新冠疫情對全國碳市場建設的潛在影響及建議

苗啟新

申能（集團）有限公司

0 引言

經過多年試點及籌備，2020年全國碳市場將正式啟動運行。然而，突發的新冠肺炎疫情使經濟運行脫離了正常軌道，能源消費和供給出現明顯下滑。盡管國內疫情在強有力的防控措施下迅速得到控制，但海外疫情仍在持續擴大，可能造成全球經濟的衰退并影響我國，導致減排總量控制目標等邊界條件發生變化，間接對全國碳市場的建設帶來挑戰。

1 碳市場建設的理論和發展

1.1 碳排放權市場化交易理論

1.1.1 碳排放的負外部性

工業生產者通過使用化石能源獲得經濟利益，但同時排放過量二氧化碳導致全球變暖，威脅人類生存環境卻無需付出代價，而其他人承受環境破壞的風險卻無法得到補償，這是一個典型的負外部性問題。

與污水排放等同樣造成負外部性的問題不同，二氧化碳是大氣重要組成部分，來源廣泛且影響極其緩慢，政府無法準確獲得排放信息并計算社會成本，也無法對確定的受害者進行補償。疊加巨大的管理成本和權力尋租等風險，采用收費或稅收等行政手段無法實現資源配置的帕累托最優[1]。

1.1.2 碳排放權市場理論的建立

早在1960年，芝加哥大學經濟學教授科斯（Coase）提出只要能夠明確產權，無論是將產權賦予生產者還是承受者，都可以利用市場手段達到平衡，進而解決負外部性問題[2]。戴爾斯（Dales）將其應用于環境污染治理上，并提出排污權交易的概念[3]。此后，蒙哥馬利（Montgomery）、斯特恩（Stern）等分別論證了排放權交易相較于其他減排方式具有最低的成本和更高的效率[4,5]。1997年碳排放權交易被寫入《京都議定書》，其后以歐盟排放權交易體系（EU-ETS）為代表的碳排放權交易市場紛紛建立。由于無法將產權賦予全人類，因此現有市場均是將“碳排放權”賦予生產者，包括電力、鋼鐵等工業企業。

1.2 我國碳交易市場建設和難點

自2013年起，北京、上海等七個省、直轄市啟動了碳排放權交易試點。2017年底，國家發改委明確電力行業開始建設全國碳市場。根據一年建設、一年模擬、一年完善的安排，預計2020年內全國碳市場將正式運行，并于年內展開交易。

電力行業是我國溫室氣體排放最大的行業，且其完備的生產統計信息和嚴格的監管體系為全國碳市場“由易到難”建設提供了極為便利的條件。但發電機組特別是火電設備龐大復雜，建成后通過技術改進降低能耗成本大且周期長，因此減排基本意味著減產。而電力作為主要供能方式，產量的增減與經濟發展密切相關。同時，我國電力行業仍處于市場化改革進程中，電力上網的調度機制不夠靈活，電價形成主要依賴于政策，企業對發電量和價格缺乏自主權，碳排放權價格難以有效傳遞至電力市場[6]。盡管全國碳市場即將啟動，但實際運行情況和效果仍有待觀察。

2 疫情對全國碳市場的潛在影響

2.1 對宏觀經濟和電力行業的影響

新冠肺炎疫情爆發初期，我國迅速采取嚴格的防控措施，企業停產、消費場所關閉，以巨大的經濟代價使疫情基本得到控制。根據國家統計局數據，一季度，我國GDP同比下降6.8%，其中固定資產投資同比名義下降16.1%，社會消費品零售總額同比名義下降19.0%，出口總值下降11.4%。

電力行業也受到嚴重影響，一季度全社會用電量同比下降6.5%，火電發電量（含燃氣機組）同比下降約9%。同時數據顯示，3月沿海六大發電企業電煤日耗水平同比下降20%以上。

3月以來，在我國疫情基本得到控制的情況下，海外疫情突然失控，進出口貿易繼續承壓。受出口的拖累，全年經濟存在較大的下滑風險，電力需求不容樂觀。

2.2 對全國碳市場的影響

2.2.1 總量控制目標難以確定

試點省市一般基于歷史數據，綜合考慮減排目標和經濟發展設定配額總量。但隨著我國經濟進入新常態，以及產業結構不斷優化，相同方式可能造成配額總量過剩[7]。全國碳市場交易細則雖未發布，但參考生態環境部《2019年發電行業重點排放單位（含自備電廠、熱電聯產）二氧化碳排放配額分配實施方案（試算版）》，全國碳市場計劃配額總量大概率也是以上一年電（熱）產量為基礎進行核算。

但疫情使電力消費穩定增長的局面發生根本性扭轉，特別是在全球疫情持續發酵的情況下，全年經濟和電力需求更加難以預估，也直接造成了減排總量控制目標更加難以確定。

2.2.2 分配機制設計難度增大

為了保障市場正常運轉，既要確保市場上有足夠的配額用于流通交易，又要保持稀缺性以維持碳價，必然要求初始配額總量控制在合理范圍內。雖然當前關于配額分配方法與總量應保持的數量關系已有部分研究[8]，且電力行業數據的高透明度也便于分配，但疫情造成了總量控制目標難以確定，也對初始分配機制的合理性提出了更大的考驗。

此外，結合EU-ETS曾規定盈余配額不得結轉而導致碳價降至0的教訓，以及考慮碳市場信用問題，試點地區盈余配額很可能以附帶條件（例如只能在試點地區交易和清繳）的方式結轉至全國碳市場，對初始配額總量的控制更加困難。

