我國公共租賃房分配管理制度研究

林琳

[摘 ? ?要] 公共租賃房是具有保障性質的住房。目前，我國公共租賃房管理面臨的最重要的問題就是確保公共租賃房分配管理的公平、高效，因為這是有效的社會治理、良好的社會秩序的戰略需要。我國公共租賃房存在著分配效率低、分配不公平、分配管理機制不健全等問題，根本原因就是在于準入、輪候、配租、退出、監督這幾方面的機制設計不夠科學與嚴密。通過對新加坡和香港公共租賃房分配管理經驗的分析與研究，得到了有益的啟示，對完善我國公共租賃房分配管理制度提出了路徑選擇。

[關鍵詞] 公共租賃房;準入;輪候;配租;退出;監督

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 076

[中圖分類號] D630;C913.6 ? [文獻標識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0173- 03

0 ? ? ?引 ? ?言

住房是人們最基本的生存需求之一，而住房保障亦是當下中國最急需解決的一個民生問題。建立住房保障制度是政府職能的必然要求，經過發展目前，在我國已基本建立了能夠覆蓋城鎮所有住房困難群體的住房保障制度。

公共租賃房是我國最晚推出的、具有保障性質的住房，起初，它較好地滿足了外來打工者和城鎮戶籍人口中低收入群體的住房需求，但是應該怎樣確保公共租賃房分配管理的公平、高效，徹底發揮公共租賃房的社會效益，是我國公共租賃房管理當前所面臨的最重要的問題。所以，對我國公共租賃分配管理制度進行研究，就有著十分必要的意義。因為該項研究符合了黨的十九大“不斷推進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序”的戰略需要，還可以促進民生改善與社會的和諧穩定。

1 ? ? ?公共租賃房的有關概念

公共租賃房是指政府或政府委托的機構向社會中低收入的住房困難家庭提供的住房，是有限的公共物品，具有明顯的保障性和福利性。其產權歸政府所有，面積一般在40～60平方米，用低于市場價或者承租者能承受的價格向新就業職工出租。

2012年8月，李克強總理在北京視察保障房建設情況時指出，分配是保障房的生命線，假如分配不公平，就會造成更大的不公平，在分配工作上要加大研究力度;2013年5月，李克強總理在國務院常務會議上，提出要健全保障房分配制度，推進廉租房、公共租賃房并軌;2013年12月，住建部、財政部、發改委聯合發布《關于公共租賃房和廉租房并軌運行的通知》，即從2014年起，各地公共租賃房和廉租房要并軌運行，并統稱為公共租賃房。這就說明，公共租賃房取代了其他各種類型的保障房，成為了我國保障房制度的唯一主體。

2 ? ? ?我國公共租賃房分配管理中存在的問題

由于我國公租房發展時間比較短，一直處在不斷的摸索階段，在分配管理中存在著一些問題，主要表現在以下幾方面。

2.1 ? 分配效率低

當前，我國公共租賃房管理中存在著比較嚴重的分配效率低下的問題，主要的原因就是公共租賃房的房源比較少，滿足不了人們的需求;次要的原因是公共租賃房分配管理機制設計的不夠科學與合理，致使準入、輪候、退出各環節工作效率低下。

2.2 ? 分配不公平

公共租賃房在分配過程中出現了不公平的現象，主要表現在以下兩個方面：一是尋租（權錢交易、特權收益等）行為頻發。尋租使符合公共租賃房申請標準的群體被排除在保障之外，而那些不符合標準的申請者卻獲得了公共租賃房的租住權力，形成了分配不公平。二是進多出少，管理缺乏條理。在公共租賃房使用過程中，進多出少成為公共租賃房管理最差的一環，許多違反規定居住公共租賃房的租戶長期占用公共租賃房，這樣就會導致進入輪候步驟的群體陷入更加長期的等待中，這種現象的本質就是分配不公平。

2.3 ? 分配管理機制不健全

首先，分配管理機制缺乏人性化和靈活性，缺乏為人民服務的理念。在準入環節，公共租賃房的申請部門規定，申請人只允許可以在戶籍或者工作所在地區的公共租賃房管理機構提出申請，沒考慮到行動困難等申請者的特殊情況，如遇到行動困難者，公租房管理人員應提供人性化服務——比如，要主動上門，為申請者辦理相關手續;申請程序繁瑣，造成了申請者花費大量時間準備申請資料;在配租的過程中，申請者要用抽簽或搖號的方式去獲取自己的配租房源，得到了所屬號碼后，便不可以更改，這種做法缺乏靈活性。其次，監督機制不健全。我國“開著寶馬住公共租賃房”的現象屢見不鮮，這使社會大眾對公共租賃房的印象一直欠佳。假如監督機制完備，絕對不會出現上述這種怪象。

