推進軍隊基本建設項目展開績效審計的對策

李洪磊

軍隊基建項目績效審計的現狀及問題

（一）重管理輕績效。目前，由于績效審計還存在諸多壁壘，導致軍隊基建項目審計主要是圍繞真實性、合法性、合規性目標，審計重點仍集中在工程建設、財務管理以及造價審核等常規方面，發現問題偏重于“三超”等具體違規違紀問題，忽視對經濟效益、社會效益等績效內容評價。

（二）重事后輕過程。目前，軍隊審計機構由于人少事多等現實矛盾，難以對工程建設項目開展全過程跟蹤審計，因此事后監督較多，而事前監督和事中監督則很少，導致審計發現和處理的問題滯后，一些因決策失誤導致損失浪費問題均已成事實，難以從源頭上進行防范和警示。

（三）重常規輕軍事。軍隊基本建設的目標是為了滿足部隊建設需求，為戰斗力生成發揮重要保障作用。因此與其他審計項目相比，軍隊基建項目績效審計更多體現的是軍事效益。但由于對軍事效益缺乏細化、量化的評價指標，導致審計人員偏重于可計量的經濟效益評價，而輕視不可量化的軍事效益評價。

（四）重研究輕應用。目前，關于績效審計的研究課題和理論文章比較多，但研究成果大多局限于意義、重要性、審計重點等寬泛的內容，關于軍隊基建項目績效審計的成功案例還比較少，理論研究成果與實際應用存在脫鉤現象，造成實際審計中開展的績效審計項目比較少。

軍隊基建項目績效審計的目標、內容及方法

（一）績效審計的目標。軍隊基建項目績效審計工作的意義在于緊緊圍繞備戰打仗這個中心，通過審計監督，促使基建項目合法、合理運行，以最少的經費投資、最優的建設方案實現最佳的建設效果，并向戰斗力聚焦轉化。因此，新體制、新形勢下，軍隊基建項目績效審計的目標應以真實性、合法性目標為前提，以經濟性、效率性和效果性目標為主導，從工程建設行為主體履行職責的角度，分析評價目標是否實現，從而查糾基建項目管理中存在的違規違紀問題，以及影響基建項目績效成果的問題因素，提出完善制度和改進管理的對策和建議，從而促進軍隊工程建設的健康發展，不斷提高基建經費的使用效益。

（二）績效審計的內容。根據基建項目全過程管理流程，其績效審計內容可劃分成決策準備、建設施工、竣工驗收以及交付使用四個階段。其中：

1.決策準備階段。該階段的績效審計屬于事前控制，是提高工程項目整體績效的重要前提。具體審計內容包括：①立項決策依據，主要審查工程項目立項程序和報批是否合規、是否部隊戰備訓練急需;可行性研究報告編制和審批是否合規;工程建設規模和需求設計是否準確。②工程設計方案，主要審查方案的需求、指標、技術以及投資估算是否合規。③工程投資概算，主要審查概算的編制和審批、建設資金來源等是否合規。④工程招投標，主要審查招投標流程是否合規，標底或招標控制價編制是否合理，有無插手干預、圍標串標、利益輸送等問題。

2.建設施工階段。該階段的績效審計屬于事中控制，是實現項目決策意圖、建成發揮效益的關鍵環節，也是資金投入最多、管理難度最大的階段。具體審計內容包括：①管理制度落實情況，主要審查工程建設管理各項內部控制是否按規定執行。②施工合同履行情況，主要審查是否嚴格執行施工合同條款;補充合同的簽訂是否真實、準確等。③關鍵環節管理情況，主要審查土方、管溝等隱蔽工程是否真實;鋼筋、水泥等主材質量是否符合標準;混凝土澆筑等施工環節是否符合規范要求。④參建人員履職情況，主要審查各類參建人員在位與履職情況，以及各類會議、日志等資料是否真實、完整等。⑤資金使用管理情況，主要審查工程建設資金的使用和管理是否真實、合規，是否存在超付、多付工程款等違規違紀問題。

