行政法律關(guān)系的功能與體系結(jié)構(gòu)

摘 要：行政法律關(guān)系在行政法學(xué)體系中的功能與體系結(jié)構(gòu)聚訟紛紜，亟需重估與澄清。行政法律關(guān)系誕生時(shí)有強(qiáng)烈的民族訴求和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)追求。它在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會中可以發(fā)揮法治功能、認(rèn)知功能、

規(guī)范供給功能和體系化功能。在厘清行政法律關(guān)系的“權(quán)限—自由”構(gòu)造，澄清公法權(quán)利的生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)上，循著內(nèi)外兩重體系重構(gòu)行政法律關(guān)系在行政法學(xué)體系中的關(guān)鍵位置，形成行政法律關(guān)系與行政行為的體系新構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：行政法律關(guān)系;功能;結(jié)構(gòu);體系

中圖分類號：DF31? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.07

目前，行政法律關(guān)系被一些學(xué)者視為行政法學(xué)上的“雞肋”概念。①德國、日本學(xué)界面對社會結(jié)構(gòu)的重大變遷，行政功能和活動方式的重大轉(zhuǎn)變，日益青睞行政法律關(guān)系，有意使之成為行政法學(xué)體系新的“阿基米德支點(diǎn)”。②

不過，批判也異常激烈——集中指向功能缺失與結(jié)構(gòu)模糊。③功能缺失是指行政法律關(guān)系無法供給法治功能。結(jié)構(gòu)模糊是指行政法律關(guān)系的關(guān)鍵性結(jié)構(gòu)因素晦暗不明。本文借助知識考古和概念史的研究方法，尋找行政法律關(guān)系塑造的歷史動因，然后將之放在新社會條件下，重估其對法治和知識體系的貢獻(xiàn)，并綜合學(xué)界探索建構(gòu)行政法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系。

一、行政法律關(guān)系的理論圖景

在知識考古學(xué)看來，概念的產(chǎn)生是特定時(shí)空中“知識意志”與“權(quán)力意志”交鋒的產(chǎn)物④。概念史認(rèn)為只有將概念置于語境之中才能理解。行政法律關(guān)系的知識考古旨在弄清楚行政法律關(guān)系在誕生之初的理論圖景和權(quán)力意志究竟為何，以便搞明白它的基本歷史功能。

論者認(rèn)為，康德（1724-1804）創(chuàng)造了法律關(guān)系這個(gè)術(shù)語，薩維尼（Friedrich Carl von Savigny， 1779-1861）對其進(jìn)行了教義化。[唐曉晴：《法律關(guān)系理論的哲學(xué)基礎(chǔ)與教義結(jié)構(gòu)》，載《法治研究》2019年第3期，第111頁，第113頁。]康德的批判體系與薩維尼的歷史法學(xué)“并肩構(gòu)成了對唯理論法哲學(xué)的批駁和壓制。”[ 周育：《德國公法中歷史法學(xué)派的方法與影響》，載《學(xué)術(shù)交流》2019年第2期，第107頁。]在民族主義熱潮中，薩維尼清除掉自然法，認(rèn)為法律一如語言，寓居在“民族的共同意識”之中。法是社會生活的一部分，“從某一方面來觀察，法并無自為的存在，其本質(zhì)是人類生活本身”。法作為行動意義，在認(rèn)識論上可從生活關(guān)系中剝離出來，但法律關(guān)系并非是生活關(guān)系的人為再造，而是法律規(guī)則與生活事實(shí)的結(jié)合，它“直接給定”“直接顯現(xiàn)”：“法律關(guān)系通過生活事件而被給定”[ [德]薩維尼：《當(dāng)代羅馬法體系》（第一卷），朱虎譯，中國法制出版社2010年1月版，第13頁]，是自然的規(guī)范存在。它由生活關(guān)系[ 朱虎教授指出，薩維尼在定義法律關(guān)系時(shí)，法律關(guān)系的“關(guān)系”與生活關(guān)系的“關(guān)系”用詞并不相同，而是做了區(qū)分。朱虎：《法律關(guān)系與私法體系：以薩維尼為中心的研究》，中國法制出版社2010年版，第34頁。]（實(shí)質(zhì)要素）與法律規(guī)則（形式要素）結(jié)合而成，是生活事實(shí)與規(guī)范世界的橋梁。“法律關(guān)系乃是主觀權(quán)利歷史上的安身之處，它涉及個(gè)人主觀權(quán)利之間的關(guān)系，以特定方式處理人與人之間的共同生活，其內(nèi)涵則涉及構(gòu)成法律關(guān)系各部分之有機(jī)的關(guān)系與進(jìn)展，侵害主觀權(quán)利將導(dǎo)致‘訴權(quán)的發(fā)生，后者乃是法律關(guān)系的消極狀態(tài)。”[ 陳愛娥：《薩維尼：歷史法學(xué)派與近代法學(xué)方法論的創(chuàng)造者》，載《清華法學(xué)》2003年第三期，第71-72頁。略去引文中的德語原文，請方家明鑒。]隨著生活的展開，法律關(guān)系不斷增殖權(quán)利義務(wù)。法律關(guān)系內(nèi)容間的依賴、制約和增生使法律關(guān)系如同有機(jī)生命。薩維尼區(qū)分了公法關(guān)系和私法關(guān)系。公法關(guān)系基于公民身份而定。公民身份往往取決于血統(tǒng)（出生）。公法關(guān)系因此是命定的，而非選擇的。薩維尼的法律關(guān)系概念為公法思考行政法律關(guān)系提供了基本知識氛圍：法律關(guān)系作為法的存儲器，是發(fā)現(xiàn)法的優(yōu)良工具，也是體系化法的關(guān)鍵性扭結(jié);法律關(guān)系的本質(zhì)是自由意志支配的領(lǐng)域。

1848年“三月革命”前“主要在民法中所發(fā)展起來的（擬制的）‘法人思想傳播到國家身上，才獲取一種政治含義：這是一條以中立化的國家主權(quán)化解主權(quán)在君還是在民這一矛盾的道路，也是一條使國家成為統(tǒng)治意志即國家權(quán)力擔(dān)當(dāng)者的道路。……允許國家財(cái)產(chǎn)與君主的私人財(cái)產(chǎn)明確分開，并最終創(chuàng)設(shè)一個(gè)明確的法律擔(dān)保的歸結(jié)點(diǎn)。”[ [德]米歇爾·施托萊斯：《德國公法史（1800-1914）：國家法學(xué)說和行政學(xué)》，雷勇譯，法律出版社2007年版，第493頁。略去引文中的德文原文，請方家明鑒。] “三月革命”失敗后，自由主義與保守主義認(rèn)識漸趨一致，公法學(xué)逐漸走向?qū)嵶C主義。格貝爾（Carl Friedrich von Gerbera，1823-1891）將國家作為“法人形式的有機(jī)體”，君主是國家法人的機(jī)構(gòu)，國民是“子民”，必須服從國家。格貝爾遺囑執(zhí)行人拉班德（Paul Lanband，1838-1918）認(rèn)為國家既是“保全定居民族共同體的法秩序”，又是“存在于各個(gè)國家成員之上、構(gòu)成其上位秩序的統(tǒng)一、自律的組織”。基爾克（Otto von Gierke，1841-1921）對此激烈批判：國家不是“抽象的官僚機(jī)構(gòu)”而是“有機(jī)體”“現(xiàn)實(shí)的人格聯(lián)合體”，“其必定與個(gè)人一樣，是一個(gè)有生命、有靈魂的生命體，其能夠思考，并將所思所想付諸行動”。[ [德]奧拓·基爾克：《私法的社會任務(wù)》（基爾克法學(xué)文選），劉志陽、張小丹譯，中國法制出版社2017年版，第65頁。]耶利內(nèi)克（Georg Jellinek，1851-1911）對19世紀(jì)國家學(xué)說作了總結(jié)：“國家是具有始源性統(tǒng)治力的定居國民社團(tuán)，或者說是具有始源性統(tǒng)治力的領(lǐng)土社團(tuán)”。國家的法人化、法律化，使關(guān)系思考有了可能，但也留下無法克服的困難——國家的不可滲透性：“耶利內(nèi)克就明確反對那種‘將國家的所有法律關(guān)系消解于國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系以及與國家機(jī)關(guān)中的各個(gè)自然人之間的個(gè)別關(guān)系的觀點(diǎn)，這種觀點(diǎn)無法說明指導(dǎo)國家的意思來自何處，以及為什么國家在法律上表現(xiàn)為一個(gè)行動的統(tǒng)一體。”[ 王天華：《國家法人說的興衰及其法學(xué)遺產(chǎn)》，載《法學(xué)研究》2012年第5期，第87-88頁。]

