新公共管理視域的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金審計探索

張榮剛 劉嵐治昊

改革開放40年來，國家始終堅持在發(fā)展中保障和改善民生。中國已進入老齡化快速發(fā)展期，2019年末，65歲及以上人口為17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%，預(yù)計到2037年，我國老齡人口突破四億大關(guān)。2020年基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)超過9.33億人，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)保”）覆蓋率穩(wěn)步提升。

積極開展審計是保障基金合理、合規(guī)、高效使用的必要措施，是實現(xiàn)“人人有社保，生活更美好”社會保險理念的重要前提。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，需要借鑒國內(nèi)外績效審計先進思路，尊重我國養(yǎng)老保險基金現(xiàn)狀和基金績效目標，優(yōu)化“新農(nóng)保”基金績效的審計思路、重視審計風(fēng)險，將風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ结槍π砸牖鸬目冃徲嬓纬晌覈裆饘徲嫷男滤悸贰?/p>

新公共管理視域下“新農(nóng)保”基金審計問題分析

“新公共管理理論”倡導(dǎo)將商業(yè)管理方式方法應(yīng)用于公共部門管理，注重績效，旨在提高公共服務(wù)質(zhì)量。受新公共管理運動的影響，追求“3E”（Economics、Efficiency、Effectiveness，經(jīng)濟、效率、效果）的績效審計日益成為政府審計的發(fā)展重點。新公共管理視域下“新農(nóng)保”基金審計應(yīng)契合民生發(fā)展需要，關(guān)注風(fēng)險、著眼績效、切合基金流轉(zhuǎn)階段，高效推進審計工作。

（一）審計目標未能充分關(guān)注績效。《審計法》將社會保險審計規(guī)定為對社會保險基金財務(wù)收支的真實、合法和效益審計，主要通過績效審計完成保障工作。基金保值的時代已經(jīng)過去。民生基金的績效情況已經(jīng)成為21世紀所有保障對象關(guān)注的焦點，然而當前“新農(nóng)保”審計以關(guān)注政策執(zhí)行情況、核對單位和個人基金繳費、養(yǎng)老保險基金違規(guī)挪用情況、基金支付及時等為中心任務(wù)，基金審計忽視養(yǎng)老保險基金的績效問題，無法實現(xiàn)審計目標。新公共管理視域下“新農(nóng)保”基金需要實施全面績效管理，從根本上重視“新農(nóng)保”基金績效。養(yǎng)老保險基金績效審計目的也應(yīng)是實現(xiàn)真實科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的基金管理，提高基金使用效率，落實民生工程，為民生保駕護航。

（二）審計過程仍忽視風(fēng)險問題。“新農(nóng)保”是保險管理部門依法向個人及其所在單位籌資的公共專項資金，其所有者為全體參保人員，經(jīng)營管理者為政府相關(guān)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，養(yǎng)老保險基金管理一旦產(chǎn)生問題會造成嚴重的社會效應(yīng)。在“新農(nóng)保”管理中所有權(quán)和管理權(quán)發(fā)生分離產(chǎn)生代理風(fēng)險，同時在基金管理和投資過程中產(chǎn)生了二次代理風(fēng)險，養(yǎng)老保險基金審計風(fēng)險隨著養(yǎng)老保險基金固有風(fēng)險的增加而不斷擴大。目前的養(yǎng)老保險基金審計較多依賴傳統(tǒng)審計模式，僅在制定審計計劃時評估審計風(fēng)險審計;削弱審計作為獨立的第三方組織對政府的公共受托責(zé)任履行情況監(jiān)督作用;審計工作難以盡可能降低代理風(fēng)險，保障公民的基金績效。應(yīng)借鑒新公共管理理論吸收企業(yè)內(nèi)部審計的先進管理經(jīng)驗，考慮向風(fēng)險導(dǎo)向基金審計模式轉(zhuǎn)變，結(jié)合基金實際運行規(guī)律在審計過程中持續(xù)開展審計風(fēng)險評估，不斷調(diào)整審計方式方法。

