編制新一輪省市縣礦產資源規劃的現實問題與建議

韓寶富，白海強，寇婷，鄭廣橋

（1.北京市地質礦產勘查開發總公司，北京 100050；2.中海油研究總院有限責任公司，北京 100028；3.黑龍江省第一地質勘查院，黑龍江 牡丹江 157011）

0 引言

礦產資源是國家發展的根基所在，關乎國家實現全面現代化建設的全局。為落實國家資源安全戰略，加強礦產資源勘查、開發利用與保護的統籌規劃，中國已經編制實施了三輪礦產資源規劃，形成一套完善的由總體規劃和專項規劃構成的礦產資源規劃體系，取得了積極進展和顯著成效。2020 年4月，由自然資源部辦公廳印發省級礦產資源總體規劃編制技術規程、市縣級礦產資源總體規劃編制要點，全面指導新一輪礦產資源規劃編制（自然資源部辦公廳，2020a，2020b）。本文分析以往規劃編制中出現的問題，并結合中國礦業發展基本情況以及新一輪規劃編制重點要求，提出針對性建議，對新一輪規劃編制工作提供參考。

1 中國礦業發展基本情況

1.1 礦業勘查開發基本情況

自1949 年以來，中國礦業得到突飛猛進的發展。據統計，截至2018 年，中國已發現礦產種類173 種，其中能源礦產13 種，金屬礦產59 種，非金屬礦產95 種，水氣礦產6 種。探明儲量的礦種達162 種，石油儲量35.73 億t，鐵礦石儲量852.19 億t，錳礦18.16 億t，鋁土礦51.7 億t。礦產資源儲量大幅度增長，使中國成為礦種齊全、礦產資源總量豐富的大國之一（表1）。煤炭、鋼鐵、鋁、鎂、銅等十種有色金屬、水泥等主要礦產品產量位居世界前列（自然資源部，2019），成為世界最大的礦產品生產國和礦產品貿易國，在世界礦業發展過程中做出了巨大貢獻（許勇，2020）。

1.2 礦業管理基本情況

近些年中國在礦產資源勘查開發利用、綠色礦山建設、地質礦產調查評價等方面不斷取得新進展（邵思躍，2020）。探索礦產資源規劃、礦產資源監督管理相關政策法規（表2）、礦業稅費制度改革和生態保護修復等方面的新舉措，創新成礦理論，找礦模型及勘探方法，發明勘查技術新裝備、提高地質基礎理論研究程度等方面的新動態。推進礦產資源法規修改，礦產資源領域行政審批制度改革，取消和下放一批行政許可事項，統籌推進自然資源資產產權制度改革，繼續推進礦產資源管理體制和資源稅費改革（陳銘，2019）。積極推進礦山生態修復，改革完善各項管理制度（國土資源部，2012），部署開展重點區域廢棄露天礦山生態修復。加快推進綠色勘查示范和綠色礦山建設，促進礦業轉型升級。

表1 中國9 種重要礦產資源累積探明儲量

2 省市縣礦產資源規劃定位和意義

2.1 規劃定位

省級礦產資源總體規劃原則上要突出承上啟下、統籌協調的作用，重點落實全國礦產資源規劃中對其的目標和任務，同時，要求落實本地區國民經濟和社會發展規劃在礦業領域提出的重大部署，為市、縣級規劃編制提供依據；此外，省級礦產資源總體規劃要重點分析省域范圍內礦產資源及開發利用現狀（宋小梅，2013），通過總結上輪規劃實施成效以及存在問題，明確預期性、約束性指標，對各類礦產資源的勘查、開發利用與保護進行總體把控，明確布局安排和準入要求，引導資源合理配置，指導市、縣級礦業發展。

市、縣級礦產資源總體規劃定位是對上級規劃目標指標的銜接與落實、重點突出規劃的可操作性、應因地制宜，精細規劃管理措施和監管依據。對本級審批發證（含上級授權審批）的礦產資源勘查、開發利用和保護活動進行詳細部署安排（邵思躍，2020）。

2.2 規劃意義

“十四五”時期是實現“兩個一百年”奮斗目標中承上啟下的關鍵時期，保障國家能源安全、資源供應，生態安全十分重要。礦產資源規劃不僅是落實國家礦產資源戰略和加強改善資源宏觀管理的重要手段，還是政府部門依法審批、監督管理地質勘查、礦產資源開發利用和保護活動的指導性文件。同時，礦產資源規劃也是緊密結合國民經濟和社會發展綱要，銜接國土空間規劃，實現中國國土空間一張藍圖的重要途徑。此外，針對現如今世界能源格局以及頻繁爆發的“能源戰”，礦產資源規劃對保障國家能源資源安全與生態安全（丁全利，2020）、推進資源合理利用與保護起到關鍵作用。

