尋找全球問題的中國方案：海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的問題與對策

楊越 陳玲 薛瀾

摘要?海洋塑料垃圾及微塑料污染嚴重影響著海洋生態系統健康以及海洋經濟的可持續發展，被列為全球亟待解決的十大環境問題之一，因此有必要構建科學系統的海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系，進一步采取強有力措施，從根本上遏制和扭轉我國海洋垃圾問題日益凸顯的趨勢。本文首先從藍色經濟的可持續發展、泛塑料產業的結構升級以及公眾的健康意識提升三個層面闡釋了我國開展海洋塑料垃圾與微塑料污染治理的現實意義;其次，從形成機理、遷移路徑以及損害表現三個方面總結了其有別于陸源污染的特殊性，從而指出海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設計的內在需求;接著，從機制、主體、對象和措施四個層面梳理國際國內的治理策略和行動方案，總結現有海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系存在的問題，并分別給出未來需要改進的方向;最后，提出若干加快構建我國海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系的對策建議，包括形成跨部門的陸海一體化綜合防治體系、全生命周期的廢物管理過程、多元參與的海洋生態環境治理模式以及全球協力的海洋污染共防共治體系等。

關鍵詞?全球治理;海洋塑料垃圾;微塑料污染;陸海統籌;治理體系

中圖分類號?F272文獻標識碼?A文章編號?1002-2104（2020）10-0045-08DOI：10.12062/cpre.20200623

塑料因性質穩定、質輕可塑、成本低廉等優勢被廣泛應用，全球億噸級年產量的背后是不足25分鐘的平均使用時間、超百年的降解速度、僅9%的回收利用率[1]以及自然環境中近60億t的塑料垃圾[2]。這些塑料垃圾因處置失控進入海洋，部分經過物理、化學和生物過程裂解成塑料碎片甚至微塑料，引發視覺污染、生物纏繞、漁業減產、航行安全、生物體積聚等問題，嚴重影響著海洋生態系統健康以及海洋經濟的可持續發展[3-4]。國際學術界圍繞海洋塑料垃圾與微塑料污染的源匯分析、通量估算、遷移機制、對生態系統及人類健康的風險評估等方面，進行了大量研究，也推動開展了一系列有關消減海洋垃圾與海洋微塑料污染的策略與行動。目前多個國際組織和國家開始深入研究、呼吁采取行動共同應對海洋塑料垃圾及微塑料污染問題，包括聯合國《2030年可持續發展議程》、“G20海洋垃圾行動計劃”、聯合國環境大會內羅畢倡議發起的“清潔海洋行動”等，將海洋塑料污染和微塑料問題上升到了全球治理的層面。初步形成覆蓋全球、區域、國家三層機制，聚焦陸源輸入、濱海旅游業、船舶運輸業和海上養殖捕撈業四大場景，包含國際組織、政府、企業、非政府組織及公眾五類主體的治理體系，但仍呈現出機制約束力弱、場景協調性差、主體合力不足、措施無序化碎片化等總體特征。

1?我國建立海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的現實意義

我國塑料垃圾失控入海的通量問題始終備受關注[5]。作為較早認識到海洋垃圾尤其是塑料垃圾及微塑料污染危害，并積極引導全球治理的國家之一，中國已經組織開展了大量科學研究、污染監測與防治[6-9]。自2007年開始組織全國性海洋垃圾監測工作，到2016年逐步增加了微塑料監測試點。來自中國海洋生態環境狀況公報的監測結果顯示[10]，我國海洋垃圾從種類結構上看仍以塑料類垃圾為主 ，塑料類垃圾分別占海面漂浮垃圾、海灘垃圾、海底垃圾的88.7%、77.5%、和88.2%;從分布結構上看仍集中分布在旅游休閑娛樂區、農漁業區、港口航運區等人類生產生活較為豐富的海域及其鄰近海域;監測區域表層水體微塑料平均密度為0.42個/m2，最高為1.09個/m2，以碎片、顆粒、纖維和線為主，成分為聚丙烯（PP）、聚乙烯（PE）和聚對苯二甲酸乙二醇酯（PET）。我國海洋垃圾與海洋微塑料污染總體處于世界中低水平，與地中海中西部和日本瀨戶內海等海域處于同一數量級，但防治形勢仍十分嚴峻，給我國海洋環境治理體系和相關產業發展提出了較高難度的挑戰。

