城市社區(qū)“去行政化”悖論研究：基于歷史、現(xiàn)實邏輯分析

南京航空航天大學(xué) 周鈺笠

一、研究背景與問題提出

社區(qū)建設(shè)的出現(xiàn)很大程度上是在單位制解體后，作為“單位”的替代物應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中的種種問題。社區(qū)在這一過程中逐步成為社區(qū)治理單元，社區(qū)行政化問題也隨之而來。社區(qū)行政化不利于社會治理的創(chuàng)新和社區(qū)自治的發(fā)展，是一種不經(jīng)濟的、不可持續(xù)的社會發(fā)展機制[1]，引起學(xué)界的廣泛批判。研究者普遍認為社區(qū)在職能、人員安排、組織設(shè)置、工作方式、運行機制、經(jīng)費保障等方面存在明顯的行政化特征[2]，并在網(wǎng)格化推廣過程中社區(qū)治理行政化達到頂峰，居委會在行政化過程中迷失“自治性”與“行政性”的角色定位。

社區(qū)是社會的基礎(chǔ)，是社會運轉(zhuǎn)的根基，社區(qū)治理是社會治理的核心。而“行政化問題”已成為社區(qū)治理體制改革過程中不可避免的“攔路虎”。在基層治理結(jié)構(gòu)中，居委會的高度行政化大大壓縮了“自治空間”，嚴重阻礙了基層社區(qū)自治的發(fā)展和社區(qū)社會性的發(fā)育，不利于社區(qū)治理體制創(chuàng)新。就此而言，社區(qū)行政化問題體現(xiàn)在“行政性”對“自治性”的擠壓和弱化。因此，去行政化的目的在于，通過給區(qū)居委會減負增能，釋放被壓縮的自治性，回歸到基層群眾自治組織的屬性。在社區(qū)“自治性”和“行政性”博弈關(guān)系中，人們對社區(qū)行政化導(dǎo)致的現(xiàn)實問題—社區(qū)行政負擔過重—展開了多種去行政化改革探索，其中具有代表性的模式有“居站分離”“權(quán)力清單”“三社聯(lián)動”等。各項改革收獲頗豐，但實踐效果并不理想，基層社區(qū)存在的行政化傾向過重問題并沒有實質(zhì)性改變，反而出現(xiàn)“行政性被動參與”“去行政化與被邊緣化”等悖論。基于社區(qū)治理改革的邏輯，不禁需要思考：“去行政化”改革的悖論的深層次根源是什么？在“自治性”和“行政性”博弈關(guān)系中，為何“減負”后“自治性”沒有得到有效發(fā)展？

二、社區(qū)去行政化改革探索

（1）“居站分離”模式是指在社區(qū)居委會以外，設(shè)立新的社區(qū)工作站用來專門承接從居委會剝離出來的政府行政性事物，通過對社區(qū)居委會“減負”，讓行政歸行政，自治歸自治。此模式以組織功能分割的方式試圖解決城市基層社區(qū)中行政性擠壓自治性的問題，其積極作用體現(xiàn)在：一，減弱居委會行政負擔，將行政工作轉(zhuǎn)移給社區(qū)工作站，使居委會可以專心于社區(qū)建設(shè)；二，推動社區(qū)工作的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化。[3]這種改革模式雖然改變了居委會行政性角色，但在實踐中又出現(xiàn)“再行政化”和“邊緣化”的問題。一方面，社區(qū)工作站受政府派出機構(gòu)管轄，工作站的行政工具化傾向明顯，同時增加了行政成本；另一方面，居站分離后，下沉到基層的行政型事務(wù)從居委會剝離，與之相關(guān)的如權(quán)力、經(jīng)費等行政資源也隨之抽離，大大降低了居委會在社區(qū)的主體地位和群眾認可度，削弱了居委會作為群眾與政府之間聯(lián)結(jié)紐帶的作用。

（2）“行政準入”模式通過確定社區(qū)工作的各類事項，制定清晰的社區(qū)權(quán)力清單，實施社區(qū)工作準入制度，以此展開社區(qū)去行政化改革。行政準入模式以“權(quán)力清單”限制行政性事務(wù)進入社區(qū)，很大程度上實現(xiàn)了社區(qū)“減負”，并對社區(qū)政策的精細化設(shè)計有著積極意義，但實踐效果與政策預(yù)期仍有很大差距。主要體現(xiàn)在：第一，“權(quán)力清單”制度設(shè)計局限于社區(qū)負擔行政事務(wù)量的限制，并沒有改變社區(qū)工作的主要內(nèi)容依然是行政事務(wù)的事實，社區(qū)工作主要精力并沒有轉(zhuǎn)向到社區(qū)服務(wù)、社區(qū)發(fā)展；第二，行政準入模式并沒有改變基層體制結(jié)構(gòu)，社區(qū)自治組織與政府派出機構(gòu)間仍處于不對等的地位，在現(xiàn)實運行中，基層政府和職能部門采用“迂回方式”等非制度性方式實現(xiàn)行政事務(wù)下沉到社區(qū)。

