我國(guó)生育保險(xiǎn)的立法需求

陳曉燕

隨著新時(shí)代生育觀念的影響，我國(guó)生育保險(xiǎn)制度正遭遇越來(lái)越大的挑戰(zhàn)和威脅。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，從“全面二孩政策”施行的第一年開(kāi)始，出生率連年下降：2016年我國(guó)全年人口出生率為12.95‰，至2019年已降至10.48‰，達(dá)到了自1949年以來(lái)出生率的最低值。由于生育、養(yǎng)育孩子的經(jīng)濟(jì)壓力較大，二孩政策仍不能很好促進(jìn)出生率。與此同時(shí)，生育保險(xiǎn)所能發(fā)揮的作用也十分有限，無(wú)論從其立法、覆蓋和保障范圍，還是從生育保險(xiǎn)金來(lái)看，都還存在許多亟待完善的方面。

一、加強(qiáng)生育保險(xiǎn)相關(guān)立法

我國(guó)生育保險(xiǎn)立法較晚。關(guān)于生育保險(xiǎn)行政性立法最早是1955年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期規(guī)定的通知》（已廢止），規(guī)定了機(jī)關(guān)女職工生育保障制度。1994年勞動(dòng)部頒布的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱試行辦法），規(guī)定了勞動(dòng)者在生育情況下，依法享有社會(huì)保險(xiǎn)待遇。2012年國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部起草《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見(jiàn)稿）》并公開(kāi)征求意見(jiàn)，但一直未出臺(tái)，試行辦法依舊是我國(guó)目前規(guī)定相對(duì)全面的行政法規(guī)。我國(guó)第一部涉及生育保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法律是2010年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，然而該法對(duì)生育保險(xiǎn)的規(guī)定仍存在較大局限性，比如，相關(guān)規(guī)范大多是基礎(chǔ)性、政策性的，可操作性較差，對(duì)生育保險(xiǎn)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決。綜上，我國(guó)生育保險(xiǎn)相關(guān)立法起步晚、數(shù)量少、級(jí)別低，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的立法。

二、加大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍

生育保險(xiǎn)投保范圍小、覆蓋面少的問(wèn)題依然存在。生育保險(xiǎn)有利于國(guó)家與個(gè)人，費(fèi)用卻由用人單位承擔(dān)。由于與其利益不符，所以私營(yíng)用人單位通常不會(huì)給非正式員工繳納“五險(xiǎn)一金”。此外生育保險(xiǎn)參保率的高低也與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有直接關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)，企業(yè)有能力為職工繳納生育保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)覆蓋面較大;反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地區(qū)，生育保險(xiǎn)覆蓋面較窄。這一情況即便在生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)合并后也很難解決。因此，建議我國(guó)加大生育保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地區(qū)，對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督并采取相應(yīng)解決措施。

三、生育保險(xiǎn)金相關(guān)問(wèn)題及建議

我國(guó)的生育保險(xiǎn)待遇主要有生育津貼、生育醫(yī)療費(fèi)用，都需要從生育保險(xiǎn)基金（現(xiàn)合并入職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金）中支出。2019年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》，決定于2019年年底前將職工醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)合并實(shí)施，實(shí)現(xiàn)參保同步登記、基金合并運(yùn)行。雖然兩個(gè)險(xiǎn)種合并經(jīng)辦管理，但原有生育保險(xiǎn)規(guī)定的生育保險(xiǎn)待遇不變、參保范圍不變、保障項(xiàng)目和支付水平不變。然而我國(guó)生育保險(xiǎn)金完全由用人單位單方面承擔(dān)，生育保險(xiǎn)金來(lái)源渠道單一，這種方式顯然不合理。因?yàn)樯ｋU(xiǎn)受益的首先是個(gè)人與國(guó)家，繳納生育保險(xiǎn)金與雇主（用人單位）利益是相悖的。在生育保險(xiǎn)金來(lái)源方面，國(guó)際上普遍的做法是由受保人、雇主、政府按比例共同承擔(dān)，如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度、韓國(guó)等。建議我國(guó)也采用受保人、雇主、政府按比例共同承擔(dān)的方式，合理設(shè)置生育保險(xiǎn)金來(lái)源。

四、上海關(guān)于生育保險(xiǎn)地方立法建議

2009年頒布的《上海市人民政府關(guān)于修改<上海市城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)辦法>的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定），將從業(yè)婦女和失業(yè)婦女的生育保險(xiǎn)待遇均考慮在內(nèi)。決定規(guī)定從業(yè)婦女的生育生活津貼由城鎮(zhèn)生育保險(xiǎn)基金支付，失業(yè)婦女的生育生活津貼由失業(yè)保險(xiǎn)基金支付;生育婦女的生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付。雖然決定對(duì)從業(yè)、失業(yè)婦女生育保障情況的規(guī)定屬當(dāng)時(shí)的創(chuàng)制之舉，但在實(shí)際申領(lǐng)生育生活津貼、生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)貼時(shí)，要求生育行為應(yīng)滿足《上海市人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定的計(jì)劃內(nèi)生育的情形并提供證明，這一條件又限制了部分生育群體對(duì)生育保險(xiǎn)待遇的申領(lǐng)，例如未婚生育群體。因此，上海亟需更新生育保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)章或立法，從而適應(yīng)新型生育觀念、保障生育行為、促進(jìn)人口出生。

（作者單位：上海市立法研究所）