首先，微塑料的檢出將嚴重制約漁產品質量和價格上的比較優勢，影響水產養殖業的國際競爭力，嚴重制約我國藍色經濟的可持續發展。以受污染影響最為嚴重的漁業為例，我國水產養殖約占全球產量的三分之二，作為農業中發展最快的產業之一，在保障市場供應、增加農民收入、提高農產品出口競爭力、優化國民膳食結構及保障糧食安全方面做出了重要貢獻。但每年因海洋污染造成的漁業經濟損失額超過5億美元[11]，近岸21種魚類中，微塑料含量為0.2～26.9個/g，貝類軟組織中檢出率為74.2%，平均每個貝類2.5個[6]，近岸魚體中微塑料的平均含量略高于北海、波羅的海和英吉利海峽的魚類[12]。

其次，海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的需求勢必將倒逼整個泛塑料產業的結構升級。隨著國內環保整治及供給側改革不斷升級，塑料循環利用行業也呈現出從“洋垃圾進口”轉向“國內垃圾分類回收”、從“隨地建廠”轉向“園區集中”、從“低小散”轉向“集團化、規模化”、從“材料加工”向“產品生產”延伸、從“勞動密集型”轉向“智能制造”等轉變趨勢。塑料加工行業發展受市場倒逼、產業政策導向十分明顯，加速了對整個行業進行適應性調整和產業升級的需求。

最后，公眾環境健康意識的提升正逐步轉變消費者的購買偏好。盡管目前公眾的綠色消費觀念尚未得到更廣泛的普及，仍然傾向于便捷廉價的塑料制品，廢棄行為也仍具有短期性和隨意性，但人們越來越意識到環境污染可能帶來的危害，包括廢物排放和化學品濫用等問題。隨著經濟發展水平以及可支配收入的增加，公眾對海洋生態環境和海洋經濟產品的質量要求也在不斷提高。無論是居住、旅游還是產品購買，消費偏好在不斷地轉變，人們愿意為更清潔的海灘、更清澈的海水、更健康的海產品付費。消費端的偏好改變也將促使更大范圍的產業綠色升級和高質量發展。

海洋污染是海洋生態文明建設面臨的重大問題之一。習近平總書記很早就指出：“發展海洋經濟，絕不能以犧牲海洋生態環境為代價，不能走先污染后治理的路子，一定要堅持開發與保護并舉的方針，全面促進海洋經濟可持續發展。”為貫徹習近平生態文明思想，必須貫徹陸海統籌的理念，以海洋污染防治為抓手，推動海洋生態環境保護修復。“十三五”期間，我國海洋環境質量整體企穩向好，局部海域生態系統得到修復恢復，但總體仍處于污染排放和環境風險的高峰期。特別是以海洋垃圾為代表的傳統污染和以海洋微塑料為代表的新型污染問題日益突出，亟須引起高度重視，采取強有力措施加以解決。

一方面，中國政府十分重視海洋垃圾治理方面的國際合作，積極推動并簽署TEMM框架下中日韓海洋垃圾合作，EAST東亞領導人峰會打擊海洋塑料垃圾宣言，ASEAN+3東南亞國家聯盟海洋垃圾合作倡議，中加關于應對海洋垃圾和塑料的聯合聲明等，以期通過學術研究、能力建設、信息共享、公眾參與等方面的交流合作，有效推動區域海洋環境保護。與此同時，中國在促進全球和區域公約和協定達成和修訂過程中發揮著積極作用。2019年4月，中國高度參與《巴塞爾公約》附件修訂過程，積極推動締約方就塑料廢棄物全球范圍管理機制達成協議，并簽署了《進一步采取行動應對塑料廢物的決議》，使該協議第一次將塑料垃圾納入一個具有法律約束力的框架。另一方面，國內“禁塑令”“水十條”“土十條”“河長制”“生活垃圾分類制度”“循環發展引領行動”以及“固廢管理制度”等政策在削減陸源固體廢棄物污染、控制塑料垃圾入海方面發揮了重要作用[13]。盡管相關海洋環境保護的法律法規、條例、水污染防治行動計劃等都要求加強塑料陸源入海污染防控，嚴控塑料垃圾傾倒入海，但國家層面針對海洋垃圾尤其是塑料垃圾及微塑料污染的政策安排和制度體系尚未形成。