國家法人化是自由主義構(gòu)建“法治國”的堅(jiān)實(shí)步驟。德意志自由主義放棄政治主張，將精力投入形式法治國的建設(shè)。技術(shù)性的行政法與政治性的憲法切割開來，走上自行發(fā)展的道路。自由主義政治開始退燒，技術(shù)的行政國日趨重要。“‘獨(dú)立的從行政實(shí)踐和憲法法律中脫離出來的規(guī)范領(lǐng)域‘行政法的產(chǎn)生，以及針對法律形式的教義的形成，都被證明為實(shí)現(xiàn)法治國……附帶產(chǎn)生的現(xiàn)象。”[ [德]米歇爾·施托萊斯：《德國公法史（1800-1914）：國家法學(xué)說和行政學(xué)》，雷勇譯，法律出版社2007年版，第495頁。]奧托·邁耶（Otto Mayer，1846-1924）最終完成行政法總論的創(chuàng)立，被后世認(rèn)為是德國現(xiàn)代行政法學(xué)的奠基人。他最初是民法學(xué)家，精通德國和法國民法，曾為知名律師，終成行政法大師[ 陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》，山東人民出版社2001年3月版，第127頁下。]。他在《德國行政法》中明確指出：“行政法是特別用于調(diào)整作為管理者的國家和作為被管理者的臣民之間的關(guān)系的法律部門。”[ [德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2004年版，第15頁。]法治國的關(guān)鍵就在行政的法治化，尤其是針對行政系統(tǒng)之外的行政活動必須依法律展開。邁耶在國家與公民之間構(gòu)建起“一般權(quán)力關(guān)系”，在行政內(nèi)部則構(gòu)建“特別權(quán)力關(guān)系”。

邁耶一方面將國家比作企業(yè)：“國家準(zhǔn)備了人或物的各種手段，用這些手段與人民發(fā)生各種關(guān)系，通過這些活動對人民的生活和經(jīng)濟(jì)加以助長或者利用。國家是一個(gè)偉大的企業(yè)，其目的在于公共福祉，即以實(shí)現(xiàn)公共利益所必需之所有便宜為目的而被設(shè)立和管理的偉大企業(yè)。”[ O. Mayer， Deutsches Verwaltungsrecht， Bd. 2， S. 54 f.轉(zhuǎn)引自王天華：《國家法人說的興衰及其法學(xué)遺產(chǎn)》，載《法學(xué)研究》2012年第5期，第100頁。]邁耶另一面拒絕國家的國民參與，對國家法人說的民主內(nèi)核充滿警惕：“邁耶對國家主權(quán)的至上性、原初性和無限性的維護(hù)，無疑是對彼時(shí)德國強(qiáng)烈的國家主義訴求的回應(yīng)。”[ 趙宏：《主觀公權(quán)利的歷史嬗變與當(dāng)代價(jià)值》，載《中外法學(xué)》2019年第3期，第653頁。]耶利內(nèi)克批判他“只看到了國家和臣民之間赤裸裸的權(quán)力事實(shí)。”[ [德]格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第27頁]在邁耶看來，行政行為的模范是“司法判決”，行政機(jī)關(guān)通過行政行為宣布公法規(guī)范中個(gè)人的具體權(quán)利和義務(wù)。它是對抽象法律關(guān)系的明確化，讓權(quán)力可“接受”。在法技術(shù)上，邁耶并沒有將國家的民主化當(dāng)一回事，因?yàn)樵诿裰鳂?gòu)造中，國家與國民之間的關(guān)系，和君主國沒有兩樣：依舊是一方（國家）下令，一方（臣民）服從。真正緊要的是法治化：行政行為在涉及臣民的財(cái)產(chǎn)和自由的領(lǐng)域中必須符合議會創(chuàng)設(shè)的法律。邁耶將國家視為和臣民一樣的主體，成為法律權(quán)利（力）的歸結(jié)點(diǎn)。公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是議會法律的產(chǎn)物，而非自由意志的產(chǎn)物。因此，闡明這一抽象關(guān)系內(nèi)涵的行政行為是首要和關(guān)鍵的。邁耶僅將目光鎖定在國家的行政功能上，國家由此獲得了法技術(shù)意義上的“主體性”：承認(rèn)國家的意思能力，卻懸置了國家的憲法含義與政治意涵。

邁耶認(rèn)為公法與私法兩立。[[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2004年版，第122-123頁。]法律關(guān)系是民法中生成的概念，具有理論統(tǒng)治力。邁耶認(rèn)為行政法調(diào)整國家（管理者）與臣民（被管理者）之間的關(guān)系。關(guān)系思維構(gòu)成邁耶行政法體系的前提和構(gòu)思邏輯：邁耶將行政關(guān)系分成一般權(quán)力關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系，前者已為憲法預(yù)先規(guī)定，國家只能按照法律對其明確化（行政行為），而后者則依賴行政命令——這些命令對行政不具有確定力，當(dāng)事人卻須無條件遵守。前者是法治部分，后者是法外空間：“邁耶對特別權(quán)力關(guān)系的刻畫，與其說是為了制造‘法外空間，毋寧是通過特別權(quán)力關(guān)系與一般權(quán)力關(guān)系的對照，凸顯和強(qiáng)調(diào)一般權(quán)力關(guān)系下行政應(yīng)受法拘束的事實(shí)。”[ 趙宏：《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》，載《法學(xué)家》2015年第3期，第38頁。]國家的“企業(yè)”形象與不可穿透性、高權(quán)性，是邁耶對德國法治和行政現(xiàn)實(shí)構(gòu)造的精確描摹，暗含著行政法的實(shí)證主義重塑。透過法律關(guān)系，邁耶區(qū)分了涉及臣民財(cái)產(chǎn)與自由的領(lǐng)域，承認(rèn)了習(xí)慣法、慣例、自治章程、法規(guī)命令、判例法作為行政的法規(guī)范。[ [德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2004年版，第86-96頁。]正是在這個(gè)法治關(guān)系領(lǐng)域中，高度形式化的行政行為一路高歌。可是，不回溯到行為上的關(guān)系架構(gòu)，就不能全貌觀照德國行政法，也就無法理解邁耶的用意。