3 ? ? ?我國公共租賃房分配管理的機制設計分析

從現實來看，我國公共租賃房分配管理的結果同“公平、高效”的目標還有很大差距。具體表現在以下幾個方面。

3.1 ? 準入機制不嚴密

主要表現是：①申請人標準有欠科學與合理，受益人發生偏差。目前，我國對公共租賃房準入條件的設計都以“戶籍、收入、住房”為主要依據，本地戶籍與非本地戶籍沒有平等對待，這就造成了公共租賃房分配的不公平，不利于城市人才的更新，更不符合公平正義的社會價值標準。②審核制度不健全，審核效果低下。我國大多數地區采取三級審核模式：申請者先到辦事處或居委會進行初步審核;然后再由縣區級公共租賃房管理機構進行二審;最后由市公共租賃房管理機構進行終審并批準。這種模式浪費了行政資源，更與政府體制改革的精神相違背。此外，為了獲取公共租賃房的居住權，申請者通常會想方設法地隱瞞自己的收入和動產、不動產等財務信息，審核機構在對申請者的收入進行審核時很難得出與事實相符合的調查結果，給工作帶來偏差，影響審核效果。③申請程序單一。公共租賃房申請方式通常是書面申請這一種方法，目前，只有重慶市采取了書面與網絡這兩種申請方式，網絡申請的優點在于，申請人在提交申請后不僅可以隨時查詢自己的位置，還可以對公共租賃房的分配狀況和房源信息了如指掌，這種做法在提高了工作效率、節約了時間的同時，還做到了申請過程的公開化與透明化，是“陽光申請”，不僅便于公眾監督，還有利于政府樹立良好的社會形象。

3.2 ? 輪候和配租機制不科學

通過對公共租賃房輪候和配租的機制設計和實施結果進行分析， 得出以下結論。①輪候方式不科學。我國的公共租賃房輪候方式主要有按評分高低和抽簽這兩種形式。在實踐中，這兩種方式顯現出了缺點：按打分高低，會出現分數較高的家庭比先申請、但打分很低的家庭優先得到公租房;由于抽簽具有隨機性，這會讓某些先申請并且又符合申請資格的家庭或人員數次出現輪空的現象。②配租方法不靈活，缺乏人性化。配租時，申請人員在獲得了抽取的房號后便沒有更改的權利，假如對申請的房屋不滿意，只能放棄房號或重新申請。此外，沒有保證老年人、殘障人士、疾病患者這類弱勢群體的優先權，對他們的特殊情況沒有進行細致的分類。

3.3 ? 退出機制不健全

為避免公共租賃房這種稀缺資源的浪費，此類房屋一定要有進有出，要使有限的公共資源科學、合理地滿足中低收入家庭的基本住房需求。但是在實踐的過程中，出現了難以退出的局面。具體表現為：①缺乏動態監管機制，違規行為難以被發現，目前，由于我國還未有效建立公共租賃房的監督機制，管理部門獲取公共租賃房租住者的收入和使用情況等方面的信息較為困難，公共租賃房的退出主要依靠租住者的自愿，受 “自己的利益最大化”心理的驅使，租戶幾乎沒有人自愿退出公共租賃房，造成了退出難。②缺乏退出激勵機制，退出沒有動力，這就需要制定退出激勵機制，正向的退出激勵機制是，對那些經濟條件提高了的公共租賃房租住者可以提供購買商品房貸款上的優惠政策，幫助他們流向社會更高的階層;負向的退出激勵機制是，要制定嚴厲的懲罰措施，對那些違規使用公共租賃房的行為一定要起到威懾作用，目的就是要達到公共租賃房租住者自愿退出的目的。