為更好地應對海洋塑料垃圾及微塑料污染，降低海洋生態系統破壞造成的經濟和生態損失，引導泛塑料產業的可持續發展，逐步形成海洋塑料垃圾及微塑料污染的長效治理機制，筆者認為有必要充分把握海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設計的內在要求，靶向現有海洋塑料垃圾與微塑料污染治理體系中的不足，積極制定并開展控而有效的治理策略和行動方案，以踐行海洋生態文明思想和海洋命運共同體理念，體現大國責任與擔當。

2?海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系設計的內在要求

海洋塑料垃圾及微塑料污染具有特殊性，帶來有別于陸源污染的治理困境，亦決定了治理體系設計的內在需求。有必要在治理體系的設計上創新思路，才能有效開展污染治理。

（1）污染形成機理復雜，管控情景多元，需尋求治理措施的創新協同。塑料污染的形成主要源于塑料廢棄物的丟棄行為隨意和處置流程失控，伴隨著“原材料生產-制品加工-消費和使用-回收處置-循環利用”的產業過程，塑料完成了其從“塑料制品-塑料廢棄物-回收塑料-塑料垃圾-塑料污染”的角色轉變。而微塑料污染（不包含塑料纖維）的形成機理更為復雜[14-16]。不僅包括來自大塊塑料經過物理、化學和生物過程裂解的塑料顆粒，還包括來自合成紡織品洗滌（35%）、個人護理品使用（2%）、塑料粒子生產（0.3%）、輪胎磨損（28%）、城市灰塵（24%）、道路標記（3.7%）等場景產生的塑料微粒[17-18]。從上述塑料垃圾及微塑料污染的形成機理可看出遏制污染產生的源頭以及把控入海渠道所需要治理的情景十分復雜，因此必須尋求治理措施上的創新和場景間的協同。

（2）入海遷移廣泛，責任分擔不清，需尋求治理主體的多元合作。塑料垃圾及微塑料污染的入海渠道亦十分豐富，既可以通過地表徑流和近岸海灘等陸源渠道入海，亦可以通過航運船舶、海上作業平臺、商業捕撈及水產養殖等海源渠道入海[19-21]。塑料垃圾及微塑料一旦入海，可形成漂浮、懸浮以及沉降的立體化污染，浸泡、裂解、附著、沉降等物理生物過程又使這種立體化分布具有動態隨機性，增加了清理難度和技術成本。且海洋的連通性加之低溫、季風、潮汐及洋流等因素造成塑料垃圾及微塑料遷移路徑復雜，無疑增加了污染治理主體間的責任分擔問題[22-23]。因此，相較于其他陸源污染，入海渠道豐富、遷移路徑廣泛，加之污染外部性與海洋連通性疊加，塑料垃圾及微塑料污染的治理更需要尋求治理主體間的協作。

（3）損害代際性顯著，治污動力不足，需尋求治理機制的長效激勵。海洋中的塑料垃圾會造成生物纏繞、漁業減產等危害，微塑料更因其極易被海洋生物攝取并隨食物鏈富集傳遞，對生物體的存活率、生長發育、行為活動、生殖狀況、基因表達等方面造成影響[24-25]。目前不僅僅是海鳥、深海魚等海洋生物體內監測到微塑料，全球多個國家的自來水、瓶裝水、食用鹽同樣被塑料纖維污染。大量論證微塑料源匯、豐度、毒理及生態效應的科學研究正喚醒人類對微塑料危害的認識，激起治理海洋塑料垃圾及微塑料污染的需求。但由于微塑料在生物體內的富集需要一個過程，隨食物鏈傳遞到人類體內的過程和機理漫長而復雜，代際性的影響特征較為明顯，這導致人類為此而付出行動的內生動力嚴重不足，制約了污染治理參與主體的主觀能動性以及治理行動的長期有效性。因此，海洋塑料垃圾及微塑料污染治理機制的設計必須考慮如何激勵更多的主體參與進來，并且形成更為長效的治理機制。

