新時代基層黨建引領城市社區治理的現實困境與創新路徑

張文華

（福州大學 馬克思主義學院，福建 福州 350108）

基層黨建引領社區治理已成為彰顯我國推進國家治理現代化的特色優勢。2017 年6 月中共中央、國務院發布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和2019 年5 月中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，都對城市社區基層黨建工作的地位作用與目標職能作出明確規定，并對城市基層黨建引領社區治理提出更高的期望與要求。為此，本文結合我國各大城市社區對基層黨建引領社區治理的實踐探索，對基層黨建引領城市社區治理的作用、現實困境及創新城市社區治理的路徑選擇等方面進行學理分析，以期為實現城市社區善治提供理論依據，為推進我國治理現代化提供借鑒參考。

一、新時代基層黨建引領城市社區治理的地位與作用

基層黨建引領我國城市社區治理提升了基層治理工作的凝聚力與向心力，發揮著政治引領的本色作用、服務導向的底色作用、矛盾協調的亮色作用和文化塑造的特色作用。以“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”[1]，為彰顯政治本色與治理特色相結合的城市社區治理模式奠定了堅實的制度架構與組織基礎。

（一）政治引領：基層黨建引領社區治理的本色

“政治屬性是黨組織的根本屬性，政治功能是黨組織的基本功能?！盵2]800社區黨組織在城市治理實踐中彰顯著政治引領的“軸心”作用，“以堅強有力的政治領導承擔起應該承擔的政治責任”[2]535。在黨組織的政治引領下，我國城市社區治理的公共性、規范性與科學性得以彰顯，保證了我國城市社區治理的中國思路，為推進基層治理現代化奠定了堅強的組織基底。在基層黨建引領社區治理的實踐探索中，社區黨建的政治引領作用主要體現在三個方面：第一，統籌社區治理大局，制定善治舉措。基層黨組織將上級黨委的治理理念與社區實際情況相結合，制定既體現與社會治理格局相適應又彰顯社區治理特色的治理舉措，為推進城市社區治理現代化“謀篇布局”，發揮黨組織統籌全局、疏通各方的重要作用。第二，監管社區治理的多方力量，以確保社區治理的科學性與方向性。社區黨組織在單位、非政府組織及居民等多方力量共同參與社區治理中能施展核心樞紐功用，通過規范多元主體參與社區治理的有序性，以管理督促治理主體的高效參與，保障社區治理的鮮明本色。第三，發揮“舉旗定向”的戰斗堡壘作用，激發黨員參與社區治理的信心與能力。社區基層黨組織是發展與建設的細胞機體，而充分調動黨員主動參與治理，已成為基層黨建工作的現實需要。

（二）服務導向：基層黨建引領社區治理的底色

“從管制轉向服務是治理走向現代化的標志。”[3]改善社區民生以優化居民生活質量，堅持治理的服務導向是基層黨建引領社區治理的鮮明底色。隨著市民對美好生活向往需求的不斷提高，解決好社區民眾關心的問題是基層黨建服務市民的基本落腳點，亦是城市社區治理工作的重點。社區黨建的服務導向作用主要體現在三個方面：第一，促進社區公共資源的公平分配?；鶎狱h組織需要深入了解社區居民的生活需要，結合社區實際，合理分配醫療衛生、教育文化、公共法律服務及勞動就業等公共資源，滿足人民群眾對美好城市生活的需要。第二，制訂與社區發展實際相匹配的民生政策。黨建工作應將社區的經濟發展狀況、社區軟環境與市民生活需要等具體因素納入考量范疇。例如，黨政部門可制定相關的購買服務政策，授權專業性較強的社會組織與企業單位。通過第三方提供的服務項目，既能提升公共服務的專業性，亦能減少“全能型政府”的行政負擔。第三，團結社區黨員群眾，倡導“服務大家”的價值理念。黨員在城市社區中的雙重身份定位更加需要黨員發揮模范作用，積極團結與凝聚社區民眾，形成“我為人人，人人為我”的服務共鳴，共同治理好作為民眾生活共同體的社區。

