開展審計監督 強化農經監管
——松江區委托第三方審計監督的實踐

■陳菊英

松江區農經站自2018 年起全面落實審計監督制度，嘗試委托第三方中介審計機構對農村集體“三資”監管情況開展審計監督，審計對象范圍逐年拓展，審計內容愈發全面，強化審后問題整改，有效發揮了審計監督警示作用。

一、開展審計監督的意義和作用

（一）有利于將《條例》落到實處。《條例》第三十一條明確市、區、鎮農村經營管理機構（農經站）為農村集體資產經營的日常監管部門，也明確了實施監督的具體事項；第三十二條就農村經營管理機構開展監管方式具體細化，派員或者委托第三方專業機構，對農村集體經濟組織的資產、財務收支等情況進行審計。《條例》從本市實踐出發，對農村集體資產監督體制作了進一步完善，對農經指導監督和審計監督提出明確要求。松江區在《條例》實施首年先行先試第三方審計監管，具有重大的現實意義。

（二）有利于規范農村“三資”管理。實施審計監督有利于規范農村“三資”管理：一是完善農村集體經濟組織內部管理、實現資產保值增值。在城市化快速發展地區，土地資源非農化增值迅速，至2018 年底，松江區農村集體資產總量581 億元，比2013 年改革時328 億元增加253 億元，增長77%。二是夯實各級農經部門監管責任、提高監管效率。聘請第三方專業隊伍審計，充分發揮其工作經驗和專業優勢，更能系統、深入地摸清資產底細、掌握經營情況、剖析問題根源，便于監管部門將監管重心轉移到解決問題和制定政策層面上來。三是第三方審計作為一個介于監管部門與被審農村集體經濟組織的審計，有利于維護成員的合法權益。改革開放以來，農村集體經濟不斷壯大，積累了一定的規模。第三方審計作為國家審計的有效補充和延伸，能夠真實地摸清農村集體經濟組織財務收支規模、來源渠道和使用方向。通過審計監督，能及時發現并糾正基層農村財務管理中存在的問題，防止農村集體資產流失，加強農村集體資產所有者代表的管理責任，增強農村集體經濟民主管理和民主監督程度，促進農村集體經濟健康發展，保護農村集體經濟組織和成員的合法權益。

二、開展審計監督的做法和措施

2018 年松江區農經站委托第三方中介機構抽取部分村級集體經濟組織就資產管理和經營、賬務處理、對外投資、內部控制、民主程序等內容進行審計，涉及8 個鎮96 個村級單位。2019 年繼續對剩余的107 個村級單位開展審計，實現村級審計全覆蓋。同時，將審計范圍延伸至集聚80%經營性資產的15個街鎮資產公司，計122 個單位。兩年累計審計218個單位，主要做法如下。

（一）制定方案，細化目標工作任務。為了保證審計監督的順利實施，年初根據本區年度工作計劃和目標，確定審計對象和內容。一是充分準備審前基礎工作。諸如制定審計方案，通過比價遴選確定第三方審計單位，下發審計通知書，制作審計單位、被審計單位以及監管部門三方聯系人手冊等。二是進一步明確內部任務分工和工作職責，確保審計監督工作落到實處。比如，確定審計監管負責人，負責審計監督工作的組織、溝通和協調等工作，為審計監督工作定思路、把方向。分管負責人負責審計監督工作的實施和推進，包括與審計機構對接、審核完善文字材料、召集問題整改例會和組織檢查等。責任科室落實執行各項審計監督工作，包括起草方案、下發通知、梳理問題、統計匯總進度、整理審計監管檔案等。

（二）突出重點，精心開展審計監督。確立掌握全面、突出重點的審計導向，把與農民最直接、最現實的利益問題納入審計視野。對集體經濟組織在貫徹執行財經紀律、財務收支、債權債務、各類臺賬、經濟合同、內控執行情況等全面審計的同時，村委會重點審計區財政轉移支付、區級業務部門專項資金以及鎮級各項目的收支平衡等。村合作社重點審計集體資產的經營和核銷報損、專項資金（諸如征地補償費專戶）的使用管理、債權債務的清理核銷以及重大事項民主決策程序的是否合理等。鎮級公司重點審計資產租賃合同簽訂、對外投資、債權債務、融資擔保、資產清拆中資產的保值增值，以及重大事項決策程序的是否規范等。

