論社會穩定風險評估的法治化

【摘 要】 社會穩定風險評估作為源頭治理社會風險的一種重要手段，迄今在我國已經實施15年，在法治化方面取得了積極成效，經過了最初的地方文件、中央文件到國務院部門規章、地方政府規章，再到行政法規的靜態過程，也經歷了從理念倡導到地方探索再到全國規范執行的動態過程。從實際調研情況看，大部分人認為社會穩定風險評估的法治化效果較好，合法性較高，但是立法層次比較低、存在操作不規范、部分政策落實不力、知曉度低等問題，法治化水平還有待提高。

【關鍵詞】 社會穩定風險評估 法治化

改革開放以來，由于市場經濟帶來利益分配的不確定性、利益調整的快速變化以及對人們觀念的深度沖擊，社會穩定問題一直伴隨著改革開放并且逐步加深，成為了40年來經久不衰的熱門話題和敏感話題。2005年開始，社會穩定風險評估被創制出來，成為防范化解社會穩定風險的一種手段。要構建和推行社會穩定風險評估制度的一個主要途經是實施社會穩定風險評估的法治化。法治化是指既構建統一、普遍、強制和可操作性的法律制度，又貫徹普遍性的法治原則（例如法律至上、尊重及保障人權、法律面前人人平等、依法行政等等）的過程。

一、社會穩定風險評估的法治化過程

社會穩定風險評估首先發端于地方實踐，一些地方政府在社會治理中逐漸探索出一些具有顯著社會效果的社會穩定風險評估“地方模式”。2005年，四川省遂寧市率先制定出臺《重大工程社會穩定風險預測評估化解制度》，探索社會穩定風險的源頭治理。幾年后，又把評估范圍擴大到重大活動。2008年，遂寧市委、市政府出臺了《重大活動社會穩定風險評估辦法》，建立健全了評估工作情況報送制度、聯席會議制度、報告備案制度、目標管理制度、監督檢查制度，促進了社會穩定風險評估工作的常態化和規范化。遂寧市的實踐探索獲得了中央有關部委的肯定和推廣。2007年4月，中央維護穩定工作領導小組辦公室對遂寧市運用社會穩定風險評估機制、從源頭上化解矛盾維護社會穩定的做法進行深入調研總結。2007年5月，中央將遂寧市社會穩定風險評估機制的創新舉措向全國推廣。隨后，江蘇、上海等省市相繼把重大事項社會穩定風險評估制度建設引入維穩工作中，各地因地制宜、積極探索、大膽創新。在組織領導體制、評估內容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特點的評估模式，為全國推行重大事項社會穩定風險評估制度提供了寶貴的經驗和有益的啟示。

2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見》。2012年8月，國家發展改革委印發了《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資〔2012〕2492號），要求“國務院有關部門、省級發展改革部門、中央管理企業在向國家發展改革委報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，應當包含對該項目社會穩定風險評估報告的意見，并附社會穩定風險評估報告”，“各級地方發展改革部門可參照本辦法，建立健全本地區重大項目社會穩定風險評估機制”，明確指出“評估報告認為項目存在高風險或者中風險的，國家發展改革委不予審批、核準和核報”。2012年黨的十八報告指出要“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制。”

2013年2月，國家發改委印發了《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）》，對重大投資項目社會穩定風險的分析與評估做出了具體規定與指導。在“以項目為王”的投資建設大潮中，各地政府迅速開展社會穩定風險評估。此后，國家“十三五”規劃、黨的十八屆三中全會、四中全會都要求建立健全社會穩定風險評估機制。在十多年的時間內，社會穩定風險評估從地方實踐到全國普遍推行，從單一的重大投資工程項目到重大決策事項評估，從立項評估到階段性專項評估，在時空上不斷擴展，在內容上不斷豐富，在主體上不斷多元，對于強化政府決策的風險意識、提升風險應對能力發揮了積極作用。

最早有關社會穩定風險評估的政府規章是《四川省社會穩定風險評估暫行辦法》，于2010年10月12日四川省人民政府第68次常務會議通過，2010年12月1日起施行。后來經過修訂，2016年8月15日四川省人民政府第125次常務會議審議通過了《四川省社會穩定風險評估辦法》，去掉了“暫行”二字，8月25日四川省人民政府令第313號公布。該《辦法》共24條，自2016年11月1日起施行。