行政法律關(guān)系一面方便行政法學(xué)者眼光向內(nèi)認(rèn)真觀測德國行政法律關(guān)系“生長”的有機(jī)性，從中發(fā)現(xiàn)行政的“法規(guī)范”;另一方面方便行政法學(xué)者進(jìn)行體系化思維，借助這個(gè)思維工具，將行政法規(guī)范提升為實(shí)證科學(xué)意義上的研究對象，為行政法學(xué)贏得科學(xué)地位。

二、行政法律關(guān)系的現(xiàn)代功能

行政行為在復(fù)雜現(xiàn)代社會統(tǒng)合力日益式微。“傳統(tǒng)行政法學(xué)以行政行為形式理論為核心內(nèi)容所架構(gòu)之封閉公法體系，乃逐漸無法因應(yīng)日益復(fù)雜之行政現(xiàn)象與多元利益，對此學(xué)者乃有強(qiáng)調(diào)行政法學(xué)理論應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整或予以根本重建”。[ 賴恒盈：《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評析》，（臺北）元照出版有限公司2003年版，第75-76頁。]行政法律關(guān)系的法治訴求和科學(xué)追求被重新激活。認(rèn)真思索法律關(guān)系的現(xiàn)代社會運(yùn)用方式，就會發(fā)現(xiàn)行政法律關(guān)系的法治功能、認(rèn)知功能、規(guī)范供給功能以及體系化功能。

（一）法治功能

在邁耶時(shí)代，行政行為模仿司法判決，是對“行政盡可能的司法化”[ [德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2004年版，第64頁。]的產(chǎn)物，用來宣告行政活動中“法”之含義。行政行為由此提供最重要的“個(gè)體化與明確性”功能。在有法律之處，法律優(yōu)先于法規(guī)命令、自治章程、習(xí)慣法、判例法、慣例適用（法律優(yōu)先）;對自由和財(cái)產(chǎn)的限制必須得到法律授權(quán)（法律保留）。但行政與法的關(guān)系，僅存于“有法律”且侵害“自由與財(cái)產(chǎn)”時(shí)。這樣，只在涉“法律”時(shí)，行政行為才帶來“明確性”。行政行為的法治貢獻(xiàn)存于法律領(lǐng)域。

現(xiàn)代社會是風(fēng)險(xiǎn)社會，其復(fù)雜性與偶然性超出了理性控制范疇。錨定在可預(yù)期性之上的形式法治遇到批評性反思。實(shí)質(zhì)法治——包含形式合法性、個(gè)人權(quán)利和民主——應(yīng)運(yùn)而生。[ [美]布雷恩·Z·塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第139頁。亦可趙宏：《法治國下的目的性創(chuàng)設(shè)：德國行政行為理論與制度實(shí)踐研究》，法律出版社2012年版，第29頁下。]形式合法性是形式法治對實(shí)質(zhì)法治的關(guān)鍵貢獻(xiàn)。個(gè)人權(quán)利的核心是基本人權(quán)，被認(rèn)為是受憲法保障的權(quán)利。民主指向參與性程序，以保障法律在信息和意愿得到充分溝通和交流的結(jié)構(gòu)中被生產(chǎn)出來。實(shí)質(zhì)法治對法律的內(nèi)容生產(chǎn)提出了限制（基本權(quán)利），對法律的生產(chǎn)過程提出了操作要求，要求法律必須平等、明確、穩(wěn)定地適用。行政法律關(guān)系直面行政活動的復(fù)雜與偶然，分析活動主體之間的利益分布，總結(jié)主體之間的規(guī)范期待，恰當(dāng)處置行政活在現(xiàn)代社會中 “靈活性”壓力，行政法才在意義與時(shí)間維度上可預(yù)期、可接受。行政法律關(guān)系認(rèn)真對待基本權(quán)利，充分考慮各方利益，謀求行政活動的動態(tài)確定性，與實(shí)質(zhì)法治形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系。盧曼認(rèn)為法律是時(shí)間、社會和意義維度上的行為規(guī)范期待一致性的一般化。[[德]尼克拉斯·盧曼：《法社會學(xué)》，賓凱、趙春燕譯，世紀(jì)出版集團(tuán) 上海人民出版社2013年版，第129頁下。]社會互動是法產(chǎn)生的根源。現(xiàn)代行政法的淵源，主要表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)制定的法律，但行政機(jī)關(guān)與相對人之間形成的慣例、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政規(guī)則日益成為行政法的重要淵源。行政法律、行政慣例、行政規(guī)則都是特定時(shí)空條件下行政機(jī)關(guān)與服務(wù)對象的行為準(zhǔn)則。行政關(guān)系中的規(guī)范期待經(jīng)過時(shí)間、制度與意義的一致化，上升為行政法規(guī)范。行政法律是立法機(jī)關(guān)在立法程序中對行政關(guān)系中法規(guī)范的提煉與承認(rèn)。行政慣例則直觀地反映了行政法規(guī)范的互動形成過程。行政規(guī)則的對外效力更是建立在規(guī)則內(nèi)容的相對人“可接受性”上。

首先，行政領(lǐng)域的互動關(guān)系發(fā)生在基本權(quán)利背景下。現(xiàn)代憲法上的基本權(quán)利被認(rèn)為對行政機(jī)關(guān)具有直接約束力。對基本權(quán)利的尊重、保護(hù)是行政機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)。這種基于基本權(quán)利的公法關(guān)系，必在行政行為領(lǐng)域產(chǎn)生持續(xù)、額外的約束關(guān)系。其次，以秩序維護(hù)為己任的行政機(jī)關(guān)，日漸轉(zhuǎn)換為以利益給付、調(diào)整、謀劃為中心的機(jī)關(guān)。金融補(bǔ)貼、信息指導(dǎo)、公私合作、產(chǎn)業(yè)政策等成為行政機(jī)關(guān)的日常活動。這些領(lǐng)域中，法律規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)并不明確，需多方利益權(quán)衡。最后，行政活動成為現(xiàn)代社會生活持續(xù)的關(guān)鍵條件。[王本存：《狄驥對現(xiàn)代公法理論的重構(gòu)——從主權(quán)到公共服務(wù)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期，第10頁下。]現(xiàn)代生活難以離開公共衛(wèi)生、水電氣供給、交通、通訊的國家擔(dān)保。大量持續(xù)法律關(guān)系需要行政維持，其影響利益廣泛而深遠(yuǎn)。“碎片化”、形式化的行政行為無法持續(xù)支撐這種高密度、大范圍、長時(shí)段的社會互動。這都使從憲法、利益權(quán)衡、社會規(guī)范期待等角度對行政法規(guī)范進(jìn)行審視和再造成為必要。這些錯(cuò)綜復(fù)雜的社會互動中的利害關(guān)系、利益分布、規(guī)范期待成為了行政活動的規(guī)范評價(jià)標(biāo)尺和動力源。對行政法律關(guān)系的細(xì)致觀察、揣摩，不僅是個(gè)案正義實(shí)現(xiàn)的保證，也成為特定互動的規(guī)范來源（慣例、基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)等），只有敞開行政法規(guī)范生產(chǎn)的“后臺”，規(guī)范產(chǎn)生才可以評價(jià)和控制。行政行為的明確性與存續(xù)力對法治的貢獻(xiàn)，才有“源頭活水”。

（二）認(rèn)知功能

行政行為以“意思表示”為核心構(gòu)建法律的實(shí)施系統(tǒng)[程明修：《行政法之行為與法律關(guān)系理論》，（臺北）新學(xué)林出版股份有限公司2005年版，第107頁下。亦可參閱王學(xué)輝：《行政法意思表示理論的建構(gòu)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018年第5期。]。行政法律關(guān)系則是圍繞行政關(guān)系展開的聯(lián)系。