（三）加強溝通，確保審計結果準確。加強溝通是順利實施中介審計的必要前提，在委托審計中，農經監管部門及時協調處理好與受托方、被審單位之間的關系。在審計前，基于集體經濟組織財務的特殊性，考慮到審計中介機構對集資監管政策的不熟悉，農經站將近幾年各級有關集資監管政策、村社分賬科目和核算內容以及專項資金核算要求等資料悉數提供給委托方。在審計中，區、鎮農經監管部門時時跟蹤審計進展，隨同審計老師深入基層針對遇到疑難問題面對面溝通探討。在審后，審計初稿形成后，以鎮為單位，監管部門、審計單位、被審單位三方匯聚聽取意見，進一步核對確認審計結果，對審計發現的需要整改的問題，須得到被審單位的確認，確保審計的效率和質量。

（四）建立臺賬，狠抓問題整改落實。為確保審計工作質量，顯示審計效果，松江區及時把年度審計梳理的需要整改的問題，建立“問題整改臺賬”，列入下年度工作計劃，下發整改通知，督促基層單位限期整改。整改中著重抓了“三個一”：一是出臺一個操作要領。制定下發《關于松江區農村集體資產審計發現的問題整改銷號管理的通知》，明確整改要求。二是每月統計一張報表。區站按月匯總各單位審計整改進度表，便于實時掌握總體情況。三是每季召開一次工作例會。交流整改工作情況，分享好的做法經驗，重點探討延期和掛號處理問題的整改辦法，全力破解整改中遇到的難點、痛點和重點。

三、開展審計監督的成效

第三方審計監督具有管理高效、人力充足、經驗成熟等多方面優勢，有效彌補了內部審計中專業性不夠、人手短缺、時間倉促以及礙于情面等諸多問題，審計質量得到很大提高。農經部門也能從繁重的日常檢查工作中脫離出來，有更多的精力履行監管職能。實施兩年來，為松江區夯實集體資產家底、促進集體經濟發展和提升管理水平起到了指導性作用和推動效應。

（一）探索形成審計監督流程。逐步摸索總結了適合本區實際的審計方法，凸顯在兩個方面：一是抓實問題集中研判。在審計初稿形成之后、審計問題定性之前，監管單位、審計和被審單位三方充分討論、集思廣益，作出正確判斷、給出恰當評價、核實存在問題、提出合理化建議，為后續的問題整改作鋪墊。二是延長審計工作鏈。審計報告定形下發后并沒結束審計工作，進入審計后后續工作環節：匯總問題清單納入下年度整改任務；開展審計問題專題培訓；審計問題匯總總結以及審計監管檔案整理等。這套流程在審計監督中逐漸固化。

（二）審計監督成效逐步顯現。一是基本完成問題整改。堅持問題導向，搭建任務清單逐項銷賬，推動審計問題整改全覆蓋。去年審計發現梳理的500個問題已整改483 個，整改完成率97%。對未整改到位的問題繼續跟蹤，說明原因、下一步的措施和整改期限。二是有效挽回了集體經濟損失。審計中發現某村2 處組級集體倉庫因年代久遠破舊，由兩戶村民在上世紀90 年代經村委會同意其修建后無償使用至2018 年動遷，部分動遷款及設施搬遷費未經民主程序直接補償給了兩戶村民。后經過審計、經管、村級組織三方溝通協調，該村于去年7 月就兩項集體資產動遷補償資金分配召開戶代表會議專題研討表決，11 月收回了2 戶村民多年的租賃費18500 元。

