新形勢下房屋拆遷政策偏差管理問題

章文暢 薛靜靜

[摘 ? ?要] 隨著國家級新區江北新區的正式成立，國家政策大力發展，新區發生翻天覆地的變化。自然而然會產生一些變革，老城區的改造、棚戶區改造、道路建設等，加速了地方經濟的發展。與此同時，也帶來一些問題。政府拆遷引起的沖突及社會問題凸顯。文章重點闡述新形勢下房屋拆遷政策偏差管理問題的合理性、公正性、合法性，對如何規范政府政策做了一些探討。

[關鍵詞] 拆遷政策;政策偏差 ;政府失范;江北新區

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 075

[中圖分類號] D630 ? [文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0170- 03

0 ? ? ?引 ? ?言

2015年6月27日，國務院印發《關于同意設立南京市江北新區的批復》，正式批復設立南京市江北新區。江北新區由浦口區、六合區和棲霞區八卦洲街道構成，組織架構包括托管街道頂山街道、泰山街道、沿江街道、盤城街道、葛塘街道、大廠街道、長蘆街道，派出機構南京市江北新區中央商務區建設管理辦公室、南京市江北新區產業技術研創園管理辦公室、南京市江北新區樞紐經濟發展管理辦公室、南京市江北新區生命健康產業發展管理辦公室、南京市江北新區科技園管理辦公室。成立之初，將原浦口區和六合區的幾個街道和原有的園區重新進行劃分管理，相對而言，組織架構不完善、人員缺乏、管理相對混亂、沒有行政區所具備的政務大廳、司法機構等行政機構。

但是江北新區充分享受國家級新區優惠政策，發展定位是國家級產業轉型升級、新型城鎮化和開放合作示范新區，長江經濟帶和長江三角洲的重要發展支點，南京都市圈和蘇南地區的新增長極，南京市相對獨立、產城融合、輻射周邊、生態宜居的城市副中心。職能是中國重要的科技創新基地和先進產業基地，南京都市圈的北部服務中心和綜合交通樞紐，南京市生態宜居、相對獨立的城市副中心。新區戰略定位是“三區一平臺”，即逐步建設成為自主創新先導區、新型城鎮化示范區、長三角地區現代產業集聚區、長江經濟帶對外開放合作重要平臺。朝著創新名城先導區和“兩城一中心”建設，必然會帶來大規模的城市擴張和舊城改造，這也成為一個地區經濟發展的重要標志。城市擴張和舊城改造，使居民生活條件得到普遍的改善。同時，由于新區剛成立，管理相對混亂、新進人員培訓不到位、相關部門急功近利、地方政策不統一等原因，政策實施過程產生偏差，從而引發諸多社會問題。長期以來，政府習慣于通過制度和強制性行政手段來解決問題，從而忽視了政策的合理性、公正性以及公共行政的道德化。研究新形勢下房屋拆遷政策偏差，并提出適合新區房屋拆遷政策規范化對策建議有一定的必要性。

1 ? ? ?江北新區房屋拆遷政策的制定

1.1 ? 江北新區大規模拆遷的原因

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，認真落實習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，以國家“一帶一路”、《長江經濟帶發展規劃綱要》以及《長江三角洲城市群發展規劃》等一系列規劃為引領，按照國務院《關于同意設立南京江北新區的批復》，同時伴隨著自貿區的成立，建立南京北站、以中央商務區建設助力打造“新金融中心”、修建緯三路隧道、重新翻修南京長江大橋、建立江北快速路等，均為江北新區的建設帶來契機。

1.2 ? 江北新區拆遷方案制訂的過程

一是擬訂補償安置方案。市政府、新區管委會土地管理部門會同有關部門，根據土地登記資料、現場勘測結果、經核對的征地補償登記情況、法律法規規定的征地補償標準，就土地補償費、安置補助費、青苗補償費、附著物補償費等事項擬訂詳細方案，并由市政府、新區管委會土地管理部門在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村公告方案，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見，隨后由市政府、新區管委會土地管理部門報市、新區管委會批準。二是批準征地補償安置方案。市政府、新區管委會對經過公告后的土地補償、安置方案進行審查，在關注和充分考慮到被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見后，進行批準，批準之后并報省級土地管理部門備案。三是實施征地補償安置方案。市政府、新區管委會土地管理部門負責對經政府批準后的土地補償、安置方案組織實施。在方案公告之日3個月內將有關費用支付給被征地的單位和個人。未按規定支付費用的，被征地的單位和個人有權拒絕交付土地。四是拆遷人對規劃拆遷范圍內的建筑物、構筑物、居住人口、地理環境及被拆遷戶的經濟條件等進行調查核實，全面掌握具體情況，分析拆遷工作中可能會出現的情況及走勢，認真研究制定切實可行的拆遷工作方法、確定拆遷期限。五是拆遷實施方案應當在區縣建委發布拆遷公告之日前（含拆遷公告發布當日）公布，公布期限不少于10日。