首先，行政法律關(guān)系被細(xì)化為：組織與組織構(gòu)成員關(guān)系（國家與市民）、組織與組織關(guān)系（國家與其他公法人）、組織與機(jī)關(guān)關(guān)系（國家與國家機(jī)關(guān)）、組織與機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)者關(guān)系（國家與公務(wù)員）、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)者關(guān)系（機(jī)關(guān)與職員）、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)關(guān)系。[賴恒盈：《行政法律關(guān)系論之研究——行政法學(xué)方法論評析》，（臺北）元照出版有限公司2003年版，第128-130頁。]行政主體之間的關(guān)系逐漸法律化。行政決策和行政行為在法律關(guān)系之網(wǎng)中被觀測：在組織法、預(yù)算法、公務(wù)員法交織作用下，機(jī)關(guān)、公務(wù)員均成為法律關(guān)系上的節(jié)點(diǎn)，資源、動因和具體操作手法都被監(jiān)督。行政決策和活動的“動因”“脈絡(luò)”與“機(jī)制”，在關(guān)系網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中“顯影定形”。

其次，行政法律關(guān)系對行政活動認(rèn)識的“過程”與“狀態(tài)”取向。[張琨盛：《行政法學(xué)另一種典范之期待》，《月旦法學(xué)雜志》2005年第6期，第72頁。]行政活動是多重行政法律關(guān)系牽引下，多個(gè)行政行為循環(huán)往復(fù)的過程。例如，營業(yè)許可往往先有產(chǎn)業(yè)政策，然后才是當(dāng)事人的申請，最后才是行政許可，以及隨之而來的事后監(jiān)管。公用特許則建立在事前密集談判上。稅務(wù)、海關(guān)可能在征稅決定做出之前，早就給當(dāng)事人做出了事前答復(fù)。[ 熊樟林：《論行政事前答復(fù)》，載《法制與社會發(fā)展》2019年第1期，第181頁。]行政行為是利益變遷和利益重組的媒介。要妥當(dāng)?shù)丶皶r(shí)因應(yīng)利益變動，唯有借助法律關(guān)系揭示出來的利益關(guān)系，按照法定方式將之導(dǎo)入程序中進(jìn)行處理，然后才能作出正確的行政決定。行政法律關(guān)系將行政行為放置在關(guān)系構(gòu)造中觀測，尋找關(guān)鍵性的節(jié)點(diǎn)，從而對合作型行政[章志遠(yuǎn)：《邁向公私合作型行政法》，載《法學(xué)研究》2019年第2期，第137頁。]，事前溝通、行政事前答復(fù)等行政新趨勢有更好把握。行政行為的做出既有前因亦有后果。若無法將行政行為與利益、目的鏈接起來，就無法掌握行政活動“動力機(jī)制。”[江利紅：《行政過程論研究——行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社2012年10月版，尤其是第135頁下。亦可參閱鄭春燕：《現(xiàn)代行政過程中的行政法律關(guān)系》，《法學(xué)研究》2008年第1期，第61-63頁。]利益、程序成為法律關(guān)系的認(rèn)知工具，使行政法學(xué)更能適應(yīng)行政需要。實(shí)用主義、程序主義的認(rèn)知取向，將行動的關(guān)鍵還原到具體行動者上，還原到利益分布與行動激勵(lì)上。這不僅意味著全面依法治國的實(shí)現(xiàn)，也標(biāo)志著法社會學(xué)在行政法上的展開，以及由此而來的行政法現(xiàn)象新認(rèn)知[包萬超：《行政法與社會科學(xué)》，商務(wù)印書館2012年版，第47頁下。]。

最后，行政法律關(guān)系可用來精準(zhǔn)識別行政活動，確定行政法規(guī)范的對象。現(xiàn)代行政嵌入社會系統(tǒng)，可引動諸系統(tǒng)資源，采用復(fù)雜手法達(dá)成目標(biāo)。由此，行政活動具有隱蔽性，要件化、抽象化的行政行為理論有時(shí)很難把握。例如，在“范偉森訴惠濟(jì)區(qū)政府、東趙村村委會行政行為違法案”中，最高人民法院明確指出：村《補(bǔ)償安置方案》雖然經(jīng)村委會討論通過，但最終由區(qū)人民政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目補(bǔ)償款由區(qū)財(cái)政撥付，土地征收后歸屬到土地儲備中心，“這些事實(shí)均表明，惠濟(jì)區(qū)人民政府在案涉征收項(xiàng)目中發(fā)揮的作用，已經(jīng)超出《村民委員會組織法》所規(guī)定的指導(dǎo)、支持和幫助，而是實(shí)際主導(dǎo)、組織和控制，案涉土地的整體開發(fā)利用行為也超出了《村民委員會組織法》對村民委員會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法律定位”，由此該方案被認(rèn)定為行政行為。[中華人民共和國最高人民法院行政判決書（2018）最高法行再108號]顯然，從意思表示、主體、職權(quán)看來很難將《補(bǔ)償安置方案》歸為區(qū)人民政府的行為，但以關(guān)系思維觀照就會發(fā)現(xiàn)它是行政活動，當(dāng)受行政法調(diào)整。又如，貼息貸款是通過貸款合同發(fā)放，但先有發(fā)放的行政決定，通過關(guān)系思維將之規(guī)整為行政合同法律關(guān)系，就大大降低了認(rèn)知負(fù)擔(dān)和操作成本。行政特許中行政機(jī)關(guān)——受許人——受許人服務(wù)對象復(fù)雜互動關(guān)系，也很難用行政行為理論加以把握，行政法律關(guān)系就非常好用。[翟翌：《作為特許人的行政主體與“受許人的對象人”之間關(guān)系的變遷及價(jià)值——一個(gè)行政過程論的視角》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第6期，第83-89頁。]在合作型行政法日漸興盛之際，這類行政法現(xiàn)象層出不窮。就此而言，行政法律關(guān)系的認(rèn)知功能值得期待。

（三）規(guī)范供給功能

行政法律關(guān)系在“釋法”上發(fā)揮后果導(dǎo)向的功能，而在“找法”上則會成為法律規(guī)范的內(nèi)容淵源，并在客觀上成為規(guī)范體系的整合、調(diào)校裝置。

法律適用需要對規(guī)范語句進(jìn)行解釋。行政法主要是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)發(fā)布的指令。立法與行政的分工、信息不對稱、語言不能以及能力素質(zhì)差異都使立法者無法面面俱到、清晰明確地下達(dá)指令。現(xiàn)代行政法規(guī)范由此更多是權(quán)限——程序規(guī)范，伴隨著大量的行政裁量。行政法上的法律適用，一面是規(guī)范的解釋，一面是規(guī)制意思的形成。[王學(xué)輝：《行政法意思表示理論的建構(gòu)》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第5期。]行政法學(xué)界對規(guī)范解釋與規(guī)制意思解釋傾向于“客觀主義”：探究規(guī)范語句和意思表示的客觀意義。這種解釋方法趨向于規(guī)范和意思表示的大眾理解，以兌現(xiàn)形式法治的確定性承諾，可稱為“規(guī)范取向”的解釋。但行政情況千變?nèi)f化，利益瞬息萬變，行政法律適用不得不將行政目的和未來可變性納入法律解釋和意思形成。“規(guī)范取向”的解釋方法穩(wěn)定卻不夠靈活。行政法律關(guān)系，通過利益、程序等因素將相關(guān)主體納入行政視野，順著行政法律有機(jī)關(guān)系的脈絡(luò)，觀測行政活動的動力機(jī)制，以及未來可能的利益分布結(jié)構(gòu)，可比較方便形成“規(guī)則后果取向”的解釋方案。[王彬：《司法裁決中的后果論思維》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）2019年第6期，第18-20頁。]行政機(jī)關(guān)活動依據(jù)和程序的解釋多是關(guān)系視角下的利益權(quán)衡，后果的可能性、可欲性、可接受性，以及措施的成本—收益成為法律解釋的重要因素。

