制成本所抵消[7]。而若將健康協同效益貨幣化，則對于“2+26”城市而言，因散煤替代帶來的社會凈收益可達地區生產總值的3%左右，其中“煤改電”相較“煤改氣”對農村居民的收入壓力更小，且長遠來看有助于加速農網改造和農村用電水平的提升[8]。模擬結果對比顯示，減少CO2排放所產生的健康效益在發展中國家更為顯著，到2030年，東亞地區的健康效益將是減排邊際成本的10～70倍[9]。此外，在工業煙氣治理中，只有協同控制常規污染物和汞等有毒重金屬的排放，才能優化污染處理流程，并降低生產運營和排放達標的成本。因此，當前迫切需要對PM2.5和臭氧、NOx和VOCs的協同控制規律做更深入的探索，對重點排放部門實行分級統籌管理，才能盡快實現區域性、季節性復合污染治理目標。

2.2 管理機制協同

雖然應對氣候變化的管理職能已從國家發展改革委轉至生態環境部，但在地方層面具體實施時，協同減排項目涉及的能源、環境和行業主管部門仍存在著職能交叉或權責不清等問題，增加了管理成本和企業負擔[10]。同時，由表2[11]可知，盡管國家明確提出峰值目標已經過去三年，但至今仍有相當部分省市碳排放達峰目標缺失，還有相當一部分地區并未從國家戰略角度充分認識碳排放峰值對于形成倒逼機制的作用，將峰值目標簡單理解為限制本地區發展空間的指標，在峰值目標決策上“不主動”?；蛘邔洕鲁B認識不足，在模型和數據等規劃基礎方面能力不足，難以提出具有區域可操作性的科學合理達峰目標。為此，要充分發揮應對氣候變化及節能減排工作領導小組統籌協調的作用，以污染防治攻堅戰為引領，全面協調經濟發展、能源改革、大氣污染治理與應對氣候變化的各項目標，統籌落實規劃、技術、投融資和其他相關政策措施，明確各部門職責并建立跨部門協調機制[12]。

具體而言，一是要最大限度地優化配置行政規制、經濟調節和傳播教育等環境管理資源，將應對氣候變化管理融入現有政策體系。盡快設立碳排放總量和強度“雙控”目標，將應對氣候變化納入中央生態環境保護督察工作體系，切實推進落實應對氣候變化工作部署。二是要加強排放和能源效率強制標準體系的建設，提高融資支持在激勵性政策工具中的比重，使金融資源向低耗能、低排放的行業、技術和商業模式傾斜。三是加強“雙達”工作能力建設的技術支撐。包括機構隊伍、清單編制、分析模型方法、排放核查和宣傳示范，以及“雙達”數據和信息平臺的建設。同時，加強監督執法能力，深入推進網格化環境監管，建立碳減排和污染控制協同考核機制。

2.3?區域協同

由于氣象條件的強區域性和大氣流動性，區域傳輸對城市霧霾污染的平均影響幅度可達20%～30%[13]。因此以行政區劃為界限的屬地防治手段難以形成管理資源的合力優勢，必須依靠區域聯防聯控取得藍天保衛戰的勝利。然而，各地發展的不平衡以及在大氣污染治理的基礎和成效上的差異常導致各行政主體的利益訴求不一致。當前京津冀地區的大氣污染聯防聯控總體上已進入穩定鞏固階段，正走向精細化的日尺度空氣質量管理模式。而經濟實力較弱、治霾綜合行動起步較晚的汾渭平原則仍存在顯著的工業和能源結構偏重問題，城市群大氣治理資金和聯動機制的缺乏也是其主要掣肘。但通過采用“事前研判、事中跟蹤、事后評估”的重污染應急應對模式并嚴格實施六大類、24 項工作任務，關中地區所有城市空氣質量現均已退出了全國168 個重點城市后20位。長、珠三角城市群的結構性污染更加突出，PM2.5和臭氧為首要超標污染物，集聚的產業鏈和密集的道路交通網絡造成了巨大的環境壓力。在加速傳統行業轉型升級的同時，該區域重點落實跨部門和地區的機動車異地協同監管、船舶大氣污染物排放控制區建設和揮發性有機物專項治理。然而，目前區域大氣聯防聯控機制大多見于臨時性的大事件，長效機制仍未形成[13]。同時仍存在地方政府間利益協調問題和壓力傳導不力現象，對協同治理的投入和積極性還有待提高。另一方面，因產業結構和資源稟賦等關鍵驅動因素的區域特征，碳排放強度往往具有較顯著的空間集聚性[14]。然而，在城市規劃體系的影響下，地區的低碳發展水平又同時表現出一定的內部差異性。排放密集產品的貿易流通，對區域內各省市碳排放也存在不同程度的影響。在各地分別追求目標完成時，很可能在其他地區引起碳泄漏問題[15-16]，如外購電和煤化工產品在減少本地對化石燃料依賴的同時可能會使生產地區的溫室氣體排放增加。在電力系統低碳轉型中，華北、華中、華東、東北以及南方地區的能源結構將得到顯著改善，而作為能源資源和電力輸送中心，西北地區則存在地區空氣質量惡化和碳減排成本壓力增加的風險[15]。在推進北方清潔采暖的過程中，京津冀“煤改電”政策對整個社會來說具有較大的凈收益，但對用煤住戶的私人收益影響卻較小，其中低收入農村家庭甚至會因安裝使用成本而承擔負面影響[17]。因此，有必要在碳排放總量控制的前提下，從全生命周期的角度統籌區域低碳規劃，通過提高區域電網的綠色系數和碳稅等手段整體規劃、協調立法，統一減緩氣候變化工作。