特別具有標志性意義的是國務院于2019年4月20日頒布的《重大行政決策程序暫行條例》（國令731號，2019年9月1日起施行），在“第二章決策草案的形成”中，專門用一節規定了“風險評估”，這是第一個在全國強制實施的行政法規，標志著社會穩定風險評估進入到法治層面。《重大行政決策程序暫行條例》第22條規定了評估范圍，“重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性。按照有關規定已對有關風險進行評價、評估的，不作重復評估。”第23條規定了評估方法和評估內容，“開展風險評估，可以通過輿情跟蹤、重點走訪、會商分析等方式，運用定性分析與定量分析等方法，對決策實施的風險進行科學預測、綜合研判。開展風險評估，應當聽取有關部門的意見，形成風險評估報告，明確風險點，提出風險防范措施和處置預案。開展風險評估，可以委托專業機構、社會組織等第三方進行。”第24條規定了評估結果的應用，“風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策;認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策。”

二、社會穩定風險評估法治化的效果

為了準確了解社會穩定風險評估法治化的具體效果，本文選擇四川省作為調研地點。因為四川省是社會穩定風險評估的發源地，有豐富的實踐經驗，以此地為標本進行解剖具有典型性。本次實地調查的對象是參與過“穩評”工作的人群，包括政府的維穩部門、企業和中介服務機構等。最終獲取樣本369個，包括了重大事項的決策部門、“穩評”的組織實施部門、編制“穩評”報告機構的專業人員和“穩評”報告的評審專家。

由于政府維穩部門和企業、咨詢機構從事“穩評”工作的人多為男性（需要經常到現場處理“維穩”事件或者開展現場風險調查），因此在樣本中的男性比例隨之也較高。樣本（被訪者）的平均年齡為42歲，符合我國目前勞動人口的年齡分布狀況（30-50歲是勞動人口年齡最集中的區域）。被訪者的受教育程度較高，主要原因是“穩評”專業技術含量高，以腦力勞動為主。無論是政府決策部門、維穩部門，還是咨詢評估機構（國有事業單位和民辦咨詢機構）和具體實施“穩評”的企業單位，都需要較高文化程度的人才，因此本調查對象的文化程度偏高，碩士研究生及以上學歷的比例占到40.8%，符合這個行業的基本特征。

以貝克、吉登斯為代表的制度主義風險社會理論認為，經濟制度、政治制度、法律制度、科技制度是風險制造的源泉，人類身處其中的現代性充斥著“有組織的不負責任”、等級秩序的混亂和缺乏制度上的一體化。[1]他們倡導反思性現代化，從整個宏觀社會結構和制度建構上探討規避和治理社會風險的策略，強調從組織和制度層面進行變革以應對風險社會。因此，從制度主義風險社會理論來看，社會穩定風險評估的出現是對以往舊制度反思的結果，需要建立一個新的制度來支撐和維持社會穩定風險評估的持續發展，法治化是當今社會建立新制度的主要途經，通過法治化的評估可以觀察到新制度的建構程度，是否達到了預期目標，因此社會穩定風險評估的法治化十分重要。

首先本研究設計了對社會穩定風險評估（簡稱“穩評”）法治化總體效果進行評價的問題，按照李克特量表設計了“很好”“較好”“一般”“較差”“很差”五個等級。調查數據顯示，8.3%的被訪者認為“很好”，38.3%的被訪者認為“較好”，24.2%的被訪者認為“一般”，15.8%的被訪者認為“較差”，13.3%的被訪者認為“很差”。綜合起來，29.1%的被訪者認為穩評的法治化“較差”和“很差”，有46.6%的人認為“很好”和“較好”，一方面我們看到“穩評”的法治化在推進之中，另一面方面也看到總體效果并不理想。

合法性是法治化的一個基本要求，也是評估法治化的基本維度。在項目評估中主要涉及到的合法性要求有：（1）項目立項、審批的合法合規性;（2）項目與產業政策、總體規劃、專項規劃之間的關系是否相符合;（3）項目與地區發展規劃的符合性、與地塊性質的符合性、周邊敏感目標（住宅、醫院、學校、幼兒園、養老院、文物古跡、礦床等）與項目的位置關系和距離等是否存在不一致或者沖突之處;（3）工程安全、環境影響方面是否符合技術規范，例如，易燃易爆項目應考慮安全距離內外可能造成破壞影響;在技術方案中執行的安全、環保標準低，等等。為此，課題組對項目落實“穩評”內容的合法性進行了調研。也按照李克特量表設計了“很好”“較好”“一般”“較差”“很差”五個等級。統計數據表明，38.3%的被訪者認為落實合法性“很好”，49.2%的被訪者認為“較好”，10.8%的被訪者認為“一般”，1.7的被訪者認為“較差”，沒有被訪者認為“很差”。綜合起來，87.5%的被訪者認為落實得“很好”和“較好”。把這個數據與前一個總體效果數據進行對比說明，“穩評”法治化的總體效果較差，但是被評估的項目在遵守法律法規方面的狀況還是比較好。