行政法的權(quán)限-程序規(guī)范是立法者的“空白授權(quán)”。這些領(lǐng)域留給行政機(jī)關(guān)形成判斷，或者授予行政機(jī)關(guān)通過程序?qū)ふ揖唧w方案。[ “在某些特殊的緊急情況下，出于維護(hù)公共利益或者公民利益的迫切需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒有法律依據(jù)甚至與法律條文字面含義相抵觸的措施，而這些措施的合法性應(yīng)當(dāng)予以追認(rèn)。”何海波：《行政訴訟法》（第二版），法律出版社2016年版，第71頁。]公法的回應(yīng)方式既有外部控制——合憲性控制和行政訴訟控制，又有內(nèi)部規(guī)范生產(chǎn)機(jī)制——行政規(guī)則

。行政領(lǐng)域中各方就行政活動形成細(xì)節(jié)性規(guī)范期待，保障行政活動有序展開。這類規(guī)范的顯例是行政慣例、軟法[羅豪才教授指出軟法既包括制定法中的“描述法律事實(shí)或者具有宣示性、號召性、鼓勵(lì)性、促進(jìn)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的條款，……邏輯結(jié)構(gòu)不夠完整，沒有運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施”的條款，也包括綱要、指南等規(guī)范性文件、各類政治組織的自律規(guī)范、社會共同體的自治規(guī)范。 羅豪才主編：《軟法的理論與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2010年版，第102頁。]、行政規(guī)則。行政慣例的核心在于行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間形成的穩(wěn)定行為預(yù)期。軟法的關(guān)鍵在于多方主體對治理的參與，是相互協(xié)調(diào)、不斷試錯(cuò)后形成的具有實(shí)際效力的規(guī)范期待。行政規(guī)則雖是行政機(jī)關(guān)自行制定，但要通過公眾參與程序[ 國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》明確要求：行政規(guī)范性文件必須嚴(yán)格依照法定程序制發(fā)，重要的行政規(guī)范性文件要嚴(yán)格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發(fā)布等程序。多地也已制定行政規(guī)則的制定程序規(guī)定。]，在與公眾對話——尤其是聽取利害關(guān)系人的意見后——予以通過。這就形成了行政規(guī)則[ 崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期，尤其是第6頁以下。]的規(guī)范生產(chǎn)機(jī)制。這些行政法上的規(guī)范淵源表明，在法律空白授權(quán)的情形之下，認(rèn)真研究、分析行政關(guān)系中的利益和規(guī)范期待，是找到行政活動規(guī)范依據(jù)的最好方法，也是產(chǎn)生穩(wěn)定期待的可行方案。從行政關(guān)系中提取規(guī)范要素，通過互動將規(guī)范顯影定形，正是法律關(guān)系概念誕生之時(shí)的要旨所在。

行政法律規(guī)范借助主體之間的相互作用、利益權(quán)衡、意義關(guān)聯(lián)，形成有機(jī)的行政法律關(guān)系網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。這個(gè)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)構(gòu)成行政活動的支撐性結(jié)構(gòu)：一方面生成行政法規(guī)范解釋方案，一方面成為行政法規(guī)范的創(chuàng)造機(jī)制。法院司法形成的關(guān)系是行政法律關(guān)系的邊界。行政法律關(guān)系拓展建立的“意義協(xié)調(diào)”和“利益預(yù)測”則是行政法規(guī)范的內(nèi)容淵源。行政活動在法律關(guān)系網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)內(nèi)展開：行政活動基于何種規(guī)制意旨，意在形成何種利益結(jié)構(gòu)，這些意旨在法律上能否通過檢驗(yàn)，行政主體可以調(diào)動哪些資源（預(yù)算法），調(diào)動哪些人員和手段（公物法、組織法），以何種方式和程序（行政作用法），對現(xiàn)有的利益結(jié)構(gòu)（基本權(quán)利、財(cái)產(chǎn)法、人格法）加以調(diào)整。行政法律關(guān)系之網(wǎng)成為了行政法規(guī)范的“高級法”，既透視行政活動的動力機(jī)制，構(gòu)成規(guī)范的內(nèi)容來源，又協(xié)調(diào)控制規(guī)范之間的關(guān)系。

三、行政法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)與體系

行政法律關(guān)系的建構(gòu)并非為了取代行政行為成為行政法學(xué)體系的“阿基米德支點(diǎn)”，而是要與之構(gòu)成行政法學(xué)體系的全新構(gòu)造。因此，行政法律關(guān)系重塑的關(guān)鍵是弄清楚結(jié)構(gòu)要素與體系的構(gòu)造。

（一）行政法律關(guān)系的構(gòu)造

1.時(shí)間與空間

人們在交往互動中，不僅僅有信息、能量、物質(zhì)上的交換，還存在理解并進(jìn)行意義創(chuàng)造。法律關(guān)系的產(chǎn)生、變遷、消滅始終處于時(shí)間之河中，法與關(guān)系的結(jié)合也并非簡單的“先—后”關(guān)系，而是同時(shí)產(chǎn)生。當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)隨時(shí)間不停變化，但它們在時(shí)間和意義上又有關(guān)聯(lián)性。這就形成了“動態(tài)法律關(guān)系理論。”[江利紅：《行政過程論研究——行政法學(xué)理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第280頁。]時(shí)間上的可預(yù)期性，通過參與交涉、決定權(quán)預(yù)先分配等方式解決。法律空間上，基本權(quán)利防御、受益和客觀價(jià)值功能會對行政產(chǎn)生公法上的請求權(quán)與保護(hù)義務(wù)[ [德]漢斯·J·沃爾夫 奧托·巴霍夫 羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第一卷），商務(wù)印書館2002年1版，第393-395頁. 章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》（第2版），法律出版社2019年2版，第57頁。]。行政活動的財(cái)政開支可能（預(yù)算關(guān)系）也會進(jìn)入行政法律關(guān)系的觀測空間。這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是所有行政活動的先在約束，構(gòu)成行政法律關(guān)系的最外層支撐框架。此外，傳統(tǒng)意義上私法并非不能產(chǎn)生行政法律關(guān)系。例如物權(quán)作為絕對私權(quán)，對行政也同樣產(chǎn)生拘束力，從而在物權(quán)人和行政主體之間產(chǎn)生消極的行政法律關(guān)系。[王本存：《論行政法上的公法權(quán)利》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期，第58頁。]《民法典》與《治安管理處罰法》相結(jié)合，還可以推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)對物權(quán)的積極保護(hù)義務(wù)，特定情形下當(dāng)事人針對行政機(jī)關(guān)有作為請求權(quán)。

這樣，行政法律關(guān)系是當(dāng)事人就行政關(guān)系發(fā)生的行政法規(guī)范上的關(guān)聯(lián)——行政主體與行政相對人之間的法律上的接觸關(guān)系[ [日]南博方：《行政法》（第六版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年8月第1版，第87頁。]——核心是權(quán)利義務(wù)。

2.結(jié)構(gòu)性因素

通常意義上，法律關(guān)系有三個(gè)結(jié)構(gòu)性要素：主體、內(nèi)容與客體。結(jié)合學(xué)界的爭論點(diǎn)，這里對內(nèi)容展開論述。