3?海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的現狀與問題

本文從機制、主體、對象、措施四個方面梳理已有的治理策略和行動方案，總結和剖析現有治理體系的特征與不足，為我國海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的建立健全提供經驗借鑒。

（1）治理機制方面。如圖1所示，就如何應對和消減海洋塑料垃圾問題，基本形成全球引領、區域協調、國家落實的多維治理格局。

全球層面參與海洋垃圾污染治理的有關機制，多以附件或相關條款形式，分散在具有約束力的全球公約、議定書，沒有約束力的全球戰略、軟法律文書、宣言、行動計劃，以及聯合國環境大會相關決議之中，主要涉及海洋傾倒、陸源污染、船舶污染以及海洋污染事故等四類內容，為海洋垃圾污染問題提供了較為廣泛的法律框架和行為準則。目前，全球層面尚未形成針對海洋垃圾污染，尤其是對塑料垃圾及微塑料問題單獨進行規制，并就履行義務對締約國具有強制約束力的治理機制，且短時間內形成這樣一個治理機制較為困難。未來全球層面的治理關注點應落在如何統籌和平衡各國參與上，需要設立相應機制，對現有海洋污染防治公約的參與和實施情況進行督促和監督。

區域層面有效推動海洋垃圾污染治理的機制主要通過多邊/雙邊合作的區域海洋公約及行動計劃實現，目前約有143個國家或地區參與到聯合國環境署發起的18個不同的區域海合作機制之中，通過編制區域性管理行動計劃和組織參與國際凈灘活動等形式開展，中國加入了東亞海和西北太平洋兩個行動計劃。二十國集團（G20）簽署行動計劃和愿景，提出提高資源利用效率、可持續廢物管理、全生命周期管控等一系列政策建議;七國集團（G7）簽署“海洋塑料憲章”對塑料循環使用、微塑料添加、塑料包裝使用等提出具體的減量目標和時間表;此外，聯合國教科文組織政府間海洋學委員會西太平洋分委會（IOC/WESTPAC）、北太平洋海洋科學組織（PICES）、亞太經合組織（APEC）也對海洋垃圾議題多有討論。未來，區域層面的治理重點應放在協調各管理部門以及各個主體（包括國家、企業、私人、NGO等）之間的關系，重在使公約和行動計劃達到比較滿意的實施效果。

國家層面的治理一般以法案或禁令的形式建立在對全球和區域規制的具體實施上。美國、日本、阿根廷、英國、加拿大、韓國、智利等國家針對海洋廢棄物、海洋漂浮物、海洋微塑料等問題進行專項立法;包括歐盟、中國、英國、法國、澳大利亞、智利、韓國、印度、盧旺達、肯尼亞、坦桑尼亞等國家頒布“禁塑令”或“限塑令”控制塑料廢物的產生。值得注意的是，國家層面除積極參與、促成國際公約的達成和合作外，還需要國內專項法律法規和行動計劃的設立與保障，制定并落實具體防治措施，加強協調各部門、各地區職能分工，就海洋塑料垃圾及微塑料污染形成長效防治機制。

（2）治理主體。如圖2所示，有關海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理主體基本形成國際組織引領、政府主導、非政府組織等社會團體積極參與的格局。

以國際海事組織、聯合國環境規劃署、聯合國糧農組織為代表的國際組織通過提供議事平臺、影響議程設置、進行跨國動員、推進協調跨國合作等方式持續推動國際海洋環境保護的深入發展，引領和促進國家間合作，保護國際社會的“共同價值和關注”，在國際環境治理中具有其他組織無可比擬的優勢。國際組織在海洋塑料垃圾及微塑料污染治理問題中始終處于引領地位，未來需進一步思考的是，如何促進并協調各國政府發揮治理的主體功能，將政府、聯合國部門、國際組織、科學團體、市民社會和私人機構聯合起來，促進他們之間協調合作。