（三）矛盾協調：基層黨建引領社區治理的亮色

隨著我國城鄉社會結構轉型與城市化進程加快，城市作為公共權力基礎與現代化市場經濟融合體的地位日益彰顯。在增長速度換擋期、結構調整陣痛期與前期刺激政策消化期的交互影響下，“三期疊加”下的社區治理呈現復雜性，且其治理實效牽動著城市的發展潛力。由此，社區基層黨建引領社區治理以協調社會矛盾已經成為現實考量。基層黨建能夠充分展現矛盾“減壓閥”的功能，為推進社區治理奠定積極健康的社區環境，使得基層治理工作更“得人心、暖人心”?；鶎狱h建引領社區治理的矛盾協調作用主要體現在三個方面：第一，協調駐地單位與原生單位之間的矛盾。社區黨建能夠作為溝通交流的主渠道，協調社區各單位的經濟利益與資源分配關系，積極營造健康有序的單位環境，增進各單位共同發展。第二，調和社區單位與社區居民間的矛盾。社區黨建通過介入社區單位與社區民眾，了解單位與居民間矛盾的增長點，謀求兩者間最大的權益公約數，既保障居民的合法權益，又能維護單位的公信力。第三，協調社區居民間的內在矛盾?；鶎狱h組織通過建立多種與民溝通的渠道，聽取社區民意以制定合理的解決方案，緩和社區民眾的緊張態勢，共同營造良好的生活共同體氛圍。

（四）文化塑造：基層黨建引領社區治理的特色

構建獨樹一幟的城市社區文化是社區治理的特色彰顯，亦是滿足社區居民豐富文化生活、陶冶高尚生活情操的重要路徑。基層黨組織作為執政黨在基層的機體，城市基層黨建工作必須將文化塑造與文化涵養作為社區治理的必要組成部分。習近平同志指出：“要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。”[4]顯然，城市社區的治理應彰顯城市獨特的人文情懷，打造都市共同體的“社區精神”以豐富與滋養“城市精神”。社區基層黨建引領社區治理的文化塑造作用主要外化為三個方面：第一，堅持繼承與弘揚中華優秀傳統文化?；鶎狱h組織能夠與企業單位、社會組織等部門搭建多樣化的合作平臺，將弘揚中華優秀傳統文化滲透于社區宣傳欄、傳統節日活動及社區媒體平臺之中。讓優秀傳統文化的內在涵養與獨特魅力內化于心，守住民族精魂以增強社區居民的文化底蘊。第二，涵養科學文化精神引領多樣化社會思潮。社會生活日益精細化與居民生活需求多樣化為負面社會思潮暗流涌動提供了潛在可能，在社區文化建設過程中，基層黨建工作必須發揮舉旗定向的引導作用。堅持用社會主義核心價值觀影響群眾，使社區居民運用馬克思主義思想剖析與辨別社會思潮成為理論自覺。第三，立足社區實際，汲取世界先進文化養分。全球化浪潮為世界文明交流互鑒突破地理空間提供了現實可能，城市社區的黨建工作需要對外來文化加以辨別，為社區居民提供優秀文化涵養的屏障，提升社區居民的文化素養與社區的人文情懷。

二、新時代基層黨建引領城市社區治理的現實困境

社區作為推進城市治理現代化的基本構成單元，是國家、社會與居民等多元力量交織融合的空間體。社區治理牽動與影響著城市治理格局?；谕七M我國城市治理現代化的角度思量，當前基層黨建引領城市社區治理的現實難題主要體現為治理理念、內源性因素、系統機制及資源整合等方面。

（一）基層黨建引領社區治理理念有待深化

基層黨建工作的重要任務需將核心領導力融入居民日常生活中，以提升社區治理的黨性涵養。但就社區治理現況而言，在社區治理實踐中黨建引領功能存在弱化現象。特別是在市場經濟建設致使利益分化與社會結構轉型中，弱化了黨組織在社會“大治理”環境中的角色定位。第一，社區黨組織在治理實踐中的錯位。模糊的治理理念使得基層黨建工作呈現兩極化。一方面，基層黨組織主動交出治理主動權，將社區治理的指揮棒交給居委會，弱化基層黨建在治理中的功能發揮，致使基層黨建在社區治理中“名存實亡”。另一方面，基層黨組織在社區治理中以單一的行政手段與層級式命令緊緊拴住社區的管制權，從而限制多元主體共同參與，致使社區治理缺乏活力。第二，基層黨員對黨建引領社區治理理念有待深化。從傳統單位制到街區制的實踐轉向，社區黨員因工作性質、教育背景及責任擔當意識有所差異，使得社區治理中本應由黨員擔當的角色定位及目標任務與現實治理之間存在罅隙，而影響城市社區治理多元驅動的運行機制。第三，居民對社區治理理念尚存疑慮。多樣化的社區環境、工作性質、教育背景及文化涵養等因素使得大多數居民強化以“本我”為內核的同心圓式的社區認同理念，對黨建引領社區治理的冷漠感與疑慮感致使社區治理實效大打折扣。因而，如何深化黨員與社區居民對黨建引領新時代社區治理的正確認識，這是基層黨建引領社區治理的工作重點。