3.4 ? 監督機制不完善

目前，我國的公共租賃房監督機制尚未有效建立，存在著以下問題。①缺乏內部監督機制，尋租行為頻發。設立內部監督機制的目的，就是要監督公共租賃房管理人員的行為，要在內部設置相應的監督機構的同時，還要配備高素質的監督人員，賦予其相應的監督職能，建立起對公共租賃房管理人員的工作過程監督機制，盡最大可能避免尋租行為的發生。②缺乏社會監督機制，社會監督能力不足。公共租賃房管理機構普遍存在著編制有限、管理人員缺少的問題，這就需要大力拓展社會資源，建立有效的社會監督機制，以此增強對公共租賃房的監督能力。社會監督有兩個目標：其一是公共租賃房的管理機構，其二是公共租賃房的申請者與租住者。但目前的社會監督辦法只有“公示”這一種，公示期間出現的問題，也只是由公共租賃房管理機構的電話來完成監督的反饋。

4 ? ? ?境外公共租賃房分配管理的經驗借鑒

4.1 ? 新加坡和香港公共租賃房分配管理制度概覽

4.1.1 ? 新加坡

新加坡是一個“居者有其屋”的國家，其政府依靠。完善的法律制度（關于“組屋”的法律就有《住宅發展法》、《建屋法》、《土地征用法》）、公積金制度、以及自身對房地產市場、土地供應的掌控力度，構建了優良的住房保障體系。①人性化的準入機制。首先，申請資格很難靈活，公屋的申請資格由公民權、無私有房產、收入水平、家庭這四個因素決定;其次，申請資格標準的人性化。設置了老年人和孤兒計劃，目的就是要給需要住房的老年人和孤兒提供幫助，免得他們無房住而讓自身陷入困境。②人性化的配租機制。首先，分配程序人性化，在配租環節，當采用抽簽的方式時，如果申請者對抽中的房號不滿意，他有重新抽簽或者與其他人交換房號的權利;其次，靈活的分配程序，新加坡建屋局設計了按住宅區位劃分申請者的系統，統一編制申請編號，這種做法不僅方便了政府管理，還允許申請人擁有申請改變住宅地址的權利。

4.1.2 ? 香港地區

①科學的準入機制。首先，香港的公屋分配主要以家庭為目標，對申請者的收入、私有財產和年齡都進行了限制，對申請者的收入每年都進行重審，并對公屋的居住人數進行了既嚴密又細致的規定;其次，申請方式嚴格具體。申請者需要提交4張表格和17種個別申請情況;對于申請者的資格，一共要審核三次：第一次，符合條件的人才能拿到輪候的電腦號碼;在“上樓”的前一年，再進行二審;最后，在正式上樓前，還要再申報一次。②完善的退出機制。首先，建立了動態的監督機制，香港房屋署實施了“兩年一度家訪調查”制度，對獲取公屋租住權的人進行每兩年一次的家訪調查，核查住戶的公屋使用情況，住戶必須在檢查前對自己的收入、家庭財產等信息進行與事實相一致的申報，對于超出申報期限的，命令其在規定時間內遷出公屋，最后，房屋署對租住者是否適合繼續租住公屋作出判斷。其次，實行了嚴厲的懲罰措施。有關法律規定，公屋申請者和租住者如在申報收入時造假，即定性為違法，一旦罪名成立，可判處6個月監禁及最高5萬元罰款。最后，制定了有效的激勵機制。香港房委會制訂了置業資助貸款計劃，大致內容是：向符合申請資格的人員提供39萬-50萬元無息貸款或者向申請人員提供八個月的高達3 800元的按揭還款補助金，以此來鼓勵經濟條件得到改善的租戶自愿退出公屋。該項計劃，不但激發了部分租戶的自愿退出的意愿，還有效地解決了公屋的退出問題，節約了行政資源，是一個雙贏的措施。

4.2 ? 啟示

科學辯證地分析先進國家和地區公共租賃房管理的成功經驗，我們可以得到以下幾個方面的啟示：①科學完善的法制體系是公共租賃房分配管理順利運行的前提和保證，只有在嚴密的法律體系的約束之下，公共租賃房的管理工作及人員的行為才能有依據;②科學有效的機構設置是開展公共租賃房分配管理工作的先決條件，在新加坡和香港地區，在科學地設置了管理機構的同時，還賦予了其相應的職責，主要特點就是執行、監督、協調機構的分離和職責的不斷完善;③多元化的激勵手段是公共租賃房退出機制順利開展的潤滑劑，國外的正向激勵手段主要是采取政府管理和市場機制相結合，從而促使經濟條件改善的家庭自愿退出公共租賃房;在負向激勵上，主要是采取嚴厲的處罰措施，對虛假申請行為保持高壓態勢，這樣就會迫使不符合租住條件的家庭和人員自覺自愿退出公共租住房。

