“十四五”，我國城市化道路怎么走

武鳳珠

“我國城市化道路怎么走？這是個(gè)重大問題，關(guān)鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)。”習(xí)近平總書記發(fā)表在《求是》雜志的署名文章《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》提出的問題振聾發(fā)聵，對(duì)人民的關(guān)懷如和煦陽光。

總書記在文章中提出，完善城市化戰(zhàn)略。2021年將至，我國即將結(jié)束“十三五”時(shí)期的砥礪奮進(jìn)，邁入“十四五”時(shí)期的嶄新征程。站在歷史的又一個(gè)“交叉路口”，“十三五”時(shí)期，我國的城市化仍有哪些難題尚未解開？“十四五”時(shí)期，我國的城市化又有哪些“焦點(diǎn)”值得繼續(xù)關(guān)注？

“‘十四五時(shí)期我國要建設(shè)的城市一定是人的城市，一定是人民擁有權(quán)利的城市。”談及下一個(gè)五年我國城市化道路的方向，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原副部長、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長劉守英表示。

賦予農(nóng)民城市權(quán)利，

避免城市化走向“拉美化”

劉守英曾到墨西哥、巴西、阿根廷等拉丁美洲國家的大城市考察調(diào)研，比較我國城市化道路與其他國家城市化道路的異同;對(duì)這些國家大城市中的貧民窟，他印象深刻。在距離我國不遠(yuǎn)的東南亞國家——泰國，首都曼谷也有數(shù)百萬城市居民生活在貧民窟中，許多城市貧民甚至以漂泊在河流上的船只為家。

“我國的城市化一定要防止‘拉美化，這是目前對(duì)政府決策影響非常大的一種思維。所謂‘拉美化，就是大量人口大規(guī)模向大城市集中，導(dǎo)致貧民窟出現(xiàn)，從而產(chǎn)生重大的社會(huì)問題。據(jù)我所知，對(duì)這一問題的擔(dān)憂占據(jù)著我國決策層的主流，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，有關(guān)部門曾專門開會(huì)討論這一問題。”劉守英說。

拉丁美洲國家大城市中的貧民窟問題，是快速城市化產(chǎn)生的階段性問題，并非所有國家在城市化過程中都會(huì)出現(xiàn)。“拉丁美洲城市中的貧民窟有歷史成因。拉丁美洲的城市化主要分為三個(gè)階段：一是19世紀(jì)70年代至20世紀(jì)30年代的城市化初期，二是20世紀(jì)30年代至80年代的加速城市化階段，三是20世紀(jì)80年代至今的相對(duì)平穩(wěn)階段。貧民窟并非貫穿于拉丁美洲城市化的始終，而是主要出現(xiàn)在第二階段;進(jìn)入第三階段以后，城市中貧困人口的占比和增長率都開始下降。因此，不必過于擔(dān)憂我國的城市化會(huì)走向‘拉美化。”劉守英表示。

與此同時(shí)，拉丁美洲的貧民窟又有公共政策的成因。“一方面，工業(yè)高度集中在大城市，比如巴西70%以上的制造業(yè)集中在圣保羅、墨西哥56%的制造業(yè)集中在墨西哥城;另一方面，土地制度不夠完善，忽視了社會(huì)住宅的建設(shè)，從而導(dǎo)致無地或少地的農(nóng)民涌入城市后產(chǎn)生了大規(guī)模的貧民窟。”劉守英認(rèn)為，這是未來我國的城市化戰(zhàn)略需要“警惕”的。

在劉守英看來，拉丁美洲各國為解決貧民窟問題而采取的各項(xiàng)措施，本質(zhì)上都是對(duì)城市權(quán)利的改進(jìn)。“所謂城市權(quán)利，即關(guān)于城市市民的權(quán)利，包括人們進(jìn)入城市的權(quán)利、居住在城市的權(quán)利、參與城市生活的權(quán)利、使用和筑造城市的權(quán)利、改變和更新城市生活的權(quán)利等。城市權(quán)利不是由某個(gè)機(jī)構(gòu)賦予的權(quán)利，而是每個(gè)人與生俱來的權(quán)利。”

完善土地產(chǎn)權(quán)、為貧民窟提供市政基礎(chǔ)設(shè)施、吸納大量非正規(guī)就業(yè)為正式就業(yè)等，都是拉丁美洲各國為解決貧民窟問題而采取的舉措。“如果一個(gè)國家中大量的城市土地長期處于一種不合法的狀態(tài)，對(duì)于城市的治理是非常不利的;拉丁美洲各國通過確權(quán)、登記、頒證等，賦予了貧民窟土地產(chǎn)權(quán)的合法性，這對(duì)于我國目前城鄉(xiāng)接合部和城中村的改造、小產(chǎn)權(quán)房的治理等都具有很強(qiáng)的借鑒意義。”劉守英說。