（二）基層黨建內源性矛盾日益外顯

伴隨著我國城鎮化建設的加快，社區治理在城市發展過程的作用愈加凸顯。但我國城市社區治理實際仍無法及時與新時代社會制度變遷所要求的社區治理現實需要相匹配，而使得基層黨建在引領城市社區治理的內源性矛盾日益顯現。就其內源性因素而言，社會進步與發展的過程是總體螺旋式上升的，舊制度不適應新時代社會生產力發展需要而逐步走向消亡。“隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發生變革”[5]，而新的適應生產力發展的制度機制無法在短期內迅速構建，這就導致新舊制度之間存在一定的“空場”狀態。首先，傳統社區黨建內容與新時代社區治理需要間不平衡的矛盾存在。同質性的社會結構因市場經濟發展與居民生活水平不同程度提高等因素而呈現異質性與多樣化特征。這就使得基層黨建在社區治理中需要適時應對復雜多變的新情況，而當前兼具穩定性的社區黨建工作則無法與當前社區治理需求相同步，無法彰顯黨建引領城市社區治理的綜合價值。其次，傳統社區黨建方式與新時代社區治理模式相脫節。傳統社區黨建方式的運行機制單一化趨向明顯，以文件貫徹文件、以會議傳達會議的工作方式使得社區民眾淡化對基層黨建在社區治理中的地位與認同感。特別是對日趨年輕化的生活社區而言，傳統的基層黨建方式趨向固化狀態而缺乏活力，難以滿足社區居民的現實需求。最后，原生單位黨組織與新興單位黨組織間關系趨向邊緣化。城市化發展與流變必然使得新興企業單位在城市轄區內建立，如何處理好社區黨組織與單位黨組織關系成為社區治理的問題關鍵。因社區黨組織與單位黨組織沒有縱向的層階關系，零散化分布態勢致使黨組織無法實現資源共建而日益外顯邊緣化趨勢。因此，如何縮小基層黨建的內源性矛盾，是社區黨建引領社區治理的重大難題。

（三）基層黨建引領社區治理的機制設計欠佳

當前，學界對城市社區治理多數基于政府與國家關系視角、西方治理理論、社會資本理論等理論視域加以考察研究。結合我國城市社區治理的經驗，不難發現，我國雖不乏黨建引領城市社區治理的成功案例可供借鑒，但就涉及的覆蓋面及普及性而言，無法滿足“大黨建”所需的治理格局，也就在實踐運行中無法保持機制運行的長效性與穩定性。一是社區黨建工作者角色定位不清晰。社區黨建工作者在社區治理過程中往往身負多職，正是角色定位不準確使其耗費精力且無法達到整體的預期效果，而造成黨組織在社區治理中作用弱化。二是共建互動機制尚未常態化運行。社區黨組織與其所在轄區內的居委會、社會組織、企事業單位及社區居民之間的多元互動缺乏常態化運行機制。各社區治理主體間的功能發揮與共建方式兼容性不夠，共建活動還是以短平快方式得以運行，社區治理的整體效果有待增強。三是基層黨建引領社區治理機制運行缺乏理論厚度。雖然多角度的理論研究豐富了社區治理理論，但其中多數基于西式研究視域，致使我國社區治理理論缺乏中國特色的理論基底，中國特色社區治理的理論“失語”現象存在成為影響社區善治的根源性要素。如學者指出：“中國的社區黨建因缺乏理論建構，存在著基于解釋能力的一般性問題?！盵6]誠如所言，缺乏中國特色的理論深度與廣度使得機制運行流于表面，無法為我國城市社區治理的探索與發展厚植理論根源，難以確?；鶎狱h建引領社區治理的制度化與常態化運行。