（三）審計結(jié)果需重視必要檢驗。審計部門必須認識到民生基金有其獨特的績效審計目標——對養(yǎng)老保險基金績效進行監(jiān)督評價。目前“新農(nóng)保”基金審計工作中主要采用政府制定的績效標準、市場價值體系進行考量，忽視保障對象對于民生基金的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，審計報告不向社會公開，公眾對資金投資回報率不清楚，難以獲取保障對象對養(yǎng)老保險基金績效的客觀評價，審計工作無法切實反映參保人群對于養(yǎng)老保險基金績效管理的真實訴求，直接影響到審計報告公信力。審計公告制度目的就是通過將審計信息全面依法向社會公開，反映政府履行職責(zé)的總體情況和存在的問題，實現(xiàn)促進廉政勤政建設(shè)、提高政府管理水平、完善國家監(jiān)督體制的作用。開展基金審計工作時，對于新農(nóng)保此類重要社會保障項目，應(yīng)該考慮民生評價指標、引入市場機制、將群眾滿意度，群眾需要納入考核標準，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督力量，切實服務(wù)于民生基金績效發(fā)展目標。

“新農(nóng)保”基金審計問題成因探究

（一）養(yǎng)老保險政策尚未成熟。《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》提出在2020年全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與職工基本養(yǎng)老保險制度相匹配，與其他社會保障政策相配套，激發(fā)帶動傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式的積極作用，更好保障城鄉(xiāng)參保居民的老年基本生活。隨著我國人口老齡化進程加快，農(nóng)村養(yǎng)老壓力相對城鎮(zhèn)將更加突出，西部和貧困地區(qū)尤為嚴峻，當前僅有部分地區(qū)完成養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，“城居保”尚未實現(xiàn)全覆蓋、各地區(qū)“新農(nóng)保”細則不一、實施情況良莠不齊，審計機關(guān)難以制定普適性“新農(nóng)保”審計標準，各省只能根據(jù)自身情況相機開展審計工作，公信力小、執(zhí)行率低。

（二）基金審計實務(wù)嚴重滯后。我國養(yǎng)老保險基金審計工作主要分為以下三個階段：基金籌集過程中審計是否存在多收多繳、基金被占用挪用等現(xiàn)象，判斷有無及時足額上繳、分賬管理、專款專用;基金管理時審計社會保障基金協(xié)會是否按照基金管理辦法合法開展新農(nóng)保基金投資活動，判斷有無將養(yǎng)老保險基金與基金管理產(chǎn)生的經(jīng)費混淆;基金發(fā)放時審計是否符合政策要求、有無多發(fā)漏發(fā)等現(xiàn)象。

據(jù)全國社保基金理事會網(wǎng)站的數(shù)據(jù)分析，近年來，基本養(yǎng)老保險基金投資收益額不斷提高，為保障基金投資收益率穩(wěn)定增長，養(yǎng)老保險基金投資風(fēng)險及投資績效需要進行慎重評估。英國早于20世紀90年代末建立起比較完善的“三支柱”基金體系，同時開展基金基金管理、基金分配相關(guān)的養(yǎng)老保險基金績效審計，五年來我國養(yǎng)老保險基金投資方式不斷更新，基金審計實務(wù)應(yīng)借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，提高審計工作質(zhì)量，充分發(fā)揮國家審計“免疫功能”。

（三）“新農(nóng)保”基金審計發(fā)展緩慢。“新農(nóng)保”基金審計的發(fā)展有賴于養(yǎng)老保險審計政策的不斷成熟和績效審計的不斷發(fā)展，然而目前我國新農(nóng)保的養(yǎng)老保險審計還在統(tǒng)籌階段，尚未實現(xiàn)全國性的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，同時我國養(yǎng)老保險基金審計的力量嚴重不足、缺乏經(jīng)過論證的先進理念和與國際接軌的審計思維方式，無法對“新農(nóng)保”基金流轉(zhuǎn)中存在的重大風(fēng)險及各類問題起到良好的監(jiān)督促進作用。

構(gòu)建“新農(nóng)保”政策+基金審計互助發(fā)展閉環(huán)

國家政策對養(yǎng)老保險基金審計提出明確要求，以國家政策為主要推動力，通過增加審計覆蓋面和擴寬審計深度兩個平行維度共同發(fā)力，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金審計的真正進步，再從基金審計發(fā)展反哺養(yǎng)老保險政策，運用審計思維和審計視角，推動養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的全國普及。