3.竣工驗收階段。該階段的績效審計屬于事中控制，是控制工程造價的重要階段。具體審計內容包括：①竣工驗收情況，主要審查驗收資料是否真實、齊全，驗收組織程序是否及時、合規。②竣工結算報告，主要審查結算中的定額套用、工程量、材料價格、取費標準等是否真實、準確，有無多計、重復計算、高估冒算等問題。③項目建設效果，主要審查工程質量是否合格，建設規模、項目功能是否滿足設計要求，項目是否按期完成，工程造價是否在投資范圍內等。

4.交付使用階段。該階段的績效審計屬于事后控制，是全面評價工程建設成果的最后環節。具體審計內容包括：①軍事效益情況，主要審查工程項目是否實現技戰術要求，是否對戰斗力生成起到應有保障作用，官兵是否滿意。②社會效益情況，主要審查工程項目對所在地區行業，對周邊人們生活和生產活動，對軍隊單位整體形象的影響和貢獻程度。③環境影響情況，主要審查工程項目對土地、水等資源的利用程度，對環境的影響是否控制在環保規定的范圍內。④項目可持續性情況，主要審查工程項目的運行能力是否具備可持續性和可改造性等。

（三）績效審計的方法。軍隊基建項目績效審計在收集審計證據、評價審計事項過程中，除運用常規審計方法外，更主要的運用調查研究和統計分析方法。其中：一是審計查證方法，與常規審計方法基本一致，主要包括審閱法、核對法、實地調研法、查詢法、專家咨詢法、問卷調查法等。二是審計分析方法，主要包括成本效益分析法、數量分析法、因素分析法、層次分析法、統計分析法、分析程序法、數據包絡分析法等。三是審計評價方法，主要包括目標評價法、綜合評價法、公眾評議法、平衡計分卡、關鍵績效指標法、模糊數學法、專家意見法等。在實際工作中，應結合軍隊基建項目具體情況，靈活多樣的采取適用的審計技術方法，組合應用、相輔相成，從而實現績效審計目的。

推進軍隊基建項目績效審計的對策與建議

（一）完善績效審計法規制度。目前，全軍尚未形成完善的績效審計法規體系，已有的審計法規制度中與績效審計相關的內容也比較少，導致績效審計工作開展沒有法規制度提供保障。新體制、新形勢下，要建立健全績效審計法規制度，對基建項目績效審計對象、目的、程序、報告等基本形式以及成果利用進行具體規定，確保軍隊績效審計有法可依、有章可循。

（二）構建績效審計評價體系。目前，導致績效審計舉步維艱的重要原因就是缺乏一套科學完善的評價體系。要牢牢抓住績效審計這個關鍵點，按照相關性、動態性、系統性、有效性原則，堅持全面、規范、細化、量化的標準，以建設項目的經濟性、效率性、效果性和軍事政治性為綱領，構建一套涵蓋軍事、政治、社會、生態、資金、資源和質量等不同層面的評價指標體系。

（三）創新績效審計技術方法。目前，軍隊審計人員常用的審計方法仍以傳統方法為主，近幾年雖也運用了大數據審計等科技手段，但應用程度不高、效果不明顯，對于績效審計的效率性和效果性評價也沒有形成統一的方法和技術。下一步，需要結合軍隊基建項目績效審計特點，引入統計抽樣、質量分析、系統論、運籌學、決策模型研究等現代科學方法，運用互聯網、大數據等先進審計手段，確保審計證據真實可靠，績效評價客觀公正。

（四）提高審計隊伍能力素質。與常規審計任務相比，軍隊基建項目績效審計的專業性和綜合性都很強，所采用的審計技術和方法也更為復雜。但目前，由于軍隊審計人員知識結構單一、審計手段落后、綜合素質不強等原因，難以滿足基建項目績效審計的要求。因此，要通過院校培訓、跟產跟學、實踐鍛煉等各種渠道，更新拓展審計理論及知識儲備，提高審計人員綜合素質。同時積極引入工程、經濟、法律、信息化等復合型人才，改善審計隊伍的知識結構，從而建成一支與基建項目績效審計任務相匹配的高素質專業化審計隊伍。

（作者單位：中央軍委審計署西安審計中心）