當前生態環境責任落實的新思路

王旭

【摘要】黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指導下，我們通過“堅持黨的領導、加強黨的建設、推進黨的治理”，強化黨政協同，生態環境治理的黨政協同建構了一個理念、組織、行為與責任四個方面的混合體制，具有鮮明的中國特色與治理優勢。這不僅是對自由資本主義時代理性官僚制理論的超越，也是對傳統政黨使命和功能理論的發展，有助于突破我們在生態治理中的局限。

【關鍵詞】黨的領導 生態治理 黨政協同 治理優勢

【中圖分類號】D261 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，形成了很多新戰略新思想，尤其是黨的十八屆三中全會明確提出“生態環境建設”作為全面深化改革的五大戰略布局后，通過理念與制度框架、組織形態、行為模式、責任模式四個部分來強化黨政協同、強化黨的治理，成為生態環境責任落實的新思路，也構成了習近平生態文明思想的重要組成部分。

理性官僚制在生態治理中具有專業化和層級分明的優勢，同時也存在銜接不暢、監管空白的不足

“生態環境保護”通常被認為是中國政府的基本職能之一，仔細觀察中國政府履行這項職能的情況，我們可以發現以行政機關為代表的現代理性官僚制，在生態治理中以其專業化和層級分明的組織架構有其優勢，也出現一些弊端：

第一，理性官僚制建立在政府職能專業分工基礎上，這固然有其高效的一面，但也容易造成權力銜接不暢、出現監管空白或基于部門利益而推諉、不作為的問題。生態治理是一個綜合、完整的領域，從生態涵養、修復、利用、發展形成一個體系，理性官僚制的條塊分割往往肢解了這個治理體系，出現爭權諉責的現象。

第二，理性官僚制建立在層級行政的架構上，中國的層級行政有兩個基本特征。

一是基于超大規模的治理體量。從中央到地方政府及部門層層分級，逐級授權或委托的現象明顯，這一方面有助于治理效率提升，但另一方面也導致治理任務和責任逐級轉移，“地方政府負總責”甚至演變為“基層社區負總責”。

二是“權威與信息傳遞”的雙重梗阻。生態治理既離不開中央權威和法律明確賦予的執法權，也離不開建立在實時動態環境監測基礎上的信息流傳遞。理想的官僚制運作應該是形成自上而下有效傳遞的權力鏈和自下而上有效傳遞的信息鏈，從而有效破解“看得見的管不了，管得了的看不見”的弊端。然而，在實踐中，生態監督執法往往由于各種原因受到信息遮蔽，信息無法準確迅速傳遞到執法主體，自上而下的監督、檢查與執法也在基層面臨消解、規避乃至抗拒的挑戰。

第三，理性官僚制本身面臨馬克斯·韋伯所概括的“官僚回報”現象。生態治理中，執法動力不足、執法量偏低，亂許可、重許可、輕監管都是傳統實踐重常見的現象。一些地方沒有嚴格按照法律許可排污企業的生產經營活動;許可后忽視日常監管，沒有樹立“全周期管理”和風險預防的意識，直到出現嚴重問題才有相應反應。更嚴重的是，生態環境保護執法量偏低很多時候是由于權力尋租等原因引起的，少數公職人員公器私用，造成國家所有或集體所有的自然資源流入私人手中，并且在其中出現不正常的官商關系和貪腐行為，代表國家法律與公共利益的權力鏈蛻變為利益鏈，在個別地方甚至形成密不透風的“分利同盟”，官僚制維持公益與執行法律的本質也就在根本上發生變化，生態資源地方化、家族化、個人化，違背公有與共有的本質，并危害公共利益。

第四，政府的理性官僚制還面臨經濟學家西蒙所概括的“理性不及”難題，即不能充分調適與經濟、社會的關系。馬克思·韋伯曾對資本主義法律、宗教和經濟之間的互相交流效應做過深刻揭示，在他看來，新教為市民社會的經濟活動與立法活動提供“潛在性功能”，而法律建立的理性官僚制中蘊含的普遍、抽象、平等人格所依賴的形式合理性又恰好建立在市民經濟強調理性籌謀、精確計算、數字管理的經濟邏輯之上。

