競爭中性原則的國際實踐及啟示

刁新斌 柴紅艷

[摘 ? ?要] 當前，競爭中性原則的社會關(guān)注度日益提高，并寫入了2019年度政府工作報告。從國際層面看，競爭中性原則最早由澳大利亞提出，旨在確保公共企業(yè)與私人企業(yè)平等競爭。隨后，美國、歐盟和OECD等國家和組織推動了競爭中性原則的進一步發(fā)展。國際經(jīng)驗表明：明確政策目標、制定具體行為規(guī)則、加強事前申報和評估、規(guī)范投訴機制、注重中央和地方政府的關(guān)系協(xié)調(diào)是競爭中性原則成功實踐的關(guān)鍵要素。

[關(guān)鍵詞] 競爭中性;國際經(jīng)驗;中立制度

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 059

[中圖分類號] F114 ? [文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0134- 02

1 ? ? ?競爭中性原則的提出及發(fā)展

1.1 ? 澳大利亞首次提出競爭中性概念

競爭中性原則最早由澳大利亞提出并付諸實踐。1993年，為推進國有企業(yè)改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，澳大利亞發(fā)布了《國家競爭政策》報告，提出了五大改革舉措，其中包含“引入競爭中性政策”。澳大利亞最初于1996年在《聯(lián)邦競爭中性政策聲明》中提出了競爭中性的概念，競爭中性指政府在市場中的商業(yè)活動不能因為其所有權(quán)地位的不同而享受私有部門所不能享有的競爭上的優(yōu)勢。

1.2 ? 競爭中性原則在相關(guān)國家和國際組織的發(fā)展

澳大利亞之后，歐美的一些國家和國際組織也紛紛開始關(guān)注并研究競爭中性原則，賦予其相應內(nèi)涵。美國首次定義“競爭中性”是在2011年，由美國前副國務卿霍馬茨提出，競爭中性是指與政府相關(guān)的商業(yè)活動不能享受因其與政府的關(guān)系而具有的市場競爭優(yōu)勢。在國際上，美國一方面在雙邊自貿(mào)或投資協(xié)定中設(shè)置讓對方承諾的競爭中性條款，另一方面將競爭中性作為多邊規(guī)則談判的重要議題，為美國企業(yè)在國際貿(mào)易和交往中爭取公平的競爭環(huán)境。

2 ? ? ?競爭中性原則實踐的國際經(jīng)驗

2.1 ? 結(jié)合實際明確競爭中性政策目標，依據(jù)目標界定政策適應范圍

為適應歷史背景、經(jīng)濟發(fā)展等實際情況，各國（組織）競爭中性原則目標的確定各有側(cè)重點，所適用的政策范圍也有一定差異。澳大利亞競爭中性政策目標主要是為了本國國有企業(yè)的改革，提高國有企業(yè)及公共部門的效率，打造公平的市場競爭關(guān)系，因此其競爭中性原則僅適用于“重要的政府商業(yè)活動”。美國推行競爭中性原則主要是為了解決國內(nèi)經(jīng)濟困境，保護國內(nèi)企業(yè)的國際競爭力，因此把與政府有聯(lián)系的商業(yè)活動全都納入到政策適用范圍。OECD的目的是為了營造公平的市場競爭氛圍，消除國有企業(yè)包括稅收、債務等在內(nèi)的優(yōu)惠待遇，其適用范圍是那些享有過度競爭優(yōu)勢的政府商業(yè)活動，既包括傳統(tǒng)的國有企業(yè)，也包括其他政府商業(yè)活動。

2.2 ? 設(shè)定行為規(guī)則規(guī)范政府行為，營造公平競爭的市場環(huán)境

對競爭中性規(guī)則設(shè)定具體的行為規(guī)則，用以指導和規(guī)范政府行為，可以有效保證競爭中性原則實施。OECD于2012年發(fā)布了《競爭中性：維持國企和私企之間的公平競爭環(huán)境》，較為全面地闡述了“競爭中性”行為規(guī)則，主要包括8個方面：即公司化、識別直接成本、合理的商業(yè)回報、公共服務義務的考量、稅收中性、監(jiān)管中性、信貸中性以及政府采購。澳大利亞設(shè)置的競爭中性行為規(guī)則與OECD基本相仿，主要包括稅收中性、信貸中性、政策中性、合理的商業(yè)回報和成本分配機制5方面內(nèi)容。

