完善審計執法檢查工作 護航“審計生命線”

施瑜

[摘要]本文以A省的審計執法檢查工作為研究對象，通過分析提出了制定配套制度、加快智能建設、優化對象內容、規范檢查報告四方面的建設性意見。

[關鍵詞]審計? ? 執法檢查? ? 證實分析

審計執法檢查是審計機關審計質量控制的一項重要措施，也是一項法定的制度安排。本文通過對A省審計執法檢查制度和方式、檢查對象范圍和內容、檢查情況反映、檢查工作效果、檢查結果運用五個方面的研究分析，總結經驗，找出問題，在此基礎上，提出制定配套制度、加快智能建設、優化對象內容、規范檢查報告等建議，以期進一步提升審計執法檢查工作的科學化、規范化、信息化。

一、審計執法檢查工作的實證分析

本文以獲得的2010—2013年、2015—2020年的10份《全省審計機關審計執法質量檢查工作方案》;2010—2013年、2016年、2018年、2019年的7份《全省審計機關審計執法質量檢查情況的通報》（以下簡稱《通報》）為對象進行實證分析研究。

（一）檢查制度和方式的實證分析

1.不斷規范制度，有序推進檢查工作。A省的審計執法檢查工作在省審計廳的統一領導下，注重實踐探索，勇于創新，不斷推進制度建設。2015年3月，A省出臺《A省審計條例》，規定“審計機關應當加強對其依法設立的派出機構和下級審計機關的領導，建立健全工作報告、監督檢查、審計質量控制等制度，提高審計監督質量和效率”。2018年8月，A省審計廳出臺《A省審計廳審計執法檢查辦法》，具體規定了檢查工作的方式、程序、內容和重點等事項，細化了工作要求;解決了自2010年以后將“審計項目質量檢查”改稱“審計執法檢查”一直沒有制度層面依據的問題，明確審計執法檢查的范圍大于審計業務質量檢查，審計執法檢查可以與審計業務質量檢查同步開展、同步實施。

截至2020年6月，審計執法檢查的流程已構建，見圖1。

分析檢查工作的制度和流程，能確保檢查工作的有序開展，保證檢查結論的正確性和客觀性，但發現對檢查目標實現的把控還不夠有力，主要是缺少以下配套制度：

（1）缺少檢查發現問題整改工作制度。執法行為問題是由各種原因造成的，需采取不同整改措施，措施的針對性、可行性對于整改工作是十分重要的。就現狀來看，有的整改措施過于籠統、操作性不強、難見實效，需要通過規范整改工作來改善現狀。（2）缺少自查質量督查制度。檢查工作實行“內部自查+上級檢查”模式，上級檢查以抽查的方式進行，覆蓋面十分有限，而內部自查可以做到全覆蓋，在更大程度上保證審計質量。但是內部自查受時間、人力、重視程度等因素的影響，在缺乏外部監管的情況下，往往會流于形式。盡管省審計廳在2016年、2018—2020年的《全省審計機關審計執法質量檢查工作方案》中明確“對自查不認真的，將另行組織復查”，但因未出臺判斷自查工作認真程度的標準和復查的操作程序規定，復查尚未實施，造成對自查工作質量缺乏把控力度。（3）缺少追究過錯行為責任的實施細則。縱觀7份《通報》，可以發現沒有對檢查發現的問題進行過一次責任追究，究其原因是缺乏操作規定。雖然《A省審計廳審計執法檢查辦法》第十六條規定：“對存在重大質量問題的審計項目，要嚴肅追究相關人員責任”，但是沒有明確“重大質量問題”的情形和具體的操作程序。若執行《A省審計機關審計執法過錯責任追究辦法》，其又是以過錯行為造成嚴重后果為追責條件的。就檢查發現的問題來看，大多數問題尚未造成不良的法律后果，難以按該辦法追究過錯責任，但這些問題卻是風險隱患，時刻威脅著“審計生命線”。在沒有實施過錯責任追究的環境下，僅以通報提醒教育、上報整改報告的方法處理，執法檢查顯得蒼白無力，“治已病，防未病”作用大大降低。

