衡水市地下水超采“壓采”管理節水“一提一補”水價政策執行分析

史藝萌 王軍

一、“一提一補”水價政策概況

（一）“一提一補”的內涵

“一提一補”，即“提價+補貼”。“提”就是根據各種水源的重要程度將水價提高不同的幅度，提價多收的資金作為節水調節基金;“補”就是將節水調節基金按用水單位平均補貼，實質上就是“節獎超罰”，這樣就形成了“單位用量多，受罰，價格高;單位用量少，受獎，價格低”的模式。

根據常寶軍提出的“一提一補”概念可用以下基本公式計算：

式中，F為某用水戶實際每667 m2用水費用;J2i為第i種水源提價后的水價;J1i為第i種水源提價前的水價;Xi為某用水戶對第i種水源每667 m2用水量;Xi為區域內第i種水源每667 m2平均用水量。

公式中，用水戶單位面積得到的用水補貼是固定值，用水戶的用水費用主要取決于用水量和水價。因此，“一提一補”可促使用水戶用少量的水，同時也要盡可能選用低價格的水資源。

（二）“一提一補”的創新點

一是用區域單位平均用水量來代替定額（浮動定額機制），二是用區域單位面積平均用水量和耕地面積乘積代替總量分配（浮動總額控制），三是用提高水價作為罰款預備金，四是用“一提一補”代替節獎超罰。“一提一補”政策的實施能夠顯著減少小麥灌溉用水量，此政策含節水激勵機制，節水效果明顯，對于緩解華北平原嚴峻的地下水超采形勢具有較強的現實意義。該政策的實施可形成有效的激勵約束機制，增強人們的節水意識。這個模式思路清楚、易于理解、便于操作，在一些水價改革區域得到推廣，但在實際運行中，發現有與初衷相悖的設計缺陷。

二、“一提一補”管理節水政策的成效

“一提一補”水價政策實施后，取得了良好的節水效果，節水量與節水率逐年提高。衡量節水效果最重要的指標是節水率。近年，衡水市的節水率不斷提高，2006年、2007年和2008年的節水率分別為16.46%、19.05%和21.05%。其中，2007年種植結構調整節水率、工程建設節水率、農藝節水措施節水率、用水精細化管理節水率分別為6.47%、1.49%、1.25%和9.84%;2008年種植結構調整節水率、工程建設節水率、農藝節水措施節水率、用水精細化管理節水率分別為6.60%、1.67%、1.67%和11.11%。由此可以看出，用水精細化管理節水率最高，2006年、2007年和2008年分別占到總節水率的81.53%、51.66%和52.76%。就試點村而言，2008年節水工程建設與農藝節水措施的使用率已達100%。桃城區“一提一補”制度實現了從“要我節水”到“我要節水”的轉變， 又因其內含競爭節水機制，是一種長效的節水制度。監測數據顯示，河北省試點區地下水水位下降趨勢有效緩解、止降回升。截至2016年年底，河北省淺層地下水位比治理前上升0.58 m，深層地下水位比治理前上升0.7 m。

三、存在的問題

（一）政策執行“縱向不到底”，反饋機制不完善

筆者2019年8月采取問卷調研、入戶調查及訪談河北省旱作農業研究所，進行深入座談，對衡水市桃城區速流村、留仲村、中邢疃村、田家莊村和曹莊子村節水試點與非試點的主要農作物的農業灌溉用水情況、節水情況、種植結構調整情況、土地流轉情況進行了調研。發放調研問卷120份，回收有效問卷96份，有效率為80%。

1.由表1可知，受訪農戶對政策知曉度低，農戶參與度低，政策目標打折扣。樣本農戶中，男性占55.2%。從年齡分布上看，50歲以上的農民是主體，占69.8%。樣本農戶平均受教育程度較低，初中及以下文化程度占88.6%。農戶家庭規模分布最多的是3～5人，占60%。

2.對比桃城區試點村發現，在“一提一補”水價政策“落地”過程中，其政策的制定、執行、監督、評價及終結的縱向過程不徹底，在某些環節與農戶存在斷層現象，導致農戶對“一提一補”水價政策知曉度較低。雖然因村內用水水價較高，農戶節水意識較強，但農戶增收的立場與政府節水增加生態效益的立場存在內生矛盾。幾個村莊并未因“提補水價”節水政策從根源上改變自身的節水行為，沒有調整農作物種植結構，未引入節水設施，仍使用村內地下水承壓水灌溉，農灌方式仍是傳統的“小白龍”。只有留仲村，村委會出于節水的目的，舉行村民大會，一致通過實施季節性休耕模式，種植一年一季的夏玉米。（見表2）

（二）政策執行“橫向不到邊”，推廣機制未能持續

1.“一提一補”節水試點村耗水農戶占比高、節水農戶占比低。在目前的技術水平節水與增收相悖的情況下，一些理性農戶對于政策的理解不充分、落實不全面、參與反饋不足，導致農戶種植作物決策和節水行為決策的增收目標不匹配;節水政策在發現問題、政策制定及執行、評價和終結的縱向過程中，出現環節性衰減或出現農戶對政策曲解，參與無途徑，治理無權利，“二元共治”（政府與農戶協商共治）難以達成協議，被動接受甚至出現“上有政策，下有對策”等規避現象，使得政策執行走樣，無法達到政策預期效果甚至失效，政策難以對農戶產生影響，農戶對政策也只限于被動接受，難以形成“二元共治”的節水格局，致使節水政策預期效果難以達成。

2.“一提一補”水價政策帶來的節水生態效益與農戶增收產生矛盾。村內農用水按電計價、家庭用水按電計價，2元/t。自“提補水價”實施后，試點村按“方”提價，0.33元/m3;按人均耕地面積補貼，0.44元/m3，統一由村內水協會收取多提的水費，將其用于節水調節基金，再按人均耕地面積進行補貼。由于水價較貴，農戶節水意識較高，提補差距小，導致市場價格超過補差后的收益，無法保證農民的收入。農戶實行節水政策后農作物產出會受到影響，進而影響到農戶的收益，然而政府保障機制不充分，造成了農戶的響應困境。農戶在面臨耗水增收與節水生態效益的內生矛盾時，選擇不改變種植結構，按慣性思維仍然采用原有的種植方式、農灌方式進行農業生產。農戶最關心的就是土地問題與農作物帶來的收入問題，政府推行的“一提一補”水價政策帶來的節水生態效益與農戶增收產生內生矛盾，由于提補力度小，無法滿足農戶對于維持生計的需求，故耗水戶比節水戶占比高。