“穩評”的法治化也要求規范化，規范化是法律統一、普遍實施的基本前提。“穩評”中的方案擬定、風險調查、評估過程、報告寫作等方面都應當有一套規范性的要求。例如，在重大工程的社會穩定風險評估中，風險調查內容分為合法性調查、合理性調查、可行性調查、可控性調查四個部分，對每個方面都應當有統一的要求。其中合法性調查包括項目審批程序的合法性、項目土地來源合法性、征地與移民安置工作的合法性以及項目與相關規劃的符合性;合理性調查包括項目選址及用地方案合理性、項目施工方案設計的合理性、生態環境影響的合理性、經濟影響的合理性、社會影響的合理性;可行性調查包括項目的建設條件分析、項目社會經濟互適性、利益相關者的支持度分析以及公眾參與情況分析;可控性調查包括項目的安全性分析、項目所在地的社會穩定狀況、項目單位的安全管理制度建設以及信訪渠道及媒體輿論導向分析。其合法性、合理性、可行性以及可控性的調查內容必須要符合發改委《重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章編制大綱及說明》的要求。雖然文件有規定，但是實施結果如何呢？課題組的調查數據顯示，5%的被訪者認為“穩評”的規范化做得“很好”，35.8%的被訪者認為做得“較好”，28.3%的被訪者認為做得“一般”，15.8%的被訪者認為做得“較差”，15.0%的人認為做得“很差”。綜合起來，30.8%的被訪者認為社會穩定風險評估的規范化做得“很差”和“較差”，只有5.0%的人認為做得“很好”，大部分被訪者認為評估不規范。無論是基層政府還是項目業主單位都談到，不知道“穩評”工作到底怎么評，目前缺少規范的評估制度和可操作化的規程。

在總體性調查的基礎上，我們還詢問了具體規范的實施效果。在總結實踐經驗的基礎上，國務院部委和各地政府制定了一些有關社會穩定風險評估的法規政策。我們一共列舉了4個具有代表性規范文件。統計數據顯示，部分規范性文件的實施效果不甚理想。認為實施效果“很好”的人數比例從高到低為：《國家發改委“穩評”暫行辦法》（19.2%）、《四川省社會穩定風險評估暫行辦法》（11.7%）、《四川省社會穩評風險評估責任追究暫行辦法》（4.2%）、《水利部重大水利建設項目社會穩定風險評估暫行辦法》（3.3%）。這說明，穩評工作的法治化還不太理想，不僅制度建設的層次較低，而且現有的政策法規落實得也不好。從現有政策法規體系分析，目前“穩評”的立法層次較低，最高的才是省級政府層面的“政府規章”或者國家部委層面的“部門規章”，權威性不夠，目前主要依靠行政政策來實施。

我們還詢問了對這四個文件的知曉程度，居然有相當一部分行業內人士不知道這四個文件，不知曉的比例從高到低分別是水利部重大水利建設項目社會穩定風險評估暫行辦法》（30.0%）、《國家發改委“穩評”暫行辦法》（15.8%）、《四川省社會穩評風險評估責任追究暫行辦法》（15.8%）、《四川省社會穩定風險評估暫行辦法》（9.2%）。如果連我們訪問的行業內從業人員都不知道的話，普通民眾更不知曉，可見民眾對社會穩定風險評估法規政策的了解程度是比較低的。

三、結論與建議

社會穩定風險評估的法治化經過了最初的地方文件、中央文件到國務院部門規章、地方政府規章，再到行政法規的靜態過程，也經歷了從理念倡導到地方探索再到全國規范執行的動態過程，逐漸走向比較成熟的法治化。從實際調研情況看，社會穩定風險評估雖然仍然在大力推行，并且大部分人認為法治化效果較好，合法性較高，但是立法層次比較低、存在操作不規范、部分政策落實不力、知曉度低等問題，法治化水平還有待提高。社會穩定風險評估是制度主義的必然要求，體現為法治化，法治實踐要求“規范、權威”，需要通過制定完備的法律法規體系來實現，因此，建議各級立法機關將“穩評”立法作為一項常態工作，將法律的治理與社會發展全面契合，盡快制定“穩評”法及配套的法規和規章，建立健全中國“穩評”法律體系。

【注 釋】

[1] 烏爾里希·貝克： 《風險社會再思考》，郗衛東編譯，《馬克思主義與現實》2002第4期。

作者簡介：羅華蘭（1972年——），女，苗族，四川成都市人，助理研究員，法學碩士，單位：四川省社會科學院法學研究所，研究方向：法理學、民商法。