綜上，在實現區域空氣質量或溫室氣體控制目標時，各地區所付出的社會經濟代價和所獲得的協同收益往往并不一致，政策執行的穩定性和強制力較差。因此有必要設立具有更高級別權威性的污染聯防聯控和能源建設規劃運行機制和機構，量化和處理產業轉移承接過程中污染物區域轉移問題。同時，運用精細化、差異化的管理方法強化制度協同和利益協同，保證地區合作可持續深化。既要合理配置區域內的有效資源，引導發達地區的能源需求控制，又要為健康受損地區建立大氣環境生態補償制度，按照“誰受益，誰付費”的原則模擬各地成本分擔情況，以金融、技術和知識支持等多元化方式提供補償資金。

3?結論與建議

于2016年起正式實施的《大氣污染防治法》，首次以法律的形式提出常規污染物和溫室氣體“協同控制”。2018年，應對氣候變化和減排的職能劃入生態環境部，為常規污染物和溫室氣體的協同控制提供了體制保障。但當前空氣質量達標和碳排放達峰（“雙達”）目標并未因地制宜地分解至省市層面，并建立相應的實施、監督和綜合考核保障體系。其原因主要包括：缺乏協同減排潛力和成本效益分析的系統科學框架，缺乏有效的協同管理機制支撐，以及大部分城市的排放清單數據庫和環境信息平臺建設較為落后等。這些原因導致，基層管理者對提高社會經濟發展質量和人群健康水平等協同效益認識不到位，難以充分調動其制定“雙達”路線圖和強化治理力度的積極性。因此，“十四五”期間亟須完善部門和區域在應對大氣污染和氣候變化工作上的聯動機制，在低碳技術創新、基礎設施、城市規劃和產業結構調整等領域上強化“一盤棋”統籌協調，進一步加強各城市在碳排放和大氣環境容量約束下促進經濟綠色增長的意識和能力。

3.1?完善協同減排機制并制定 “雙達”行動計劃

以管理機制創新促進氣候和大氣環境治理體系的有機融合，可為“雙達”目標的實現提供必要的穩定政策環境。例如，成都市圍繞綠色低碳產業、能源、城市、碳匯、消費和制度能力等六大體系的構建，通過搭建低碳網絡理政中心、出臺《成都市“蓉城碳惠”建設工作方案》等36條措施強化制度創新和科技創新。因此，在國家層面上，建議“十四五”時期盡快從法規體系和機制融合方面確立空氣質量和溫室氣體減排管理的協同方式。另一方面，城市是實現“雙達”目標的關鍵區域，是政策落地實施的基本單元。作為東部發達地區的低碳試點城市之一，常州市將碳排放強度和總量“雙控”機制貫穿于工業、城市發展的頂層設計中，不僅建立了碳排放存量監控體系，還積極探索碳排放增量預控措施，完善統計核算方法和監測預警體系，將溫室氣體排放基礎數據統計納入政府統計指標體系，將環保信用評價結果與 “綠色直通車”、排污許可證管理掛鉤，建立長效協同工作機制。