（1）“權(quán)力-權(quán)利”的動態(tài)構(gòu)造

我國學(xué)者主張基本法律關(guān)系為“權(quán)利——義務(wù)”與“權(quán)力——責(zé)任”關(guān)系：前者是針對行為的法律關(guān)系，核心是設(shè)定義務(wù);后者是針對關(guān)系的法律關(guān)系，核心是權(quán)力授予[林孝文、金若山：《從法律概念中探尋法律關(guān)系——霍菲爾德法律關(guān)系理論研究》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社社會科學(xué)版），2013年第7期。]。行政機(jī)關(guān)擁有法律賦予的職權(quán)，

設(shè)定相對人的義務(wù)。“私人參與履行行政任務(wù)后，會在行政機(jī)關(guān)、履行任務(wù)的私人及第三人之間形成多種面向的法律關(guān)系。為此，需要及時(shí)引入行政任務(wù)取向的法律關(guān)系思維，在不同的法律關(guān)系語境下識別相應(yīng)的法主體身份，避免陷入‘行政主體—行政相對人的單線結(jié)構(gòu)。”[章志遠(yuǎn)：《邁向公私合作型行政法》，《法學(xué)研究》2019年第2期，第149頁。]締約過程中，因締約過失也必然產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)與相對人之間的締約過失責(zé)任請求權(quán)。[ 陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2016年9月第9版，第286頁。]又如稅收法律關(guān)系，學(xué)者們認(rèn)為是一種公法之債權(quán)債務(wù)關(guān)系：“稅收是一種法定的債務(wù)，滿足法律規(guī)定的構(gòu)成要件后，納稅義務(wù)即自動發(fā)生，行政機(jī)關(guān)只能確定、催繳或?qū)崿F(xiàn)稅收債權(quán)，而不能創(chuàng)設(shè)稅收義務(wù)。”[劉劍文：《財(cái)稅法專題研究》（第三版），北京大學(xué)出版社2015年3版，第159頁。]稅收主管機(jī)關(guān)的征收權(quán)是國家稅收債權(quán)的權(quán)能，登記、檢查、催繳是請求權(quán)的運(yùn)用方式，“只有當(dāng)納稅人拒絕納稅時(shí)，才需要通過國家強(qiáng)制力予以干預(yù)[同上注，劉劍文：《財(cái)稅法專題研究》，第162頁。]。

這些變化都說明，行政主體與相對人之間的權(quán)力——義務(wù)關(guān)系無法適應(yīng)行政法的發(fā)展，需要重構(gòu)和精細(xì)化。這里的關(guān)鍵是認(rèn)識到權(quán)力——責(zé)任、權(quán)利——義務(wù)的復(fù)合結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)化條件，并提供相應(yīng)的識別技術(shù)。

（2）公法權(quán)利的生產(chǎn)

公法權(quán)利是內(nèi)容爭議的焦點(diǎn)。持否定意見一方指向公法權(quán)利識別與生產(chǎn)的隨意性和不可預(yù)期性。這里主要圍繞著公法權(quán)利的生產(chǎn)問題展開討論。

保護(hù)規(guī)范理論用來識別公法權(quán)利最重要的因素——“個(gè)人利益保護(hù)”的立法目的——是否存在。保護(hù)規(guī)范理論從最初探求“立法者的主觀意圖”是否具有個(gè)人利益保護(hù)指向，演變?yōu)閺摹胺w系”詮釋是否具有個(gè)人利益保護(hù)指向，從而與憲法基本權(quán)利的“體系內(nèi)效力”發(fā)生耦合關(guān)系。這就是保護(hù)規(guī)范理論的新舊動能轉(zhuǎn)換。[趙宏：《保護(hù)規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用》，載《法學(xué)家》2019年第2期，第6頁以下。]公法權(quán)利的識別、生產(chǎn)就與保護(hù)規(guī)范理論結(jié)合在一起。公法權(quán)利依賴法律解釋，易致權(quán)利生產(chǎn)主觀化、不可預(yù)期。現(xiàn)代法律解釋已從單向注釋轉(zhuǎn)化為對話的“理性論證”[羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立的理性論辯理論》，舒國瀅譯，中國法制出版社2002年版。]。論證規(guī)則、解釋程序控制解釋的主觀性。現(xiàn)代法律體系化程度越來越高，解釋不得不面對越來越緊的限制性規(guī)則

。這些理性規(guī)則、程序控制、思維方法、德性要求、體系控制使法解釋獲得事前預(yù)測、事后審查上的確定性。法律規(guī)范的可預(yù)期性承諾并具形式上的確定性，同時(shí)亦表現(xiàn)為系統(tǒng)論意義上的動態(tài)穩(wěn)定性。權(quán)利生產(chǎn)的可預(yù)期性是建立在對變化的“自適應(yīng)”上的。不確定性并未被消除，而是轉(zhuǎn)化為可承受性。

基本權(quán)利是公法權(quán)利的基本形態(tài)。基本權(quán)利是行政法上公法權(quán)利的重要類型。基本權(quán)利具有保護(hù)和受益功能側(cè)面。[張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》（修訂版），法律出版社2017年版，第69頁。]保護(hù)側(cè)面防止公權(quán)力的不當(dāng)行使，受益?zhèn)让媸乾F(xiàn)代社會產(chǎn)物，需要國家財(cái)政配合。基本權(quán)利發(fā)揮體系指引控制作用，通過合憲性審查、合憲性解釋、基于憲法的法律體系解釋等方式，澄清規(guī)范意旨，確定公法規(guī)范的“個(gè)人利益保護(hù)指向”，以便生產(chǎn)在法體系上有依據(jù)的公法權(quán)利。基本權(quán)利對公法規(guī)范上的公法權(quán)利的證立起到補(bǔ)強(qiáng)作用。[王本存：《論行政法上的公法權(quán)利》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期，第65頁以下。]

公法規(guī)范除了憲法規(guī)范、法律規(guī)范等制定法規(guī)范之外，尚有基于行政契約、行政慣例、公物利用等規(guī)范形態(tài)。圍繞行政的互動必然產(chǎn)生規(guī)范，亦可成為公法權(quán)利的來源。例如行政契約附隨義務(wù)[ “行政附隨義務(wù)根本不受行政行為種類的限定，也不受具體行政行為性質(zhì)的限制，無論何種行政行為均可發(fā)生附隨義務(wù)，而每個(gè)行政關(guān)系中附隨義務(wù)的具體內(nèi)容又不盡相同，需要根據(jù)行政行為的目的和維護(hù)行政當(dāng)事人利益的標(biāo)準(zhǔn)才能確定，這也正好體現(xiàn)了附隨義務(wù)的價(jià)值。”公務(wù)員的注意、通知、告誡、審慎審查、妥善保管、保護(hù)照顧等義務(wù)，相對人的誠實(shí)義務(wù)，程序上的協(xié)力義務(wù)與協(xié)力負(fù)擔(dān)等等。鄧金容：《我國行政法上的行政附隨義務(wù)研究》，載《西部法學(xué)評論》2013年第3期，第100頁。]產(chǎn)生的請求權(quán)，特許經(jīng)營合同中服務(wù)對象對公共設(shè)施的使用權(quán)、公共設(shè)施事實(shí)使用權(quán)，政府信息公開中的個(gè)人信息保護(hù)請求權(quán)等等。民法的實(shí)踐提供了啟發(fā)性想象力。行政契約中的附隨義務(wù)、請求權(quán)與合同法上的頗為類似;在公眾公產(chǎn)的傳統(tǒng)利用關(guān)系中亦可看到物權(quán)法的身影;行政事實(shí)行為導(dǎo)致的侵權(quán)則充分借鑒了侵權(quán)責(zé)任法，就更不要說行政法上的無因管理[張弘：《行政法無因管理研究——以公民為行政機(jī)關(guān)從事行政活動為分析視角》，載《東方法學(xué)》2011年第5期。]、不當(dāng)?shù)美鸞汪厚冬：《公法上不當(dāng)?shù)美姆尚Ч芯俊罚d《西部法學(xué)評論》2011年第6期。]等公法請求權(quán)了。