（四）基層黨建資源與社會資源缺乏融合

城市空間的多樣化形態為治理主體間的閉塞狀態的打開提供了現實可能，現代城市強調的個體性傾向在社區治理領域則演化為單向度的行為外化，使黨建資源與社會資源耦合不足現象普遍存在。一方面，基層黨組織與其他治理主體間缺乏融合度與默契感。社區黨組織、機關與企業單位、社會組織、志愿團體及社區居民間相互獨立，各治理主體間的聯系與交往較少，導致條塊分割、資源分散的現實局面普遍存在，甚至演化為某一主體隔絕與孤立其他治理主體的現象發生。融合度與默契感的欠缺使得社區治理主體相互隔離，治理效果可見一斑。另一方面，基層黨組織缺乏統籌協調資源的靈活性。隨著社會治理重心下移，社區治理在城市建設與發展中的地位與作用日益顯現，“小社會、大政府”的目標治理格局必然使得個體化與孤立化等“單兵作戰”式的治理現況孤掌難鳴，也無法適應推進我國城市治理現代化的現實需要。而在實踐中，部分基層黨組織的治理思路仍固守傳統，雖掌握著大量的黨建資源與協調社會資源的政治優勢，卻不擅長搭建行之有效的平臺以整合多元參與社區治理的資源。由此，使得社區治理實效與功能運用大打折扣，無法科學運用多元力量共同參與社區治理的合力。

三、新時代創新基層黨建引領城市社區治理的路徑選擇

基層黨建引領社區治理的現實困境多數源于基層黨組織未能及時調整治理方式，使得黨建引領社區治理的優勢未能高效發揮。黨的十八大以來，我國北京、上海、武漢及深圳等城市都進行了黨建引領社區治理的實踐探索，形成了北京市的“街鄉吹哨、部門報到”模式、上海市金山區的“四治五建”模式及閔行區“一核、三化、三圈”的新思路、武漢市武昌區的“基層社區共治共享共同體”模式、深圳市南山區的“三級黨建”模式等成功案例。通過對我國城市社區治理的案例分析表明，基于共性視域為更好推進基層黨建引領社區治理提供了可行的現實參考與路徑選擇。

（一）踐行“以人民為中心”的社區治理理念

城市社區黨組織作為黨在基層的重要機體，在基層黨建引領社區治理實踐中必須要堅持人民性。要秉持“人民是我們黨的工作的最高裁決者和最終評判者”[7]的指導思想，以滿足人民群眾對美好生活需求的價值訴求，積極踐行“以人民為中心”的城市社區治理理念。首先，要推進傳統基層黨建向新型基層黨建創新轉化。傳統基層黨建工作在實際運行機制中因其行政性、層階性特征較為明顯，強調就黨建做黨建的邏輯遵循。就新型黨建工作而言，其服務型定位更為清晰明確，強調以服務定位完善政治功能，再以政治功能驅動服務功能。如此，雙向互動機制能夠促使基層黨建更好引領社區治理贏得社區居民的認可，使得社區治理暖人心、強信心。其次，要彰顯城市社區黨建的精細化治理。精細化治理是增強新時代社區治理針對性與提升治理實效性的必然趨勢，基層黨建引領社區治理要求基層黨組織必須深入了解社區居民日常生活。通過調研走訪、生活訪談、開設社區意見箱及網上意見溝通渠道以征集群眾意見，以精準化識別居民的現實需求建立“需求清單”，并結合社區實際制定匹配的“服務清單”。城市社區黨組織要積極踐行“以人民為中心”的社區治理理念，將黨建工作扎根于社區民眾的日常生活中，通過精準識別實際需求、構建多樣化治理方式為社區居民提供精準管用的服務，不斷滿足社區民眾對美好生活的向往，讓民眾感受到全方位與多樣化的生活樂趣，增強城市社區治理實效以提升城市社區居民的生活質量。