然而，現階段地方生態環境管理部門污染防治壓力總體上仍然較大，仍存在著應對氣候化認知水平較低、財政支持不足等問題。因此，建議生態環境部督促地級市制定空氣質量限期達標規劃，明確實施、審批、評估、考核、處罰、監督與制約等的落實方案。通過激勵資金和環評限批等法律行政手段督促更多城市空氣質量達標，并促進已達標城市向世衛組織第三階段目標邁進。同時，從先鋒達峰和低碳試點城市的實踐中提煉城市達峰政策和制度創新的經驗，形成包括峰值目標設定、氣候投融資機制方案、社會成本效益分析等系列研究報告，激勵不同類型的城市分批達峰。支持部分發達城市提出明確的“雙達”時間表和路線圖，鼓勵低碳發展先進地區率先實施溫室氣體排放總量控制制度，并逐步將非CO2溫室氣體納入核算和管理范圍內。

3.2?推動“雙達”政策措施的落地

將“雙達”目標納入引領區域經濟低碳轉型的目標體系、納入地方國民經濟和社會發展五年規劃和專項規劃等政策文本，對產業轉型升級具有“倒逼”和促進作用。例如，作為最早提出“雙達”和經濟高質量協同發展的城市，深圳市形成了包括整體規劃和政策制定在內的環保治理系統工程，提出2020年不同氣象條件下均可實現 PM2.5年均濃度低于25 μg/m3的目標。過去十年，在GDP 總量達到全國城市第三，人均 GDP 排名第二的同時，實現了萬元 GDP 能耗僅為全國平均水平的 58%，細顆粒物PM2.5年均濃度 27 μg/m3的優異成績，成為環境空氣質量最優的千萬級人口城市。

因此，建議各省市根據城市經濟發展、自然環境及其戰略定位，以深化電力熱力行業能源結構調整、工業產業轉型升級和發展綠色交通為重點，以成本有效性為前提構建支撐“雙達”目標的短期和中長期政策措施庫。分階段將總量、強度和結構等宏觀目標分解到地方政府和企業的具體行動方案上，包括嚴格落實低效過剩產能壓減、超低排放改造和清潔能源替代，建立城市綠色交通和建筑的考核評估體系。充分利用新基建對新經濟增長模式的帶動作用，推動大數據中心、5G基站和廣闊的充電樁市場與分布式電站和儲能的結合;以特高壓送出通道為依托，以綜合能源服務、虛擬電廠等新業態為創新點，擴大新能源消納范圍，促進低碳生產生活方式的形成。此外，不斷完善綠色投融資體系建設，搭建政府部門、監管機構、地方政府和商業銀行的溝通合作平臺，因地制宜探索綠色金融創新產品與服務，為地方“雙達”提供堅固支撐。

3.3?積極探索市場化減碳治污新方式

中國自2015 年起開始穩步推進排污許可制度的“一證式”改革，2018 年起正式開征環境稅，并計劃到 2020 年基本形成“系統完整、權責清晰、運行合理、監管有效”的污染源管控新格局。考慮到碳排放MRV（監測、報告、核查）與排污許可證的監管方式相似、管控主體高度重疊、排放核算的信息需求相似度極高，并且監管流程、時間安排及對各參與主體的能力需求較為一致，碳排放的常態化監管可與排污許可制度改革相結合[19]。例如，北京環境交易所將在地方碳排放權、排污權、用能權交易試點的基礎上，積極參與全國碳市場建設，推動形成京津冀統一的綜合環境權益交易平臺，從能源生產與消費、溫室氣體和污染物排放等角度發揮市場在資源配置過程中的決定性作用，服務區域霧霾治理、協助打贏藍天保衛戰。

因此，建議充分發揮市場機制在推動地區低碳轉型中的積極作用，將跨區跨省排放權交易納入區域協同應對氣候和大氣污染行動計劃中，降低實現“雙達”目標的社會成本。一方面，要在發電行業全國碳市場運行穩定的前提下，繼續完善配額、數據和跨期交易等制度設計，加快鋼鐵、建材等其他主要能耗行業統一碳市場的建設。要通過多重手段降低風險，吸引更多市場主體的參與，提高市場活躍度以促進規?；l展，從而強化碳交易市場的節能減排作用。另一方面，協同推進排污交易和碳市場的建設，在立法、交易與平臺、監測核實和信息披露等方面探索兩種市場手段的整合方式并深入開展試點示范。同時，加強碳交易市場和電力市場耦合機制的研究，推動二者協調發展，促進發電企業自發調整長期投資、優化產品組合以降低運營和履約成本，從而提高能源資源和社會資本利用率，提升水電、風電、太陽能發電等清潔能源發電比例，加速“雙達”進程。

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（責任編輯：劉呈慶）