中央政府通過制定法律法規、設計政策框架、支持重大科研項目、鼓勵引導社會資本等途徑，成為海洋塑料垃圾及微塑料治理重要的責任主體之一。地方政府在海洋生態環境保護和治理方面的地位和潛力尤為值得關注，制定地方性標準、跨區域研究與合作、設立產業園區、培育公眾參與等，其參與治理的能動性直接決定政策的具體落實。下一階段，中央政府則應思考如何最大限度地發揮治理責任，協調各職能部門形成聯防聯治機制，充分激勵地方政府參與治理的積極性，鼓勵引導社會資本注入。

非政府組織等各類社會團體逐漸成長為海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的重要力量，通過具有顯示度的海洋垃圾公益宣傳、舉辦研討會、組織開展海灘、海漂、海底垃圾清潔活動等形式參與治理，通過其社會網絡動員公眾，向政府及有關國際組織施以影響。聚焦目前海洋垃圾污染的公益宣傳和如火如荼的凈灘活動，仍然多表現出運動式、專題性、臨時性的特征，反映了非政府組織能力建設方面的良莠不齊。部分被激發環保熱情的公眾由于缺乏規范的社會組織引導，行動參與缺乏有效性和長效性。為此，中央政府和地方政府也應思考如何建立更加規范有序的社會組織培育體系，非政府組織應該思考如何加強自身能力建設，豐富群體知識結構，提升專業技能訓練，拓展溝通宣傳渠道，充分發揮其活躍、敏捷、實干的組織優勢，利用其優良的社群基礎和社會網絡組織引導更多的公眾重視并參與到治理行動中去。

此外，企業作為重要的環境治理主體，責任和能力尚未被充分調動和激發;公眾參與海洋塑料垃圾及微塑料污染治理的意識較弱、行動分散、隨機性較強，消費觀念的普及、丟棄習慣的改變以及垃圾分類處置的行為養成都需要一定的引導和激勵。總之，海洋塑料垃圾及微塑料治理是一項系統工程，需要充分調動各治理主體的能動性，形成國際組織、政府、企業、社會團體和公眾參與的合力，從而提升整體決策能力以及資源配置效率。

（3）治理對象。如圖3所示，海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理對象基本覆蓋地表徑流、濱海旅游業、船舶運輸業和養殖捕撈業的全場景。具有國際約束力的治理機制至少三項有效規范了船舶運輸業的污染行為，幾乎所有全球戰略和軟法、區域性協議以及各國政府的治理策略均對陸源垃圾入海行為進行了限制，濱海岸灘的治理行動也受到非政府組織的青睞。因此，筆者將關注點放在現有文獻較少探討的海上養殖及捕撈情景的治理策略及行動。

目前治理策略仍集中在以宣傳教育、鼓勵引導等方式改善傳統漁業作業生活垃圾和廢棄漁網漁具的丟棄行為，部分國家和地區嘗試垃圾打撈積分制和廢舊漁具的有償回收制度，但根據筆者于2019年在中國閩南地區對養殖捕撈漁民、漁具生產回收企業的訪談了解到，經過海水長期浸泡的漁具綜合性能過低，循環再利用的成本過高，原本就微小的回收利潤空間進一步被擠壓，嚴重限制了企業參與回收和漁民主動打撈的積極性，單純依靠監管、補貼和精神鼓勵的治理策略很難形成長效機制。下一步應就我國廢棄漁具入海問題（又稱“幽靈漁具”問題）的形成、危害及治理等問題展開深入探討，形成針對漁業養殖和捕撈情景，有約束力的法律框架以及有效的治理策略和行動，系統考量激勵機制的設計，引導漁民培養并逐漸形成規范的養殖捕撈作業習慣，并探索建立完善的漁具生產/回收產業鏈條等。