“當(dāng)前，我國也存在對(duì)農(nóng)民的城市權(quán)利分解，農(nóng)民獲得城市基本社會(huì)保障的權(quán)利、融入城市社會(huì)的權(quán)利等都無法‘兌現(xiàn)，城市的部分基本社會(huì)保障和公共服務(wù)仍然將農(nóng)民及其子女排斥在外。”劉守英認(rèn)為，權(quán)利的缺失也是當(dāng)下我國城市化進(jìn)程中存在的最大問題，因此，“十四五”時(shí)期我國的城市化仍然面臨著嚴(yán)峻的形勢。

關(guān)于我國的中長期城市化戰(zhàn)略，習(xí)近平總書記提出，要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。對(duì)此，劉守英建議，“十四五”時(shí)期我國應(yīng)當(dāng)借鑒拉丁美洲的經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，以城市權(quán)利的完善為重點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城市化。“所謂高質(zhì)量的城市化，核心就是尊重權(quán)利，‘兌現(xiàn)在城市中的人的權(quán)利。”

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，

建設(shè)“體面”的鄉(xiāng)村

“我國現(xiàn)有1881個(gè)縣市，農(nóng)民到縣城買房子，向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。”習(xí)近平總書記在文章中指出。

縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的“過渡”地帶，也是我國城市化進(jìn)程中許多農(nóng)民選擇的進(jìn)可“攻”、退可“守”的“根據(jù)地”。“目前我國的城市化已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，現(xiàn)在縣城的商品房50%以上是農(nóng)民購買的。”劉守英說。

根據(jù)劉守英的觀察，一場“代際革命”正發(fā)生在我國的城市化進(jìn)程中：“我國進(jìn)入城市的‘農(nóng)一代基本上已經(jīng)從城市退出，回歸了農(nóng)村;而‘農(nóng)二代是不可逆的一代，他們有更強(qiáng)的留在城市和不回歸村莊的傾向。”

劉守英對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)村青壯年群體城市化的特征作出分析：“其一，相比進(jìn)城的‘農(nóng)一代，‘農(nóng)二代群體是儲(chǔ)備了更高的人力資本以后，帶著‘落到城市的目的進(jìn)城的。其二，遷移范圍增大，跨省遷移的‘農(nóng)二代增多。其三，遷移主體呈現(xiàn)出家庭化特征：不同于‘農(nóng)一代的家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力進(jìn)城，‘農(nóng)二代一般都是舉家遷移到城市。其四，就業(yè)呈現(xiàn)出‘去農(nóng)化特征：進(jìn)城的‘農(nóng)二代不僅不再從事農(nóng)業(yè)，也不再從事建筑業(yè)等原本具有比較優(yōu)勢的行業(yè)。其五，資本留城的傾向非常顯著：‘農(nóng)一代在城市工作積累的資本基本上都回流到了村莊，而‘農(nóng)二代在城市工作積累的資本則幾乎都留在城市。其六，生活方式更加‘城市化：進(jìn)城的‘農(nóng)二代非常講究居住條件的‘體面，包括居住環(huán)境中是否有自來水、衛(wèi)生間、洗澡設(shè)施等。其七，在城市購房的傾向非常明顯：進(jìn)城的‘農(nóng)一代賺錢以后，往往會(huì)回到家鄉(xiāng)建房，‘農(nóng)二代則幾乎不再回村建房，而是選擇在包括縣城的城市中購房。其八，與鄉(xiāng)村之間的連接變得疏離：許多進(jìn)城的‘農(nóng)二代一年只返回家鄉(xiāng)一次，回鄉(xiāng)后也不再居住在村莊中，而是居住在縣城的賓館里，只開車回村莊‘轉(zhuǎn)一圈就離開，部分‘農(nóng)二代甚至不再回村。”

“城市化的本質(zhì)是城鄉(xiāng)融合。”劉守英表示，目前我國的城市化率已經(jīng)超過60%，城市化進(jìn)程過半以后便會(huì)開始郊區(qū)化。城鄉(xiāng)融合，即要素在城鄉(xiāng)間的重新配置是郊區(qū)化的核心內(nèi)涵，而目前我國要素流通的渠道仍然存在一定程度的“堵塞”。“鄉(xiāng)村對(duì)城市要開放，城市對(duì)鄉(xiāng)村移民的權(quán)利要‘兌現(xiàn)。正確地理解城鄉(xiāng)融合在我國城市化進(jìn)程中的階段性特征和全球共性特征，或許是‘十四五時(shí)期需要我們花費(fèi)很大精力去做的事。”

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，繞不開黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。“鄉(xiāng)村振興是城市化在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段的另外一面。許多人認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興就是要把所有的村莊都建設(shè)得‘生龍活虎，這是一種偏頗的理解。我認(rèn)為，鄉(xiāng)村建設(shè)的本質(zhì)有兩點(diǎn)：其一，鄉(xiāng)村要‘體面，不是要把鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)得像城市一樣，而是要讓鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、村容村貌、留守老人的生活等‘體面起來;其二，鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)是要素匹配，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的一個(gè)很大問題是要素不匹配，下一步，我們要通過勞動(dòng)力、資本等要素的重組來帶動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)革命。”劉守英說。