5 ? ? ?完善我國公共租賃房分配管理機制的路徑選擇

我國公共租賃房管理工作是由政府主導的，因此要以“民主化決策、集中化管理、專業化運營”為指導思想，去建立層級清晰、分工明確的管理機構，加強管理隊伍建設。

5.1 ? 要建立嚴格的公共租賃房準入機制

公共租賃房是一種稀缺資源，為保障公共租賃房能公平、有效地分配到所需的人或家庭手中，對當前的公共租賃房準入制度就必須進行完善。①申請標準人性化，因為公共租賃房的申請者既可以是個人，也可以是家庭，兩者相比較，家庭的住房需求更為迫切，所以在申請資格上應該 “家庭”優先，因為一個家庭最少涉及兩個以上人員的住房需求;②申請程序公眾化，要在目前審核的基礎上，加大公眾的監督作用，不僅在網絡上公示，還要在其工作單位、居住地點進行公示，以便更好地發揮公眾的監督作用;③審核制度完善化，要簡化審核程序，完善審核配套措施，還要完善個人收入申報制度和公民信用體系。

5.2 ? 建立有效的輪候和配租機制

在我國公共租賃房分配過程中，輪候時間比較長、配租方法比較單一，因此，必須對現有的輪候和配租機制進行優化。①要優化輪候方式。在輪候時要按照“最困難者優先”的原則，將公共租賃房優先分配給住房條件最困難的人員或家庭。此外，還由于我國的公租房輪候沒有規定具體的時間，導致很多申請者陷入無限期的等待，使申請者對公租房印象不好。這就需要政府要對公租房的輪候機制進行改革，要對完工的和在建的公租房位置、數量進行及時的公布，使信息透明化，讓申請者能及時了解自己申請的公租房的進展情況，做到心中有數。②完善配租方法。公租房分房時的主要方法是進行搖號或抽簽，這種方法隨機性很強，抽中某套房后，便不許變更，這不利于老年人和行動不便的申請者。配租公共租賃房時，要優先滿足符合條件的老、弱、病、殘等租戶的住房需求，安排他們居住在低樓層，方便他們的生活，增加政策的人性化。

5.3 ? 構建靈活的退出機制

退出機制是公租房分配管理重要的一環，目的是促使公租房房源的循環流動。應該采取以下措施：①要建立動態的監管機制。要建立公民的收入申報制度，將公租房租住者的收入和資產信息納入實時的監管之中，對收入水平提高的租住者要及時發現與處理。要學習香港地區的監管模式，成立專門的抽查機構，進行定期、不定期的抽查，或按比例進行抽查。②健全退出激勵機制。要以獎懲兼備為基礎，引導租住者的自愿退出。公租房的正向激勵措施是指通過對經濟狀況有所改善的公租房租住人員給予購買商品房的貸款優惠政策，目的就是要讓公租房租住者自愿退出公租房;負向激勵制度是指對于那些瞞報申請信息、擅自變更公租房使用途徑等非法獲利行為，要制定極其嚴格的處罰措施，可以學習香港地區的經驗，讓申請者自覺自愿遵守使用規定，保障退出環節的順利進行。

5.4 ? 設計多層次的監督機制

為預防公租房分配管理過程中的腐敗問題，還必須要建立貫穿公租房分配管理全過程的監督機制。①要完善管理機構的內部監督機制。首先，要完善管理人員的操作規章制度，建立績效和分配管理問責制，對于違規行為要制定嚴格的處罰規定，去嚴格約束、規范工作人員在公租房分配管理中的行為;其次，還要加大分配管理工作的透明度，及時在政府網站等平臺公布管理工作方案，廣泛地接受社會監督，紀檢和審計部門要定期對公租房的管理機構進行核查，促進其工作的自律性。②建立良性的、互動的社會監督機制。有效的社會監督機制可以節省行政資源，增加管理機構自身的監督力量。要鼓勵市民積極參與監督，建立暢通有效的違規舉報渠道，對公眾舉報的違規獲取公租房的事件要進行及時的處理，與此同時，還要建立監督保密制度，保護監督信息提供者的自身權益不受侵害。

主要參考文獻

[1]李永清.香港公屋資源公平善用的制度與策略[J].上海城市管理，2012（1）：58.