（一）基金績效及其審計工作應(yīng)被高度重視。“十三五”規(guī)劃已經(jīng)就積極應(yīng)對人口老齡化工作提出明確要求，我國老齡人群事業(yè)發(fā)展和現(xiàn)有養(yǎng)老體系建設(shè)至關(guān)重要。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是我國制定實施“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃、解決農(nóng)村群眾養(yǎng)老問題、經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展的重要舉措。“新農(nóng)保”基金績效的審計落后會放松基金增值保值管理標準，直接影響基金績效水平，最終影響農(nóng)村群眾養(yǎng)老生活水平，導(dǎo)致一系列復(fù)雜的社會負效應(yīng)。“新農(nóng)保”基金績效的審計工作能夠保障和改善基金績效，增強農(nóng)村群眾社會參與感、推動我國老齡人群事業(yè)發(fā)展和現(xiàn)有養(yǎng)老體系建設(shè)，對實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標具有重要戰(zhàn)略意義。

（二）基金績效內(nèi)在要求激發(fā)各方審計需求。2010-2019年中國基本養(yǎng)老保險基金收入和基金支出均呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢，近幾年增速有小幅度的減緩。2019年，基本養(yǎng)老保險基金收入和支出分別達到56083和51897億元，按同口徑的上年快報數(shù)進行比較，養(yǎng)老金支出增速有小幅度的上升，收入增速有所下降，收入支出差額進一步縮小。為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和社會保障基金的保值增值，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金審計的職能應(yīng)與逐步擴大的養(yǎng)老基金投資范圍相適應(yīng)，不再局限于基金收繳、支出的合法合規(guī)審計;應(yīng)根據(jù)投資項目復(fù)雜程度不斷提高審計方法，全方位監(jiān)督基金投資情況;應(yīng)從養(yǎng)老保險基金績效的內(nèi)在需求出發(fā)，明晰審計目標、提高基金審計活動質(zhì)量。

（三）基金風(fēng)險因素考量推動績效審計深化。在公共資源管理方面，政府接受人民委托行使各種職權(quán)，作為委托人的社會公眾處于劣勢地位，這種信息的不對稱可能會產(chǎn)生道德風(fēng)險和逆向選擇。審計作為專業(yè)性較強，獨立的第三方組織，能夠從外部對政府的公共受托責(zé)任履行情況進行監(jiān)督，盡可能降低代理風(fēng)險，保障基金績效。同時風(fēng)險導(dǎo)向的基金績效審計可以圍繞“新農(nóng)保”總體投資目標，針對基金管理運營各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的各類投資風(fēng)險、通過專門的風(fēng)險管理審計手段和方法進行風(fēng)險的識別、衡量、評估、監(jiān)測和控制應(yīng)對;審計范圍應(yīng)覆蓋新農(nóng)保基金投資管理活動全領(lǐng)域、全過程且充分尊重我國審計“免疫系統(tǒng)理論”的要求;吸收風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬛笇?dǎo)思想完善“新農(nóng)保”基金績效審計風(fēng)險管理責(zé)任制度，健全“新農(nóng)保”基金風(fēng)險管理體系。

（四）審計發(fā)展助力養(yǎng)老保險政策不斷優(yōu)化。全面審計背景下養(yǎng)老保險審計需求不斷提高，審計需求與審計實務(wù)發(fā)展合力推動社會保障政策不斷更新。“十四五”時期是我國發(fā)展的重要時期，如何持續(xù)完善“新農(nóng)保”基金投資政策，合理通過預(yù)算安排、劃轉(zhuǎn)部分國有資本，擴大全國社保基金規(guī)模、促進基金保值增值，合法提高基金收益率是社保基金持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。風(fēng)險導(dǎo)向的“新農(nóng)保”基金績效的審計應(yīng)圍繞2020年全面建成小康社會決勝期要求，加大對重點民生資金和項目審計力度、讓審計監(jiān)督靶向精準、更加關(guān)注績效，當好政策落實“督查員”、公共資金“守護神”。發(fā)揮“新農(nóng)保”基金審計工作報告實際作用，在查找問題的基礎(chǔ)上，著眼于經(jīng)濟社會發(fā)展大局、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和高質(zhì)量發(fā)展，從完善制度、深化改革角度提出一系列可行的審計建議。在審計工作開展中消除監(jiān)督盲區(qū)，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴，通過基金績效審計及時揭示和反映養(yǎng)老保險政策統(tǒng)籌過程中的新情況、新趨勢。

（作者單位：西北政法大學(xué)）