（3）“三社聯(lián)動”模式主張從組織賦能的角度，在社區(qū)工作中構(gòu)建社區(qū)居委會、社會工作者、社會組織協(xié)同合作的聯(lián)動格局，在政社分工和合作機制基礎(chǔ)上，吸引社會組織、社工等多元主體參與社區(qū)建設(shè)，形成多元主體參與社區(qū)建設(shè)合力，推進基層社區(qū)治理創(chuàng)新。“三社聯(lián)動”模式通過吸納社會力量參與社區(qū)治理，激發(fā)社區(qū)活力，更好地滿足了群眾個性化、多元化需求，發(fā)展了社區(qū)“社會性”。這一模式看似是解決社區(qū)“行政化”、發(fā)展社區(qū)“自治”的良方，不過在實踐運作中也產(chǎn)生許多問題。一是“三社”聯(lián)而不動。在社區(qū)服務(wù)中，三者關(guān)系應(yīng)當是平等協(xié)商合作的伙伴關(guān)系，而具體實踐中，三者之間主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，居委會占據(jù)支配地位，專業(yè)社工和社會組織處于被動承接狀態(tài)，導(dǎo)致三者聯(lián)而不動[4]。二是居委會難以擺脫行政性角色，基于對政府權(quán)力和資源的依賴，在工作中仍以政府委派任務(wù)為主。

可見，單純限制行政權(quán)力的社區(qū)去行政化改革效果并不理想。一方面，改革的一系列措施流于問題表面，沒有改變基層體制結(jié)構(gòu)失衡的實質(zhì)現(xiàn)狀，“減負”后基層行政性事務(wù)并沒有實質(zhì)性減少；另一方面，基層治理改革的基本論調(diào)是“通過去行政性，以釋放自治性”，預(yù)設(shè)了“行政性”與“自治性”對立、此消彼長的彈性轉(zhuǎn)換關(guān)系，當居委會失去行政事權(quán)后，并未能激發(fā)社區(qū)自治性。事實上，“自治性與行政性對立”的對立視角遮蔽了兩者間相互依賴和附屬的復(fù)雜關(guān)系。創(chuàng)新社區(qū)治理改革要從我國國情出發(fā)，從社區(qū)行政化的歷史和現(xiàn)實兩個邏輯，分析行政化在基層“改而不變”的原因。

三、社區(qū)去行政化改革悖論的邏輯

（一）社區(qū)建設(shè)的歷史邏輯：行政化的必然結(jié)果

1.行政主導(dǎo)模式下的社會重組

計劃經(jīng)濟時期，城市社會結(jié)構(gòu)由高度組織化的政府和依附于政府的單位組成。單位作為國家集中分配、控制社會資源的重要載體，是為個體提供教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的重要主體，個體對單位有著強烈的依附關(guān)系。[5]單位的本質(zhì)特征是“國家-單位-個人”三層級社會結(jié)構(gòu)的縱向聯(lián)結(jié)動員和控制機制，是正式實施社會動員和控制社會的組織手段[6]。這種意義上，單位是政府組織社會的一種機制。而計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)向后，“單位制”的解體使得“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保碌某鞘袉栴}產(chǎn)生，市場經(jīng)濟下利益的調(diào)整導(dǎo)致“單位人”原有的既得利益受損，“自由人”的政府需要新的管理機制進行社會重組，尋求經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的平衡。在這種經(jīng)濟發(fā)展的社會基礎(chǔ)下，個體由于一直以來對政府、單位的依附性，沒有進行自組織的能力，只能由政府擔任社會重組的重任，因此其必然進行自上而下的政權(quán)建設(shè)。