2.2.3 邊際收益提升降低主動減產意愿

燃料成本通常占火電企業總成本60%以上甚至更高，是企業最為敏感的部分。全國碳市場基本已確定市場初期階段以免費配額為主，有償配額總量較少且價格相對較低，在企業總成本中占比較小。疫情的影響在于發電量的減少導致電煤消耗量不斷下降，煤炭價格穩中趨降，為煤電企業提供了更高的邊際收益，遠超相應碳排放所需付出的成本。在發電量普遍下滑的情況下，即使是高能耗企業也希望獲得足夠的電量份額，以覆蓋固定成本并獲得更多利潤，而不愿意主動減產。

雖然全國碳市場的建立必然伴隨著嚴格的行政處罰機制，對國有電力企業具有較高的約束力，但這屬于行政手段發揮效用而非市場，不符合碳市場的理論和初衷。此外，發電企業實際生產中需要遵從調度的指令，即便愿意主動減產也存在困難。

2.2.4 市場信心面臨極大挑戰

全球變暖是一個涵蓋了各國政治、法律、經濟、道德和科技等所有領域的問題，世界各國存在著根深蒂固的觀念和利益的沖突，只有全球合作才能實現人類整體福利的最大化[9]。對于二氧化碳的排放這一負外部性問題，在現有條件下無法真正實現“內部化”。作為全球第一大經濟體的美國陸續退出了《京都議定書》和《巴黎協定》，歐盟碳市場也在運行數年后飽受各方利益訴求的困擾。

疫情的蔓延造成社會經濟的停滯已成為眾多西方國家的現狀，在減排和提振經濟之間做出選擇是西方政治家們面臨的巨大考驗。自疫情爆發以來，陸續有歐洲汽車工業協會要求推遲碳排放規定實施，更有某些國家直接提出廢除EU-ETS。隨著新一輪國際經濟競爭的展開，對行政命令有著強依賴性的碳排放市場可能淪為經濟發展的犧牲品。這對即將起步的全國碳市場而言，穩定市場參與者的信心成為一個急需解決的問題。

3 對全國碳市場的相關建議

3.1 做好總量預測和初始配額分配方案

碳配額的總量控制目標和初始分配方案對碳市場有效、健康運行有著至關重要的作用。在當前疫情影響下，按照歷史數據預測和確定全年碳排放控制總量可能會產生較大偏差，這將要求全國碳市場設計者加強宏觀經濟和產業發展研究分析，充分考慮電力供應量特別是火電發電量的變化，確保總量目標預測與實際的偏差控制在可接受范圍內。結合總量控制目標和碳市場流通性需求，同時綜合考慮試點市場盈余碳配額可能對全國碳市場造成的沖擊，合理制定初始配額分配方案。

3.2 同步推進發電權交易市場

發電權交易雖然已初步開展，但交易總量較少，且多為遠距離跨區交易，傳輸成本較大且輸電通道限制較多。電煤價格下降及發電邊際收益的提升，導致低效發電機組自愿減產的意愿降低，但同時也為發電權交易提供了更大的價格空間。

在滿足電網安全性的前提下，如能將發電權交易進一步擴大，且允許同一區域內高、低能耗機組之間也開展發電權交易。在發電總量不變的情況下，既能通過電量轉移實現減排，又能減少長距離跨區發電權交易的傳輸成本，并能更靈活地提升交易總量。對高能耗機組而言，可在獲得發電權交易利潤的同時實現減產以完成減排任務；對低能耗機組則可以優化負荷曲線進一步降低能耗，促進平均能耗水平的降低。

3.3 盡快出臺配套政策穩定市場信心

建設碳排放市場的目標并非僅為了創造一種金融產品，而是以市場化手段促進全社會減排，同時通過成本傳導倒逼企業采用更加綠色低碳的生產方式，為技術的進步創造空間，提升全民低碳意識，促進我國經濟走上可持續、高質量的發展道路。因此，無論海外疫情何時得到控制，宏觀經濟環境如何變化，也不能改變建立碳市場的目的和初衷。建議有關部門結合碳市場前期建設情況，盡快出臺碳市場建設系列文件，以明確碳市場的機制設計等細節問題，提升碳市場參與者的信心。

3.4 主動連接海外市場

區域碳排放權市場無論機制如何完善，都無法從根本上使碳排放這一負外部性問題內部化，而個別國家或地區在減排方面的努力，很可能被其他國家的無序排放而抵消。在當前疫情對全球經濟造成極大挑戰，并對EU-ETS等碳市場產生影響的時刻，我國應在繼續堅定推進全國碳市場建設的同時，主動與海外碳市場在適當范圍內進行連接。一方面，向全世界表明我國發展綠色低碳經濟的決心，提振各類碳排放權市場信心；另一方面，通過與其他碳市場互補，加快完善全國碳市場機制，促進其成長并不斷擴大影響力。

4 結語

突如其來的疫情不僅給社會經濟運行和人民生活帶來極大的影響，也給即將到來的全國碳市場帶來了較大的不確定性。但疫情影響是短期的，而生態環境問題是全人類面臨的長遠挑戰。我們應該堅持走可持續發展道路，加快出臺有關政策，合理制定全國碳市場機制，使其真正發揮促進我國科技進步和經濟高質量發展，實現全社會低成本減排的作用。