公法權(quán)利的生產(chǎn)系統(tǒng)，形式上是在基本權(quán)利的框架結(jié)構(gòu)下，通過保護(hù)規(guī)范理論將憲法、法律以及社會系統(tǒng)中的其他公法規(guī)范整合完成的，實(shí)質(zhì)上關(guān)注的是利益分配、后果預(yù)期和社會福利。公法權(quán)利的生產(chǎn)是規(guī)范控制下圍繞利益關(guān)系的法律認(rèn)知與實(shí)踐。

（二）體系的形成

“體系學(xué)之任務(wù)在將任何時(shí)點(diǎn)已經(jīng)獲得之知識的全部，以整體的方式把它表現(xiàn)出來，且徹底地將該整體中之各個(gè)部分用邏輯關(guān)系聯(lián)系起來。”[黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年10月第1版，第572頁。]這個(gè)邏輯既有概念法學(xué)意義上的“形式關(guān)聯(lián)”，又有價(jià)值法學(xué)意義上的“意旨關(guān)聯(lián)”。行政法學(xué)建立在邏輯與價(jià)值雙重耦合結(jié)構(gòu)之上。[趙宏：《行政法學(xué)的體系化建構(gòu)與均衡》，載《法學(xué)家》2013年第5期，第39頁。]行政法律關(guān)系的體系建構(gòu)也將沿著形式邏輯（外部體系）與意義關(guān)聯(lián)（內(nèi)部體系）展開。

1.外部體系

外部體系指的是概念經(jīng)由抽象程度的遞增而形成的“金字塔”邏輯關(guān)系。經(jīng)典做法是：“……經(jīng)由‘特征之取舍塑造各種不同抽象程度的概念，并進(jìn)而利用將抽象程度較低之‘下位概念涵攝于‘上位概念的方法，最后將所有的法律概念上系到一些最上位的概念。”[ 黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年10月版，第574頁。]涵攝的背面正是“分類”。行政法律關(guān)系的外部體系建構(gòu)，就是以行政法律關(guān)系為頂點(diǎn)的分類演繹。

（1）從主體上看，可以分為雙方關(guān)系與多方關(guān)系。典型的行政法律關(guān)系涉及行政主體與行政相對人，是為雙方關(guān)系。現(xiàn)代基本權(quán)利的確立、行政活動影響不斷擴(kuò)大，行政第三人、公眾都成為行政法律關(guān)系的重要主體。現(xiàn)代行政法律關(guān)系的主要樣態(tài)已從雙方關(guān)系轉(zhuǎn)化為多方關(guān)系。行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)員、行政輔助人、行政相對人，行政第三人、公眾（參與、知情、監(jiān)督）都在不同程度，以不同形式參與行政活動。正是在多方行政法律關(guān)系中，才能清楚地觀察到利益的流動，顯示出行政持續(xù)分配、調(diào)整功能（分配行政、調(diào)控行政）的作用。這種多主體的法律關(guān)系，多重法律關(guān)系的耦合相繼，會多方定位行政機(jī)關(guān)的行政活動，并啟發(fā)和約束行政的法律解釋。

（2）從存續(xù)時(shí)間上看，可以分為一時(shí)之關(guān)系與持續(xù)之關(guān)系。[陳敏：《行政法總論》，（臺北）新學(xué)林出版有限公司2016年9版，第219頁。]在行政行為的視野中，當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)在行政行為生效時(shí)就確定了，行政法上的權(quán)利義務(wù)在“一瞬間”或者“較短時(shí)間”內(nèi)形成或消滅。持續(xù)之關(guān)系指的是，行政法上的權(quán)利義務(wù)會持續(xù)很長時(shí)間，并且會反復(fù)不斷的再生產(chǎn)。例如養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系、行政許可的后續(xù)監(jiān)管關(guān)系、公眾財(cái)產(chǎn)的利用關(guān)系等。

（3）從功能領(lǐng)域上看，可以分為秩序行政的法律關(guān)系、給付行政的法律關(guān)系、征收行政的法律關(guān)系、需求行政的法律關(guān)系、規(guī)劃行政的法律關(guān)系。[李建良：《行政法基本十講》（修訂七版），（臺北）元照出版有限公司2017年7版，第226頁。]現(xiàn)代行政類型多樣，不同領(lǐng)域中的作用機(jī)制并不相同，由此形成的行政法律關(guān)系截然不同。秩序行政法律關(guān)系，相對人負(fù)有一般的守法義務(wù)，多處于消極地位，義務(wù)多為不作為，行政機(jī)關(guān)多采取事前設(shè)置規(guī)則、事后懲罰的方式確保公共利益、公共秩序與公共安全。給付關(guān)系中，多涉及相對人的受益請求權(quán)與行政機(jī)關(guān)的履行給付義務(wù)。征收關(guān)系，主要涉及稅與費(fèi)，事關(guān)國家的稅收權(quán)，以及行政機(jī)關(guān)征收權(quán)和相對人的納稅義務(wù)。需求關(guān)系，涉及到行政機(jī)關(guān)獲取人力資源（公務(wù)員錄用）、行政資產(chǎn)以維持行政的開展。規(guī)劃關(guān)系，則是面對未來，制定方案所引發(fā)的多方之持續(xù)關(guān)系。

外部體系可將上述三種觀測視角（主體——時(shí)間——領(lǐng)域）配對組合，形成體系的支架性結(jié)構(gòu)。其中，領(lǐng)域分類是外部體系與內(nèi)部體系銜接的切口，是內(nèi)外體系的連接部。

2.內(nèi)部體系

內(nèi)部體系的建構(gòu)通常將法律價(jià)值具體化、類型化為法律原則，通過不同原則間的交互作用，形成具體的法律關(guān)系形態(tài)，并產(chǎn)生新的功能性概念。[黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年1版，第620-621頁。]行政法律關(guān)系的法學(xué)體系的構(gòu)建以概念之間的功能性聯(lián)系為核心，以此形成意義關(guān)聯(lián)的內(nèi)部體系。行政法律關(guān)系的體系建構(gòu)立基于兩個(gè)見解：一是行政法律關(guān)系并非取代行政行為成為行政法體系唯一“阿基米德支點(diǎn)”;二是知識體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)滿足行政法教義學(xué)的功能要求：為行政人員提供行政活動方案，為法官提供行政糾紛解決方法。[王本存：《論行政法教義學(xué)——兼及行政法學(xué)教科書的編寫》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第4期，第40頁。]行政目的在于積極形塑社會，持續(xù)調(diào)整利益狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政良法善治;司法的目的在于保障人的權(quán)利，維護(hù)穩(wěn)固法律秩序。因此，可圍繞“行政調(diào)控”與“權(quán)利保障”的功能要求構(gòu)建行政法律關(guān)系體系。

（1）權(quán)利保障（自由）。行政法律關(guān)系的關(guān)鍵功能是對行政法上公法權(quán)利的生產(chǎn)、確證與救濟(jì)。它是圍繞“權(quán)利”展開的體系。通過公法權(quán)利與訴權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，還可將行政訴訟法結(jié)合進(jìn)來，建立“權(quán)利保障”的功能類型體系。見圖1。