2.探索組織方式，提高檢查工作質效。梳理10份《審計機關審計執法質量檢查工作方案》發現，A省圍繞保證檢查工作的客觀性和正確性、提升檢查效率、減輕基層審計機關負擔等方面，在組織方式和方法上進行了積極探索。采用三種組織方式，即實地檢查、現場檢查和非現場檢查相結合、集中交叉檢查;采取“四個結合”的方法，即質量檢查與執法調研相結合、全面自查與項目抽查相結合、非現場檢查與現場檢查相結合、統一檢查尺度與接受監督相結合。在集中交叉檢查中采取專題培訓、過程答疑和集中點評交流相結合的方法，設計統一的檢查工作底稿，確定四級指標92個子項的檢查內容，按照統一的指標子項核查，提高檢查工作質效。

不同組織方式各有優劣，其共同特點是以階段性的人工方式進行、未到相關單位進行延伸核實、資源的利用和整合仍有提升空間。

（二）檢查對象范圍和內容的實證分析

1.檢查對象逐步量化，實行“單位+項目”雙要求。A省對檢查對象的確定，經歷了從無要求到“單位+項目”雙要求的歷程。就設區市審計局的檢查工作來說，2015—2020年，規定每年必須抽查1/3的縣區審計局;對各個審計局至少檢查的項目數量2015—2018年為3個、2019年為3—4個、2020年為4—5個。就省審計廳對區市審計局的檢查工作來說，2010—2013年、2018—2020年檢查單位全覆蓋，2016年和2017年檢查單位分別為4個、3個市審計局加1個縣區局;項目檢查數量在2017年前無數量規定，在2017—2019年為3—5個，2020年為4—5個。

2.檢查范圍不斷拓展，實行“3 +N”。2013年，A省首次對審計項目的檢查范圍作了規定，明確經濟責任審計為必查項目。2015年開始，將財政同級審或部門預算執行審計、固定資產投資審計三類項目納入必查范圍。隨后檢查范圍不斷擴大，自2017年起，將出具的審計決定書和審計事項移送處理書全部納入檢查范圍;自2019年起，將涉及行政復議行政訴訟的審計項目納入必檢范圍，2020年又將自然資源資產經濟責任審計項目、涉及政務信息公開的審計項目納入必檢范圍。通過檢查點和檢查面的結合，既實施了對審計項目質量點的檢查，又實現了對專項工作整體質量的檢查。

3.檢查內容不斷豐富，實行“業務+履職”。2011年前的檢查是以審計項目檔案為檢查對象的，重點檢查審計項目立項、審計方案制訂、審計整改落實和審計質量控制制度落實情況。自2012年起，將依法履行法定審計職權情況納入檢查事項，現已對“中介審計報告的核查”“計算機審計、經濟責任審計、全部政府性資金審計全覆蓋”“清退與審計法定職責無關的議事協調機構”“落實六大行動計劃”“質量提升工程”“落實省審計工作會議”等事項進行了檢查。2019年度將上年度巡視發現問題的整改，列為重點檢查內容。目前，檢查內容已形成“審計署和省審計廳重大工作部署貫徹落實情況”“審計質量管理制度實施有效性”“依法行政工作推進情況”三大板塊，實現了從單一性向多元化發展。

與此同時，也發現在檢查對象范圍和內容的設定上存在以下不足：一是檢查工作方案雖然規定設區市審計局對所屬縣區審計局的檢查必須抽查三分之一，但沒有明確三年全覆蓋的要求，容易造成有的縣區審計局較長時間內沒有接受市審計局檢查。二是檢查的項目數量較少且以項目類別作為確定檢查范圍的依據，檢查范圍集中度高，難以發現其他審計項目中的重大審計執法問題。三是因檢查范圍長期固定，導致檢查事項涉及人員相對集中，對提高整體審計隊伍專業素質的影響力減弱。

（三）檢查情況反映的實證分析

A省審計廳對檢查情況的反映主要有兩個途徑：一是出具《通報》，包括執法檢查基本情況、執法的主要措施和成效、檢查發現的主要問題和原因分析、檢查建議等內容。二是以《檢查發現的具體問題清單表》代替檢查情況報告，明確發現的問題和整改的要求，但缺少檢查結論和對今后工作的具體指導意見。