在一個消耗型、粗放型的經濟發展階段，生態環境中人與資源的關系很容易由于政府理性判斷的失誤而變為一種單純的“掠奪式依賴關系”，即“靠天吃飯”。同時，法律建立的理性官僚制在中國很長時間里沒有解決好“國家所有與分級管理”的體制問題，分級管理往往在傳統實踐中演化為政府對資源與環境的直接管理和處分，這雖然降低了行政權力驅動經濟發展的成本，但也難以真正培育充分成熟、開放、自由的要素市場，反過來固化權力對資源的掌控。可以說，政府官僚制與經濟發展模式之間沒有形成良性互動關系。

黨政協同的行為與責任模式，成為生態環境責任落實的新思路

從20世紀90年代明確環境保護是政府職能開始，很長一段時間，黨的領導主要集中在把握方向與政策制定，并沒有直接進入到微觀治理與黨政協同，黨政分責而不是同責，各級政府及相關職能的黨組更多是黨務管理和落實黨的政治、組織、思想領導的相關責任，環境治理不利所引起的業務責任并不由黨的部門和領導干部來承擔，在事權上也就沒有直接微觀治理的權力。然而，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，黨的領導由于其自身的體制優勢和特點恰好蘊含了破解現代政府理性官僚制局限的全部潛能，是中國治國理政的真正治理優勢與效能所在。黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指導下，我們越來越注意通過“堅持黨的領導、加強黨的建設、推進黨的治理”，強化黨政協同，在生態環境、食品藥品安全、安全生產等領域開啟新思路。

第一，堅持以人民為中心和全心全意為人民服務破解了理性官僚制面臨的“官僚回報”誘惑與行動動力不足的局限。理性官僚制的一個難題是如何解決行動動力問題，如何防止公職人員的“平庸之惡”，如何防止公器私用。在傳統實踐中，政府治理生態的動力不足，往往與地方經濟發展、企業保護等局部利益聯系在一起，黨的生態治理沖破了利益局限，中國共產黨的責任倫理并非基于績效考量與官僚回報的互惠式正義，而是“正其誼不謀其利，明其道不計其功”的非功利正義觀，自我革命構成自我問責與自我約束的根本動力，從而克服了官僚制下服務動力不足，計算利益回報的弊端。

第二，沖破專業分工與層級行政壁壘的組織體制可以有效動員力量進行公共治理。理性官僚制的專業化分工帶來條塊分割，極容易造成各自為政、爭權諉責的不良局面;層層分權與分責的層級行政也容易帶來權威與信息流動的梗阻。黨的組織體制不是固守條塊分割的架構，而是具有強大社會動員能力、沖破理性分工框架的網狀結構，這種結構具有及時反應、快速行動、整合各種分散力量的強大組織效應。

第三，黨政協同的行為與責任模式有利于政治意志與專業行動的統一，強化政治責任與行政責任的同構。政黨的本質使命是生產強大的政治意志，提供國家治理的精神動力，并且通過政治責任來保持國家機器的生機。政府的專業行動和行政責任往往更側重于政治意志統領下的技術操作。在缺乏有效協同的情況下，政治意志不能有效進入到行政業務活動中，這就是生態治理實踐中很多時候存在假公濟私、公器私用、陽奉陰違的重要原因。只有治理行為中同時包含黨的政治意志、動員程序與行政專業職能履行，在責任承擔里同時包含政治問責與行政問責，才能使得黨的領導深入到社會具體局部，政府的行為始終不會脫離黨的領導。黨政協同治理，也就是要在決策、執行、監督三個環節實現黨的指揮、監督、問責與公共治理全周期高度結合在一起。