2.國家權(quán)力對基層的滲透

隨著單位制解體和社會主義市場經(jīng)濟的確立，社區(qū)逐步取代單位成為社會管理和社會生活的基本單元。從我國實際情況出發(fā)來看，社區(qū)是作為“單位”的代替物，是在社會整體結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中作為維護秩序和管理的工具手段。這也是政府推動社區(qū)建設(shè)的主觀動力。因此，我國社區(qū)建設(shè)和基層政權(quán)建設(shè)是同步進行的，在國家政權(quán)建設(shè)的過程中產(chǎn)出了近代基層結(jié)構(gòu)：國家政權(quán)建設(shè)要求向上權(quán)力的集中和資源的汲取，向下的推進組織化過程—通過自上而下的政治的、行政的和社會的動員，使政黨和政府的組織力量向下延伸和嵌入，將社會資本吸納、包容進體制內(nèi)。[7]國家為實現(xiàn)對基層社會的有效治理，以“行政吸納社會”的邏輯，通過理念滲透、宗旨滲透、程序滲透、服務(wù)滲透等多種途徑，實現(xiàn)向基層深入、持續(xù)的影響，形成“上下級關(guān)系”認知和國家權(quán)力再構(gòu)建。[8]所以說，社區(qū)行政化的現(xiàn)實，是國家權(quán)力向基層滲透，是權(quán)威治理體制的運行邏輯和行政慣性的必然結(jié)果。

（二）社區(qū)自治的現(xiàn)實邏輯：自治能力的缺席

1.行政管控的路徑依賴

社區(qū)建設(shè)源于社會經(jīng)濟發(fā)展和政府行政管控兩方面的共同需求，而事實上，政府在整個過程中扮演著主導(dǎo)者和推動者的角色，社會是被動參與和服從的角色。這種自上而下行政推動的路徑選擇，必然導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)從根源上就缺乏自主性、自發(fā)性，缺少發(fā)展社區(qū)的活力和能力，更多的是對政府的依賴。這種以行政邏輯推動社區(qū)建設(shè)的路徑選擇表現(xiàn)為政府行為的路徑依賴和基層社區(qū)管理模式的路徑依賴：1.政府習慣于運用行政權(quán)力調(diào)動體制內(nèi)外的一切資源去實現(xiàn)預(yù)定的政治目標，并根據(jù)自己的意愿配置資源，通過廣泛的控制和強化歸屬，讓組織社會和個人對政府產(chǎn)生依賴；[9]2.在基層結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居委會與政府派出機構(gòu)是“領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，社區(qū)資源和組織被行政吸納進體制內(nèi)。在地方政府的“壓力型”運行體制內(nèi)，基層社區(qū)疲于應(yīng)付上級下達的各指標、行政任務(wù)，沒有精力回應(yīng)居民的真實需求，而社區(qū)行政化能夠有效適應(yīng)壓力性體制內(nèi)的各種機制，作為解決問題的有效手段，成為基層管理模式的“理性選擇”。同樣，以行政邏輯推動的社區(qū)改革，難以改變已經(jīng)固化的基層結(jié)構(gòu)，限制并弱化了社區(qū)體制改革的動力。

2.社區(qū)對政府資源和行政權(quán)力的依賴

《居民委員會組織法》規(guī)定了居民委員會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其自治性體現(xiàn)為居民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，同時又承擔協(xié)助政府開展工作的任務(wù)—承擔自治和行政的雙重職能，具有“官-民”二重性。雖然政府自上而下以行政邏輯構(gòu)建了社區(qū)建設(shè)的行政化機制是客觀現(xiàn)實需要，符合我國國情，但社區(qū)居委會作為社區(qū)組織主體之一，在行政體制結(jié)構(gòu)中必然充滿強烈的行政化色彩—難以擺脫對政府資源和權(quán)力的依賴。這種依賴體現(xiàn)為客觀和主觀的依賴兩個方面：1.客觀依賴是指在行政主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)中，由于社會對國家的整體依賴性，政府只有通過行政權(quán)力調(diào)動資源推動社區(qū)建設(shè)，以達到快速社會重組恢復(fù)秩序的政治目的。這是客觀現(xiàn)實問題。2.主觀依賴，是指社區(qū)居委會在自身“官-民”二重性困境中，為了維系社區(qū)居民對自身地位和合法性的認同，作出依賴政府資源和行政權(quán)力來保障自身地位的理性選擇。并且與行政性事務(wù)相關(guān)的行政事權(quán)的剝離，使居委會面臨無事可做的“邊緣化”尷尬處境。尤其基層社區(qū)在與政府派出機構(gòu)關(guān)系中處于弱勢地位，為了避免行政資源流失，甚至會主動強化其“官-民”二重性，幫助行政權(quán)力在基層進行再構(gòu)建。當居委會失去相關(guān)行政權(quán)益時，群眾利益與居委會組織的直接聯(lián)系減少，兩者關(guān)聯(lián)則被大大弱化。沒有群眾基礎(chǔ)，更沒有充沛的可利用資源，社區(qū)居委會再難言“自治”。