（三）財務管理水平得到提高。堅持邊審計邊指導邊整改，在審計中發現問題及時與財會人員溝通，基礎性問題做到即知即改，幫助財務人員增長了政策要領和做好內當家的基本技能，提高了履行崗位職責的本領，提升了素質和能力，推動了農村財務管理朝著規范化、制度化方向發展。佘山鎮還嘗試了邀請審計老師開展審計問題專題培訓，拉長了審計監督鏈，具有很強的指導性、針對性和操作性，從今年的審計結果看，問題明顯少于去年。這一做法也得到了車墩等其他街鎮的采納效仿。

四、開展審計監督的計劃和打算

委托第三方審計監管是松江區貫徹執行《條例》、提升集資監管水平的破冰之舉，取得了些許成績，也發現了業務層面抑或決策層面、共性抑或個性方面的問題。下一步我們以“查問題、促整改、增效益、促規范”為宗旨，堅持創新思路、敢于直面問題，充分履行《條例》賦予的監管職能，采用深入審計、加大整改、開展檢查等多種手段強化集體資產監管，通過更優惠的政策支持與更直接的業務指導促使本區集體資產保值增值和健康發展。

（一）深化配套政策，積極為村級集體經濟健康發展創造條件。從審計問題清單著手，堅持邊整改邊規范，逐項梳理風險隱患和制度漏洞，及時建機制、補短板，加快研究制定完善相關工作制度，彌補村級財務監管漏洞，堅決防止農村集體資產流失。一是出臺政策解決村級集體資金占用問題。針對村社分賬后村委會借用合作社集體資金的普遍現象，根據《關于進一步加強我市村級組織基本運轉保障的指導意見》文件精神，結合本區實際出臺具體操作辦法，采用以區財政轉移支付為主、鎮財政托底為輔村級組織基本運轉經費保障機制，使得村均財政轉移支付比上輪有較大幅度增長，進一步加大了區、鎮二級財政對村級組織運轉經費的保障能力。二是擬定規則規范村級集資監管。針對分賬后村級財會人員業務混淆、衰退現象，在加強培訓的同時，擬定《松江區村級集體經濟組織財務監管指南》，從政策規定、業務核算以及監管要求等方面對分賬管理中財務人員的工作職責、分賬科目設置和核算內容、監管的負面清單和要點等作出明確規定。

（二）繼續實施第三方審計，推動審計監督工作向縱深發展。堅持應審盡審，繼續開展委托第三方審計，逐步形成集體經濟專項審計制度，在村級審計全覆蓋基礎上，進一步突出審計重點,強化審計精細化管理，將審計的觸角延伸至村級專項及街鎮集體公司。今后審計監督范圍逐步擴展至資產公司以外的其他集體資產經營公司，直至鎮級公司全覆蓋。審計內容上重點針對大額資產處置及大額債權核銷的真實性合理性、經營性資產與經濟合同的深度梳理、關聯方內部往來及投資關系的理順、征地補償費專戶資金的存儲及使用情況、鎮級收購村級資產的清理核實等。強化審計結果運用，有效發揮“治未病”作用，完善相關政策措施和制度規則。

（三）理問題，促整改，進一步拓寬審計監督成果共享運用。一是繼續加大整改力度，扎實抓好審計問題整改落實，確保鞏固審計監督實效。將2019 年委托審計122 個單位發現的問題，經被審單位和所在街鎮農經部門確認后列入下年度整改計劃，形成“審計問題整改工作臺賬”，明確整改主體和責任，強化整改措施，督促基層單位限期整改。二是建立審計與巡察工作貫通協調機制，實現優勢互補、成果共享共贏。善于將審計監督與國家審計工作資源共享，第三方審計對象中被列為國家審計的，借鑒國家審計報告，避免重復審計監督。充分運用巡察“政治體檢”和審計“經濟體檢”的職能和優勢，探索第三方審計與當前開展巡察工作的貫通融合，將巡察內容與審計任務有機結合，審計中發現相關問題線索及時移送巡察組深入跟進，巡察組在巡察過程中發現財務方面相關問題，及時移交審計組進行跟進核實。或將巡察整改落實不力的單位納入審計范圍，抑或將審計整改不力的單位納入巡察范圍。