2 ? ? ?江北新區房屋拆遷政策產生偏差的原因

2.1 ? 各街道各自為政，補償差異較大

江北新區由7個街道組成，拆遷安置參考文件不一，葛塘街道、大廠街道與六合區接壤，多地征地補償安置沿用《南京市六合區征地補償安置辦法》（六政規[2011]2號），頂山街道與浦口區接壤，多地征地拆遷沿用浦口區拆遷安置辦法。在拆遷實際過程中，各街道又各自為政，拆遷標準不一，比如沿江街道、盤城街道存在“空補”政策，多地拆遷政策每戶補償面積不統一，有的地案一戶補償220m2，有的地案一戶補償110m2。各地案對違建（產權證以外面積）補償標準不統一，有的地案對違建房屋打折補償，有的地案違建房屋按每平方米1 000多元發放補助費。

2.2第三方評估機制缺乏監管

2018年9月30日江北新區房屋征收補償政策解讀（國有土地、集體土地）中江北新區引入第三方參與機制，立足保證補償安置公平公正。通過在項目調查測量階段引入第三方參與，能夠確保調查測量的結果公平、公正，確保同一方法、同一尺度、同一標準。獨立的第三方易于獲得實施單位、征（用）地單位及被征收群眾等各方的認可，減少攀比。第三方參與機制，相應避免了政府部門測量產生的貪污腐敗，但是第三方同樣屬于企業性質，企業目的謀求利益最大化，一方面第三方是政府部門招標進來的，一定性質上聽取政府決策安排;另一方面，現在房價居高不下，投機取巧的人屢見不鮮，對于第三方測量公司員工沒有政府機制及編制等約束，極易容易被腐敗。拆遷過程中除了引入第三方評估公司還有審計公司，審計公司相對比評估公司更加嚴謹，但是審計公司并未全程參與拆遷過程，作者建議紀檢監察部門或者成立專門督查組對拆遷安置過程進行全程監督。

2.3 ? 拆遷居民投機取巧

法律法規、拆遷政策中并未對夫妻離婚分戶有明確規定，也沒有相應處罰機制。拆遷地案居民為了獲得更多利益，鉆政策漏洞，夫妻離婚再分戶，這樣每戶可以多分取拆遷面積和相應補償費。××村××組為額外拆遷款120戶居民集體“離婚”，當時××拆遷補償政策中要求，協議離婚的必須要達到五年以上才能獲得補償，而通過法院裁決的離婚并沒有時間限制。為了方便操作，拆遷戶無一例外都選擇了后者。法院裁決的那種離婚，判決書下來就可以離婚。于是居民找來律師，繳納15 000萬，就能獲得法院的離婚裁決書。對此，法律界人士認為，××村××組出現的這種現象就是民間所說的“假離婚”，這種為了某種目的進行的離婚會帶來一些潛在的法律后果。如果假戲真做，雙方沒有復合成夫妻，家庭就解體了。這種現象也曾經出現在南京江心洲、江寧以及浦口的其他地方，要從源頭上遏制這種現象的發生，關鍵在于政府部門對政策進行把關，甚至可以嘗試設立一些“補救”機制。例如一旦查實是為了獲取補償離婚的話，可以取消補償款。

3 ? ? ?江北新區房屋拆遷政策規范化對策建議

隨著工業化、城市化加快發展，城市拆遷已經成為很多地方政府的一項中心工作。上述江北新區在拆遷工作的案例，突出說明了地方政府拆遷政策制定、執行的重要性，是推進公正、文明、有序拆遷的根本前提，是消弭可能引發的社會矛盾，彰顯政府公共服務提供者和公共秩序維護者角色的必然要求。為使地方政府能夠更好地為公眾服務，對政府拆遷政策提出以下建議：