3 規劃編制過程需注意的問題

3.1 上一輪規劃編制存在的問題

在上一輪規劃實際編制過程中遇到很多問題，一方面發現基礎資料缺失、數據明顯失真的情況，對后期規劃論證、實施造成很大困難。另一方面，對于規劃目標指標、空間布局、重大工程的落實時，出現市縣盲目拔高指標的情況，提出了遠高于上級要求落實的指標，造成規劃后期執行非常困難甚至完全無法執行。此外，在上一輪規劃編制過程中發現許多縣市不夠重視，不了解政策，不熟悉規劃，編制經費壓低至10 萬元以下，編制單位參差不齊，嚴重影響規劃編制質量。

3.2 明確本輪規劃與上輪規劃的不同

本輪礦產資源規劃與上一輪礦產資源規劃相比，本輪規劃不再要求劃定禁止開采區、限制開采區，相應在同級國土空間規劃的“三區三線”劃定（商桐等，2018），特別是生態保護紅線里明確了可進行各類活動的范圍（焦思穎，2019）。對于砂石土類礦產開發，新一輪規劃鼓勵劃定集中開采區，明確區內采礦權投放總量、最低開采規模以及礦區生態保護等要求。對確實需要對砂石土類礦產進行詳細安排的市、縣可劃定開采規劃區塊進行合理布局（自然資源部辦公廳，2020）。在礦山環境保護與修復方面，本輪規劃不再對歷史遺留礦山問題的生態修復作要求，相應地在同級國土空間生態修復工作中對此項工作做具體安排（潘堯等，2019）。

表2 新出臺關于礦產資源重要法規

3.3 避免與其他規劃沖突的情況

規劃編制強調與其他規劃如國土空間規劃、國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等總體規劃、專項規劃的銜接協調，特別是與同級國土空間規劃“三區三線”（城鎮空間、農業空間、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界）以及“雙評價”（資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價）相關內容的銜接，解決原有空間規劃存在的沖突問題（滿興賢，2013）。

4 建議

4.1 打好規劃編制基礎

未來規劃編制要在上一輪的基礎上，通過開展礦區調研、部門協調、統計分析等手段，確保規劃數據的全面性、真實性，進一步摸清區域內資源家底，為礦業經濟發展提供有力保障（李云濤等，2019；牛穎超和吳尚昆，2020）。本輪規劃編制需本著求真務實、扎實落實的原則，分解落實上級目標指標，確保目標指標能夠實現。自然資源管理部門提高規劃編制重視程度，合理選擇編制單位，積極配合協助規劃編制工作進行，提高規劃質量（楊德棟和王娜，2019）。

4.2 把握規劃編制工作的重點

編制規劃要按照相關要求把握工作重點，避免避重就輕的情況出現。一是強化資源安全保障和支撐作用。這是本輪規劃的核心作用，把保障國家資源安全放在第一位，同時為地方經濟的發展起到支撐作用（董延濤和孫映祥，2018）。規劃需以國家戰略性礦產和各地優勢礦產為重點，結合地方資源稟賦及供需情況，從找礦增儲等方面綜合考慮，對各地實際情況進行差別化管理。二是優化規劃布局分區。這是規劃重點內容之一，編制規劃應因地制宜地分析地方資源賦存分布規律，統籌規劃形成資源開發保護格局。嚴格按照省級規劃編制規程及市縣級編制技術要求的規定和要求（劉鐵標和趙龍，2018），落實好國家能源資源基地、國家規劃礦區、重點勘查區、重點開采區以及戰略性礦產資源保護區的范圍邊界。勘查規劃區塊、開采規劃區塊由各省根據實際情況研究確定在哪一級規劃中落實，為資源合理配置提供依據。三是推進資源高效利用。規劃以實現資源的節約、集約、高效利用為目的。要明確合理調控礦產開發強度的思路和措施，提出促進礦產資源節約與綜合利用的激勵約束機制，鼓勵二次資源循環利用，不斷提高資源高效利用水平。四是加快礦業綠色發展。加快礦業綠色發展也是新一輪規劃編制的重點內容（史瑾瑾，2020），對綠色礦山建設方面要對新建、生產礦山，大型、中型和小型礦山，分類提出要求，明確綠色礦山建設的目標任務和市縣建設時間表、路線圖，研究激勵、約束政策，促進礦地融合發展，推動礦業產業轉型升級，構建綠色礦業發展長效機制。

5 結論

新一輪礦產資源的規劃關乎國家在“十四五”期間的資源安全戰略與資源勘查、開發利用與保護的統籌安排，因此，準確把握規劃編制工作的重點難點，完成高質量、操作性強的規劃，引導資源合理配置，指導地方礦業發展，為國家新時期礦業發展提供有力保障。該文就中國礦業基本情況、省、市縣級規劃的定位以及規劃編制中需注意的問題進行分析，旨在對規劃編制起到拋磚迎玉的作用，促進規劃編制工作的進行。