可見，在我國城市社區(qū)基層結(jié)構(gòu)中，社區(qū)居委會的自治性與行政性是相互對立又相互依賴的復(fù)雜關(guān)系。需要注意的是，這并不意味著兩者存在轉(zhuǎn)化關(guān)系。自治性是社區(qū)居委會在社區(qū)場域中，組織居民實現(xiàn)“四自”、基層民主的社會屬性，而行政性是國家權(quán)力自上而下主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)過程中，通過基層政權(quán)再構(gòu)建而催生出來的附屬屬性。

四、社區(qū)去行政化改革再思考

“行政性”是政府主導(dǎo)社會重組推進社區(qū)建設(shè)和國家權(quán)力在基層再構(gòu)建的雙重歷史邏輯，貫穿中華人民共和國成立后我國政治經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的全過程，“社區(qū)行政化”是我國社區(qū)建設(shè)發(fā)展的歷史必然。純粹的“去行政化”思路不符合我國實際國情，也難以奏效。而以“社區(qū)減負”減少社區(qū)冗余行政事務(wù)和形式行政事務(wù)的改革也沒能達到理想效果。社區(qū)去行政化改革的目的是為了發(fā)展社區(qū)自治、促進基層民主的實現(xiàn)，開創(chuàng)社區(qū)治理新格局。以目標為導(dǎo)向的社區(qū)治理改革，需要將重心放在社區(qū)自治能力發(fā)展的思路上。在社區(qū)“行政性”與“自治性”兩者關(guān)系中，社區(qū)自治性是社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵要素，以去行政化而讓位空間給自治性的理念是片面“美好幻想”。在我國社區(qū)實際情況中，盡管行政性附屬于自治性，實質(zhì)上行政性卻是凌駕于自治性之上，導(dǎo)致社區(qū)自治性的發(fā)展在社區(qū)場域中依賴并受制于“行政性”。所以，“完全自治”的改革思路并不符合我國實際，“合作共治”才是當前我國發(fā)展階段的理性選擇，而合作的前提是合作方間關(guān)系是平等關(guān)系，強調(diào)社區(qū)主體的平等地位。

社區(qū)管理往社區(qū)自治轉(zhuǎn)向之所以困難，一方面是由于缺乏自治空間，社區(qū)自治組織和社區(qū)居民的主體地位處于劣勢，政府占主導(dǎo)地位；另一方面是自治主體缺乏有效的自治能力，包括組織能力、資源配置和運作能力等。發(fā)展社區(qū)自治，創(chuàng)新社區(qū)治理，發(fā)展社會治理新格局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：要打破行政邏輯主導(dǎo)下的社區(qū)改革，讓政府有序退出社區(qū)管理事務(wù)，弱化行政權(quán)力在社區(qū)治理過程中的大包攬和一元主導(dǎo)作用—在行政性下發(fā)展自治性，同時行政性為自治性讓空間；促進社會組織的發(fā)展，培養(yǎng)社區(qū)自治能力和自治意識，構(gòu)建多元主體合作共治的治理格局。具體包括：1.政府權(quán)力下放，明確政府和社區(qū)居委會角色定位，厘清兩者權(quán)責關(guān)系，讓政府回歸“引導(dǎo)者”位置，通過建立有效可行的“行政準入”監(jiān)督機制，減少社區(qū)行政事務(wù)負擔，讓居委會有更多精力放在社區(qū)發(fā)展上，擴大社區(qū)自治空間。期次，引入市場機制，促進社會組織的發(fā)展，多元化社區(qū)資源，減少社區(qū)對政府財政撥款的依賴。以市場機制激發(fā)社會組織積極性，發(fā)展多元化社區(qū)資源，培養(yǎng)社區(qū)資源配置和運營能力。3.基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建信息化溝通平臺，打造需求表達、溝通協(xié)商、居民參與的多元渠道，建立協(xié)商溝通、監(jiān)督反饋機制，有效的溝通和監(jiān)督機制，是多元主體合作共治有效的保障。4.破除“原子化”居民冷漠，發(fā)展社區(qū)共同體文化，基于社區(qū)“微治理”、小區(qū)“群治理”激發(fā)居民參與活力和參與意識，倡導(dǎo)社區(qū)參與，發(fā)展基層民主，促進社區(qū)自治發(fā)展。