3.1 ? 統一拆遷補償安置標準

對于經濟社會發展迅速，土地升值、物價上漲、生產生活成本增加等原因，使得拆遷補償安置政策嚴重滯后，被拆遷人對建筑房屋補償和安置價格不認可，一方面使得拆遷工作難度大，影響了經濟社會的正常發展;另一方面，損害了老百姓的正當權益，增加社會不穩定因素。從執政為民的角度出發，地方拆遷政策需及時調整補償安置內容，使補償標準隨經濟發展相應提高，補償項目隨社會發展相應增加，避免出現拆遷反貧、拆遷致貧的現象，真正維護老百姓的合法利益。

3.2 完善失地農民保障體系

拆遷之前，農民擁有自己的房產、土地，有穩定收入來源，生活平穩有序。一旦拆遷，農民失去房產、土地，不僅失去生活來源，而且增加了生活成本，給家庭和社會帶來不穩定因素。從城鄉居民的切身利益考慮，各級地方政府需進一步完善失地農民保障體系，為失地農民辦理社會保障，特別是提高新型農村合作醫療補償，加強失地農民職業技能培訓，為失地村組安排一定經濟發展用地，保障集體經濟持續發展，解決農民生存生活的后顧之憂。只有制定完善與拆遷政策相配套的其它政策，才能實現政府拆遷工作和維護人民利益的“雙贏”。

3.3 ? 嚴格執行拆遷工作程序

在執行拆遷政策的過程中，一些地方政府存在工作環節少，或者執行偏差的現象，侵害了被拆遷人的正當合法權益。拆遷人應按照《城市房屋拆遷管理條例》（國令305號）和《城市房屋拆遷估價指導意見》（建住房[2003]234號）等規定的要求，嚴格執行申請房屋拆遷許可、公示、評估、訂立協議等程序。執行拆遷估價結果公示制度，依照規定實施行政裁決聽證和行政強制拆遷聽證制度，確保拆遷公開、公正、公平。對達不成協議的，按照《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》（建住房[2003]252號）的規定嚴格執行聽證、行政裁決、證據保全等程序。政府投資建設的工程也嚴格按照規定的程序進行拆遷。

3.4 ? 加強拆遷資金監管

在實際拆遷時，往往存在拆遷資金不能足額到位，拆遷資金不到位就啟動，或是拆遷完畢資金還不能兌現的事實。資金不到位，一方面增加了拆遷工作的難度，另一方面也加劇了拆遷人與被拆遷人之間的矛盾。因此，無論是公益性項目，還是經營性項目、招商引資項目，都要保證拆遷補償資金按時到位，不能以項目未來收益、機構資金承諾或其他不落實的資金作為拆遷資金來源。要設立專門賬戶，專款專用，并足額補償給被拆遷人。要杜絕基層政府在拆遷中掠奪被拆遷人的經濟利益，侵害老百姓合法權益的現象。

3.5 ? 做好拆遷信訪工作

新區80%上訪均是由拆遷引起的，建立拆遷信訪工作責任制，尤其是建立和完善責任制以及拆遷糾紛矛盾排查調處機制，解決群眾反映的問題和合理要求，積極化解拆遷糾紛和矛盾，也是有關拆遷政策的重要內容。采取針對性措施，制訂具體的解決方案，明確責任單位和責任人，限期解決，特別是妥善解決拆遷歷史遺留問題。同時，對少數要價過高，無理取鬧的，應堅持原則，不予遷就;對少數公開聚眾鬧事或上街堵塞交通、沖擊政府機關的被拆遷人，應依法嚴肅處理。同時，政府部門可以組建公、檢、法人員組成的具體拆遷項目信訪工作組，專門做好該項目的拆遷信訪工作。

3.6 ? 加大公眾參與程度

拆遷不是政府單方面的行為，被拆遷人作為土地的使用者或所有者，是最直接的利益相關體。地方政府制定和實施拆遷政策，應該認真傾聽被拆遷人和其他公眾的意見和建議，以增強政策的合理性、科學性。應建立政府與公眾對話機制，作為公眾來說，可以組織專門調查組對拆遷政策進行調查研究，聘請專家學者代表自己參加政策的論證，推選村干部或聘請專業人士作為代言人與政府談判對話，在政策的補償內容、標準、方式，拆遷的工作程序、機制等方面提出合理化建議。作為政府來說，應虛心接受公眾的意見和建議，把這種參與作為一種制度來安排，為公眾參與提供制度保障。

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