2.3 ? 加強事前申報和評估，提升競爭中性原則實踐效果

為全面了解中性原則落實情況，提升政策實踐效果，各國（組織）都高度注重事前申報和評估。如澳大利亞規(guī)定，國有企業(yè)從事的經(jīng)營活動要主動向財政部備案，定期匯報競爭中性原則落實情況，根據(jù)實際獲得的競爭優(yōu)勢自行計算、申報需要繳納的調(diào)整費，并于財政年度結(jié)束前向聯(lián)邦政府賬戶繳款。歐盟通過“國家援助控制制度”來保證競爭中性原則的實踐。“國家援助控制制度”規(guī)定：任何成員國在沒有事先向歐盟申報的情況下，不得增加或變更國家援助事項;對成員國申報的國家援助項目，歐盟委員會將按照既定的程序進行審查評估（包括初步審查和正式審查），對未通過評估認定的項目，成員國不得實施相關(guān)援助。

2.4 ? 成立專門的投訴受理機構(gòu)，建立規(guī)范化的申訴機制

在競爭中性原則實施過程中，各國（組織）都意識到應為市場各方提供規(guī)范化、程序化的申訴機制。澳大利亞在聯(lián)邦層面設(shè)立了競爭中性申訴辦公室，任何人都有權(quán)以書面形式享有不合理競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)向這些機構(gòu)進行投訴。歐盟則由歐盟委員會來認定相關(guān)成員國是否違反了競爭中性原則，并做出責令相關(guān)企業(yè)停止相關(guān)商業(yè)行為的決定;同時，賦予歐盟法院司法審查權(quán)，對歐盟委員會的相關(guān)工作進行再監(jiān)督。

2.5 ? 注重中央與地方政府關(guān)系的協(xié)調(diào)，保證競爭中性原則在全國范圍的統(tǒng)一有效運行

在發(fā)達國家各地經(jīng)濟發(fā)展不夠均衡也是普遍現(xiàn)象。在中央和地方政府權(quán)力分治情況下，部分地區(qū)可能因為本地經(jīng)濟發(fā)展的特殊情況產(chǎn)生地方保護主義，這就不利于競爭中性原則在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施。因此，協(xié)調(diào)好中央與地方政府的關(guān)系，對于競爭中性原則的推廣就具有重要意義。如澳大利亞要求聯(lián)邦和地方政府達成一致協(xié)議，同時簽署《競爭原則協(xié)定》《行動規(guī)則協(xié)定》《執(zhí)行國家競爭政策和相關(guān)改革協(xié)議》。協(xié)議約定了各級政府必須在國家競爭政策框架下共同推進改革，在競爭中性原則的制定和執(zhí)行過程中，各級政府應密切配合，共同致力于國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成。

3 ? ? ?從國際經(jīng)驗出發(fā)對我國競爭中性原則實踐的建議

3.1 ? 建立健全管理機構(gòu)框架，加快法制化研究

在短期內(nèi)可以授權(quán)國資委、反壟斷等機構(gòu)聯(lián)合研究、出臺競爭中性原則的指導意見，引導國有企業(yè)改革規(guī)范化、市場化開展，營造更加公平的市場環(huán)境;在中長期可以考慮按照《中華人民共和立法法》規(guī)定，結(jié)合國有企業(yè)改革進展，對競爭中性原則單獨立法，并在中央和地方設(shè)立專門的機構(gòu)負責中性原則實施的日常管理和督促。

3.2 ? 明確競爭中性原則定義，逐步擴大政策適用范圍

借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國政治背景、經(jīng)濟發(fā)展和競爭現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對我國競爭中性原則的概念和內(nèi)涵進行合理定義。同時，考慮到我國企業(yè)發(fā)展歷史的實際，可以結(jié)合國有企業(yè)改革進度，采取分行業(yè)、分類別、分地區(qū)的方式，逐步擴大競爭中性原則適用范圍和邊界。

3.3 ? 研究出臺具體操作行為準則，規(guī)范市場競爭秩序

借鑒OECD做法，加快研究出臺適合我國競爭中性原則操作的行為準則，對市場準入、信貸傾斜、稅收優(yōu)惠、政府采購、財政補貼等政府扶持措施進行規(guī)范和統(tǒng)一，減少、消除對民營企業(yè)的制度歧視，進一步促進市場競爭秩序的改善。

3.4 ? 完善審查督促機制，提高信息透明度

在當前公平競爭審查制度實施的基礎(chǔ)上，將國有企業(yè)經(jīng)營行為納入制度審查和監(jiān)督范圍，對國有企業(yè)競爭中性原則遵守情況，建立包括投訴受理、后續(xù)審查、懲戒處理在內(nèi)的規(guī)范的監(jiān)督體系。并且，應提高信息透明度，審查過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)應公開透明，確保處理結(jié)果公正公平，保護市場各方的合法權(quán)益。

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