（4）治理措施。如圖4所示，海洋塑料垃圾及微塑料污染的治理措施基本遵循源頭減量和過程管理，輔以入海防控和海上打撈的思路，通過生產消費減量化、處置過程管理和循環再利用實現對塑料的全生命周期管控。現有治理措施對應到塑料生命周期的各個環節，多集中在塑料制品加工、消費和處置階段，缺少向塑料原材料生產環節以及塑料廢棄物的循環再利用環節的延伸，更未將入海塑料納入現有回收再循環產業鏈。受原材料生產技術和成本權衡、重復使用和分類丟棄習慣、偏遠地區垃圾轉運和處置能力、塑料制品管理和回收經濟模式等因素制約，貫穿塑料全生命周期的產業閉環和利益鏈條尚未形成，導致現有治理措施無序化碎片化特征嚴重，無法實現真正的“全生命周期管控”。此外，由于打撈塑料性能和價格的雙降，回收循環利用渠道受阻，有償性垃圾打撈、漁具回收積分制等嘗試因利潤空間較小，缺少企業層面的主動參與導致治理效果不佳。

因此，應該思考如何建立有效的利益引導機制，實現塑料的全生命周期管控，加強入海源頭防控。其中，原材料替代、產品重復使用、垃圾分類、農村垃圾處置以及廢塑料再生化和資源化利用等環節的治理措施將大有可為。從原材料使用及產品設計等方面入手，增加塑料制品循環使用次數，減少一次性塑料制品使用，減少塑料微珠的添加;以推行垃圾分類為抓手，尤其關注農村地區垃圾轉運和處理能力，提升我國塑料垃圾回收利用率;同時探索有償性垃圾打撈和漁具回收體系，形成海洋塑料垃圾防治閉環。

4?我國構建海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的對策建議

海洋塑料垃圾及微塑料污染治理體系的建立需要充分考慮其特殊性決定的內在需求，彌補現有治理機制、主體、對象、措施等方面的不足，最終形成控而有效的污染治理體系。為此，本文嘗試提出如下對策建議。

第一，設立跨區域跨部門的協調機制，探索“陸海一體化的綜合防治體系”。設立跨部門的協調委員會或專家委員會，重點放在行動的落實和各部門協調上，在先前基于部門的管理基礎上，提供一個跨部門的機制來促進整個計劃和單個部門政策的協調，從而提升決策效率以及資源配置效率。打破單純以行政區域檢測結果作為考核指標的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生態群為中心的海洋垃圾與海洋微塑料綜合防治體系。

第二，從源到匯實現廢物的資源化再生，探索“全生命周期的廢物管理過程”。將城鄉廢物管理過程延伸至岸灘及近海，組織海上清潔隊，并將其納入城市環衛系統;原有“廢物的管段預防”向塑料原材料生產環節以及塑料廢棄物的循環再利用環節延伸，從原材料生產階段的生物替代、制造階段的綠色設計、可持續的消費方式、采用集中回收的方式進行廢物管理、恢復循環再利用等方面著手，提升塑料產品的可重復利用率，減少塑料廢棄物的產生，同時改善廢棄物處置管理過程，增加廢物循環再利用，解決塑料垃圾入海前的積聚問題。

第三，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，探索“多元參與的海洋生態環境治理模式”。建立市場化、多元化生態補償機制，要發揮政府引導作用，強調企業社會責任，加強公眾綠色消費理念，鼓勵社會組織參與。在落實“企業生產責任延伸制”的同時，打通可再生及循環利用塑料產業鏈，拓寬海洋垃圾與海洋微塑料污染治理的資金來源，提高塑料垃圾的回收和資源化利用率，探索企業參與海洋環境治理獲得稅收減免、綠色行為認證、納入企業綠色信用評級、減排量核證及可抵消制度的可行性。

第四，推進海洋生態文明建設，推動海洋命運共同體理念，探索“全球協力的海洋污染共防共治體系”。在推進“一帶一路”建設中，將協同推進海洋垃圾與海洋微塑料污染防治作為重要議題，設計和推動若干重要合作項目落地。將海洋污染防治作為推動全球海洋治理和聯合國可持續發展目標實現的重要內容，積極參與和引領相關合約的踐行，主動設計新的國際合作研究和實踐項目，以良好的實際行動體現中國在全球生態環境保護中的表率作用。

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（責任編輯：王愛萍）