在分析7份《通報》后，發現存在以下三個問題：

1.各部分標題不統一。關于執法檢查基本情況的表述有“總體情況”“執法檢查情況和主要做法”“檢查組織實施基本情況及成效”等;關于執法的主要措施和成效的表述有“審計質量管理的主要做法”“貫徹執行審計法律法規的主要措施及成效”“各地工作亮點及成效”等;關于檢查建議的表述有“加強審計質量管理的要求”“進一步提高審計執法能力和水平的意見”“相關建議”“進一步加強審計執法工作的工作要求”等，沒有統一規范，易造成讀者對內容理解的偏差。

2.重點內容不夠突出。統計7份《通報》正文內容字數，見表1。

通報內容的詳略分布不夠合理，“執法的主要措施和成效”部分平均占正文字數的45%，其中最高為58%，最低也達30%;而“檢查發現的主要問題”部分平均占正文字數的23%，其中最高為36%，最低只有17%，問題導向原則不夠明顯;“檢查建議”部分平均占正文字數的14%，其中最高為22%，最低為10%。

另外，2個年度對檢查發現的問題未作原因分析，5個年度對檢查發現問題的原因分析大多立足于問題表象概述，歸于認識不足、意識不強、作風不實、人少事多等原因，沒有追溯到質量管理制度的建設和執行層面，找出控制薄弱點。檢查意見偏于原則，要求不夠具體，缺乏約束性。

3.檢查結論不全面且表述不規范。作為一項對審計執法情況進行審查和評估的活動，檢查評價結論應是通報的一項重要內容。從7份檢查情況通報來看，存在檢查評價結論不全面且表述不規范的問題，7份通報均只有肯定性結論，無否定性結論;3份通報將評價放在“執法檢查基本情況”部分反映，4份通報將評價放在“執法的主要措施和成效”部分反映，均沒有單獨表述檢查結論。

（四）檢查工作效果的實證分析

分析7份《通報》發現，通過多年來的執法檢查，部分問題已在一定范圍內得以整改，16個問題在全省范圍內得到徹底的整改，取得了一定成效。但從全省范圍內看，仍有43個問題在2個以上檢查年度中重復出現，占發現問題的73%，有的問題存在的時間跨度長達10年。其中3個問題在6個檢查年度中重復出現，占發現問題的5%;4個問題在5個檢查年度中重復出現，占發現問題的7%，見表2。

雖然各年度檢查情況通報中出現的同類問題不一定發生在同一單位或同一審計人員，難以直接認定前次檢查沒有整改徹底，但是某一類性質問題在全省范圍內長期存在，說明檢查工作目標未能充分實現，檢查工作的整體效果有提升空間。分析其原因主要是檢查工作的監督作用相對薄弱，缺乏持續檢查相關單位整改情況的機制;檢查方案對上年度檢查結果和現狀的考慮不夠充分，每年確定的“審計項目質量檢查應當重點關注的事項”基本雷同，均衡使用檢查資源，從而削弱了對不規范審計執法行為的監督力。

（五）檢查結果運用的實證分析

A省審計廳對審計執法質量檢查結果的運用主要體現在以下兩個方面：一是實行掛銷號，督促問題整改。自2018年起，實行審計執法檢查發現問題掛銷號制度，被檢查單位向省審計廳上報整改報告，由省審計廳辦理掛銷號手續。二是與單位工作考核掛鉤。每年的檢查情況與年度單位工作考核掛鉤，占基本分（40—60分）的比例最低為25%、最高為30%，規定對“發現審計證據缺失、法定程序執行不到位、定性定責錯誤、審計處理處罰不當、救濟途徑錯誤、超越審計權限范圍等嚴重問題以及組織自查不認真的，由檢查組綜合考慮檢查結果予以扣分，最高扣10分”。

分析檢查結果的運用情況，存在以下三個問題：一是檢查結果在整個年度工作考核中的權重較低，且扣減分的標準是綜合的，帶有一定的自由裁量權，難以引起基層對審計質量控制的高度重視。二是對檢查發現應作審計決定而未作出的或違反國家規定作審計決定的問題，由于考慮到審計機關的信譽，在未造成不良法律后果的情況下，往往沒有采取整改措施，也未追究過錯責任。三是在利用檢查結果改進審計質量控制制度設計特別是通過制度優化減少屢查屢犯問題方面，效果不夠明顯。