在這個(gè)系統(tǒng)中，行政法律關(guān)系產(chǎn)生的條件，不僅限于行政行為（意定）。憲法關(guān)系、法律直接規(guī)定的關(guān)系、以及行政活動中形成的關(guān)系（法定）越來越多。行政法律關(guān)系成型后，公法權(quán)利、義務(wù)（附隨義務(wù)）辨析至關(guān)重要。保護(hù)規(guī)范理論、利益分析是權(quán)利生產(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)。法律關(guān)系可按照權(quán)利的請求、支配、形成效力展開，然后轉(zhuǎn)入權(quán)利救濟(jì)問題。[王本存：《論行政法上的公法權(quán)利》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第3期，第61頁。請求權(quán)的體系關(guān)系，請參閱王鍇，《行政法上請求權(quán)的體系及功能研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2012年，第5期，尤其是第89頁以下。]行政法律關(guān)系在權(quán)利保障上的體系展開，使行政法律關(guān)系體系呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：描述的是公民在行政法上的請求與自由等主觀利益之間的關(guān)聯(lián)性。

（2）行政調(diào)控（權(quán)限）。行政調(diào)控是指行政不但要采用傳統(tǒng)的管制、給付、引導(dǎo)措施，還要分配利益，消除分歧等。[王貴松：《作為利害調(diào)整法的行政法》，《中國法學(xué)》2019年第2期，第94頁以下。[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏗等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第158頁。[日]太田匡彥：《行政分配的構(gòu)造與程序》，魯鵬宇譯，載章劍生主編：《公法研究》（第16 卷），浙江大學(xué)出版社 2016 年版，第 233-248 頁。]調(diào)控行政是行政主體謀求市場績效最大化、社會福利最大化的系列活動。它需要適用不同的法律，觀測紛繁的利益，用規(guī)制、給付、引導(dǎo)、轉(zhuǎn)介（信息、指導(dǎo)）、規(guī)劃等手法，對利益塑造、維護(hù)、分配，以實(shí)現(xiàn)利益的均衡和最大化。

利益既是主觀評價(jià)的結(jié)果，也是社會交往構(gòu)建出來的。利益與個(gè)人偏好、技術(shù)變遷、制度演進(jìn)密切相關(guān)[[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，韋森譯審，上海世紀(jì)出版集團(tuán)格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2014年版，第99-101頁。]，有極大的變動性。利益有“可分利益”以及“不可分利益”兩類。分類標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)隔成本——明確利益邊界并加以歸屬保護(hù)的成本。有些利益，如安全、秩序、清潔空氣等，無法標(biāo)識出界限;有些利益，如公共信息，個(gè)人自行收集，社會成本太高;有些利益，如自然資源，歸屬個(gè)人，負(fù)外部性極大。這些劃界成本、社會成本、負(fù)外部性都是區(qū)隔成本的表現(xiàn)。只有區(qū)隔成本不高，獲得社會認(rèn)可的利益，才可能“權(quán)利”化[ 利益界分的成本，是權(quán)利形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它與權(quán)利證成的現(xiàn)實(shí)性相關(guān)卻根本不同。除此之外，法律權(quán)利的形成尚有合理性、合法性要求。具體可參閱雷磊：《新興（新型）權(quán)利的證成標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)論壇》2019年第3期。]，反之則只能成為公共利益。見圖2。

行政調(diào)控的前提是弄清楚利益狀況：利益的表現(xiàn)、利益的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作規(guī)則。這些信息只有在“關(guān)系”中才能獲得與評價(jià)。首先，清理出已經(jīng)凝結(jié)成為權(quán)利的利益，使之成為為調(diào)控手法選擇的約束條件;其次，針對可分利益，采用規(guī)制手法，確定利益范圍，劃定自由界線，形成利益協(xié)調(diào)關(guān)系;最后，針對不可分利益，一方面采用秩序行政手法，限制個(gè)人自由，維護(hù)公共利益使之保值增值，形成持續(xù)秩序關(guān)系;另一方面通過給付行政，給付個(gè)人利益，擴(kuò)大個(gè)人自由，不斷釋放公共利益的效益，形成持續(xù)分配關(guān)系。

維護(hù)公共利益的主要手段是秩序行政：通過行政處罰、行政強(qiáng)制，用合理限制個(gè)人自由的方式，維護(hù)公共秩序、公共安全等公共利益。

公民使用公共利益，通常并不需要行政的分配，但有負(fù)外部性時(shí)就需要行政介入，例如用行政許可、行政給付等手法，將公共利益有序、高效地開放給個(gè)人使用。此時(shí)，行政位于中立地位，塑造公共利益使用人之間的競爭互換關(guān)系。這樣的復(fù)雜場景，自然不是切片式行政行為可以應(yīng)付的。只有全景、細(xì)致考察關(guān)系中的“利益”，搞清楚行政的前因后果，才能夠選擇恰當(dāng)?shù)男姓址ǎ粩嗾{(diào)整、形塑和維護(hù)行政法律關(guān)系。行政法律關(guān)系不僅是行政調(diào)整的結(jié)果，更是行政活動的前提、結(jié)構(gòu)和目標(biāo)。見圖3。

行政主體根據(jù)調(diào)控目的，借助行政關(guān)系觀察特定領(lǐng)域中的利益狀況，選擇調(diào)控手段和法律關(guān)系類型，解析關(guān)系中的規(guī)范期待、公法權(quán)利、附隨義務(wù)，然后決定具體手法，維持持續(xù)行政法律關(guān)系。當(dāng)事人和法官也可以在這種關(guān)系中厘清產(chǎn)生了哪些種權(quán)利，這些權(quán)利是否得到滿足，然后轉(zhuǎn)入公法權(quán)利分析，最后通過司法行為對利益狀態(tài)的進(jìn)行塑造。這種意義關(guān)聯(lián)參見圖4。

行政調(diào)控的核心是“權(quán)限”，是“管理者視角”的產(chǎn)物;權(quán)利保障關(guān)系的核心是“自由”，是“監(jiān)督者視角”的產(chǎn)物。這樣的行政法系統(tǒng)可以有效地應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)代社會。行政行為、行政調(diào)控與法律關(guān)系、權(quán)利保障之間存在著相互轉(zhuǎn)換、相互依賴、相互派生關(guān)系。

行政法律關(guān)系的構(gòu)建是為了確認(rèn)社會生活中的行為規(guī)范，并體系化地形成法律規(guī)則

。它在現(xiàn)代社會條件下能更好地推進(jìn)法治社會和認(rèn)識行政法現(xiàn)象，更便利地調(diào)動政法知識解決行政問題。行政法學(xué)通過行政法律關(guān)系的構(gòu)建引入開放社會科學(xué)，使之成為面對中國問題，立足中國大地的法律科學(xué)。ML

On the Function， Structure and System of Administration Legal Relationship

WANG Ben-cun

（Law School of Chongqing University， Chongqing 400030）

Abstract：

It is necessary to clarify the structure and function of administration legal relationship in administrative law jurisprudence. Scholars created the conception in pursuit of nation independence and law science. In modern risk society， it will facilitate substantive rule of law， and is a very useful tool to understand administrative phenomena and apply administrative rule as soon as its inner factors and structure is uncover through rigor argument， it will become one of key stones to establish the system of administrative law jurisprudence.

Key Words：? administration legal relationship; function; structure and system

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：楊尚東