黨的生態治理強化環境保護的“黨政同責”和“一崗雙責”，是具有極大原創性的制度設計

黨的十八大以來，黨的領導深度介入生態治理，為黨在生態治理中的積極作為提供了最基本的戰略與理念依據。

在組織架構上，黨政混合的生態治理組織開始出現。例如2019年中共中央、國務院出臺《中央生態環境保護督察工作規定》，明確規定督察組織架構為黨政合署，第七條明確規定：“成立中央生態環境保護督察工作領導小組，負責組織協調推動中央生態環境保護督察工作。領導小組組長、副組長由黨中央、國務院研究確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務院辦公廳、司法部、生態環境部、審計署和最高人民檢察院等”，整合黨政相關力量，破除專業分工的簡單思維，形成強大的協同合力。

在行為與責任的模式建構上，創造出黨政協同行動的“獨立治理空間”——環保督察，打破官僚制與地方的利益連接，也消解專業分工帶來的爭權諉責，通過垂直、獨立的督察體制來傳遞相關壓力，及時發現、整改、問責相關問題。更為重要的是，在生態治理的責任鏈中建立起“黨政同責、一崗雙責”的中國特色問責模式，結束了生態環保領域傳統的分責模式以及責任虛化的現象。可以說“黨政同責、一崗雙責”是習近平生態文明思想里具有極大原創性的制度設計，習近平總書記在2015年中央全面深化改革領導小組第十四次會議上明確指出：“重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環境問題、落實環境保護主體責任的情況。要強化環境保護‘黨政同責和‘一崗雙責的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。”

“黨政同責”意味著黨政協同治理中，同級黨委和政府對于生態環境都負有直接的治理失敗責任，改變了過去政治責任與行政業務責任二分的結構，可以說治理失敗首先就是政治責任，同時也是具體的治理責任，這既是對黨委責任的壓實，也是對同級政府責任的加重。“一崗雙責”則意味著治理失敗不僅將問責主要負責人作為黨組織負責人的責任，也要問責其作為行政負責人的行政責任，意味著以《政務處分法》為基礎，黨紀、行政處分乃至法律責任追究成為一個綜合有序的整體。

強化督察與監察體制的獨立性，構建風險預防與控制的全周期管理機制

生態環境治理的黨政協同建構了一個理念、組織、行為與責任四個方面的混合體制，具有鮮明的中國特色與治理優勢。未來，這種協同體制可以在如下四個方面進一步用力：

第一，強化督察與監察體制的獨立性與權威性，打破層級行政所形成的封閉空間。可以考慮通過修改相關法律賦予環境督察組織更多綜合協調和執法權，建立起考評、人員、經費等獨立的機制，例如考評與地方脫鉤，人員建立巡回與流動制，經費有獨立空間加以保障。

第二，形成階段性的問題清單和重點督察、執法對象與領域。在環保許可、收費、處罰、規劃建設等領域建立日常執法巡查機制，建立黨內巡查巡視回頭看等常態機制。

第三，加強黨組織的動員和指揮能力，建立高位協調機制，破解行政部門之間的爭權諉責難題。目前生態治理執法中，部門權限不清、模糊交叉重疊空白現象還比較嚴重，漠視群眾呼聲，執法動力不足現象也仍然存在，可以借鑒城市治理中的“吹哨報道”機制，通過基層黨建引領基層執法，適當打破行政權限劃分與職能分工，以社區或街鄉為基層黨組織單位，重新統籌執法力量，消除執法中的平庸之惡。

第四，建立風險點預防與控制的全周期管理意識，將生態涵養、保護、修復、利用、發展全周期進行整體考慮，明確各個階段的風險點，建立相應的控制標準與控制措施，不同階段結合不同地區合理劃分預防與控制的強度。同時，要充分注重市場的功效，生態治理的本質是新發展理念的體現，是產業結構優化升級的要求，也是新業態與要素市場結合的體現。要將生態治理與新發展模式結合在一起，從供給側改革與要素市場優化的思路來對待生態治理，通過暢通國內大循環，運用市場的力量來倒逼生態治理，尤其是自然資源要素供給的良性化。