二、審計執法檢查工作規范化建設的思考

審計執法檢查工作要以推動審計質量控制自我完善、解決檢查發現問題為目標，具體從以下四方面入手：

（一）制定配套制度，推動問題的整改徹底

檢查工作能否實現“檢查一點、規范一片”，關鍵在于相關單位對審計質量管理重要性的認識，是否真正采納了檢查意見。所以，檢查工作組織者除了加強指導外，還應將“監督”元素貫穿于檢查工作制度。一是制定檢查發現問題整改工作規定。為引導被檢查單位快速徹底整改問題，應制定《檢查發現問題整改工作規定》，明確整改方式、整改要求和整改措施、整改督查程序、整改責任追究方法等事項。對因粗心、不負責任造成的問題和因經驗不足、工作能力低造成的問題應區分整改要求和整改措施，以減少屢查屢犯問題。二是制定自查工作質量督查辦法。針對自查工作重形式輕實質的現狀，檢查工作組織者應制定《自查工作質量督查辦法》，明確自查工作的程序、內容重點、方式、要求，以及不認真檢查的判斷標準、情形和處理措施，促使各單位認真做好自查工作。通過對自查工作的督查，推動組長審核、業務部門負責人復核、法規部門審理工作的落實。同時，為解決因時間和人力安排上的沖突而影響自查質量的問題，可將集中式改為動態式，在審計項目立卷歸檔時進行自查，將自查情況報局質量管理部門，年終匯總局自查情況。三是制定檢查發現問題的責任追究實施細則。針對執法檢查難以直接按《A省審計機關審計執法過錯責任追究辦法》來落實責任追究的現狀，檢查工作組織者應專門制定《檢查發現問題的過錯責任追究實施細則》，明確認定免責和追責的原則和方法、追究范圍、處理辦法、程序等事項，將責任追究制度落地，提升檢查工作的威懾力，以杜絕或減少屢查屢犯、重大過錯的發生，真正體現檢查工作的價值。

（二）加快智能建設，創新檢查工作的方式

針對現行審計執法檢查制度人力投入大、檢查面小和滯后性的缺陷，需創新檢查工作方式，開展智能化建設。一是推進各級審計機關對審計執法工作的智能化管理，使審計執法行為資料全部入庫，為執法檢查工作智能化奠定基礎。二是構建執法檢查工作平臺，建立檢查對象數據庫、檢查發現問題數據庫、整改數據庫、典型經驗數據庫等各類數據庫。同時，與AO系統、OA系統對接，以便于獲取第一手檢查材料，實現動態的非現場檢查。三是開發審計執法檢查模塊、即時溝通模塊，對常見問題實行自動檢查，對預警不規范的審計行為，檢查人員要及時跟進核實。

（三）優化對象內容，聚焦檢查工作的核心

針對以審計項目為檢查對象、容易產生整改不徹底的問題，建議抓住問題是因“執法行為不規范”引起的這個關鍵，以審計人員為檢查對象，實行被檢查審計人員三年全覆蓋，并將上一次檢查發現問題的審計人員、自查不認真的人員、專業水平低的審計人員列為重點檢查對象，跟蹤核查其執法行為，實行各次檢查工作的無縫銜接。同時，將檢查結果與個人年度工作考核、職稱評定掛鉤，對繼續存在同類問題的，要采取追責措施，以提升審計人員規范執法行為的自覺性，提升檢查工作的持續效應。

檢查工作要以強化被檢查單位的自我管理為出發點，將內部質量控制制度、自查工作質量作為重點檢查內容，對發現的所有審計執法問題均要追溯到內部質量控制的建立和執行，尋找需要完善的管理節點，以實現事后檢查與事中管理的對接、上級檢查與內部自查的對接。對檢查發現的共性問題制定清單，每年確定若干共性問題作為檢查重點，力爭經過1—2年的檢查徹底杜絕或減少某類問題的產生。

（四）規范檢查報告，服務檢查目標的實現

檢查情況報告是總體反映檢查情況的重要載體，對檢查目標的實現起著重要作用。為此，建議制定《檢查情況報告撰寫規定》，明確檢查情況報告的格式種類、基本要素、主要內容、撰寫要求。特別是要明確“檢查評價結論”“檢查發現的主要問題”“檢查建議”等撰寫要求，突出問題導向，提升檢查意見的針對性、操作性，以更好發揮檢查工作的監督和指導作用，助推檢查工作目標的實現。

（作者單位：浙江省湖州市審計局，郵政編碼：313000，電子郵箱：mengmzz@sina.com）