（二）創新黨建引領社區治理的工作方法

黨建引領社區治理的關鍵就是社區黨組織如何落實“建”的問題，而“建”歸根結底就是如何創新工作方法以最佳方案實現社區善治的目標。城市社區黨建要在社區治理中大有所為，應基于創新黨建引領社區治理的工作方法，將社區治理置于推進城市治理現代化的宏觀視域中審視，為創新新時代社區治理注入新的活力。一是要扎實推進基層黨組織在社區治理中的導向作用。社區黨組織在社區治理中發揮著引領導向作用，雖然基層黨組織在社區治理中作用不可替代，但與“萬金油”式的全攬型功能相區別，還需要基層黨組織聯系社區實際處理好各治理主體間的關系。既要積極發揮黨組織自身的引領導向作用，穩定社區治理的方向性；又需引導其他治理主體發揮功能，擇機相授社區治理的內容與承擔主體，形成一元主導、多元共治的社區治理局面。二是要構建“互聯網+基層黨建”的工作方法以推進社區黨建治理智能化。在社區治理領域，智能化使得城市社區黨建工作突破地理空間限制，切實提升了社區治理的信息化水平。習近平同志指出：“從保障和改善民生、為人民創造美好生活的需要出發，推動人工智能在人們日常工作、學習、生活中的深度運用，創造更加智能的工作方式和生活方式?！盵8]需要明確的是，“互聯網+基層黨建”絕非互聯網與基層黨建兩大領域的簡單疊加，而是借助互聯網的信息化處理平臺將基層黨建引領社區治理以更便捷的方式加以表達。通過提升基層黨建的服務理念與服務方式，使治理主體將互聯網與社區治理實踐相結合，以推進城市治理現代化。

（三）構筑黨建引領社區治理的多元平臺

城市化進程使得基層黨組織由“單位黨建”轉向“區域化黨建”。“區域化黨建策略和智慧化黨建策略使得社區層面的黨建由傳統的權威型和獨立型組織資源轉變為日常型和融入型生活資源?！盵9]在新時代條件下，構筑黨建引領城市社區治理的多元平臺已是新時代基層治理的題中應有之義，亦是動員多元社會力量參與社區治理的重要渠道。一是要構建“聯合黨建”的優勢平臺?！奥摵宵h建”作為健康社區治理的核心力量，在我國上海、深圳及武漢等地區已經取得較為豐碩的實踐成果。“聯合黨建”以社區基層黨組織為主要依托，通過與駐地企事業單位的黨組織聯合開展黨建活動，組建特色的黨建聯盟以聚合各組織特有的資源優勢，增進各部門黨組織的交流互通，共同提高社區治理的水平與能力?！奥摵宵h建”的平臺建設打破了各單位黨組織相對孤立狀態，增進了平行黨組織間的交流合作，增強了黨組織影響力的輻射范圍，利于激發黨組織在社區治理中的潛在能力。二是要構建“多元共治”的民心平臺。結合當前我國各大城市基層黨建引領社區治理的探索發展來看，“多元共治”的平臺構建是調動社區居民共同參與社區治理的有效方式，亦是發揮綜合治理實效的基本路徑。以城市社區為基本單元，構建黨建服務中心便于處理綜合事務，結合社區生活實際建立社區矛盾調解中心、文化活動中心、生活服務中心等多樣化的公共便民平臺，為社區居民提供高效便捷的生活服務。同時，多元共治的平臺也鼓勵發揮社會組織作用的發揮。在社區治理中因其黨建工作的官方性與權威性及事物的繁雜性，使得部分社區工作并不適合通過基層黨組織協調來解決，這就需要發揮社會組織“第三方”的作用，以其公益性與潤滑劑功能為更好實現為社區治理出謀劃策。此外，社區居民亦可通過實際行動以志愿服務的方式為社區治理貢獻力量，以開拓多元共治的社區治理新局面。

（四）完善黨建引領社區治理的資源整合機制

社區黨建資源與社會資源有機融合需多元化治理主體發揮各自優勢，實現治理資源利用高效化。特別是在“三期疊加”的形勢下，實現多元主體力量協調發展與資源整合，形成社區治理合力，以實現社區治理的創新發展已成必然趨勢。習近平同志明確指出：“善于運用先進理念、科學的態度、專業的方法、精細的標準提升社會治理效能，增強社會治理的整體性與協同性?！盵10]因此，首先，要汲取駐地單位資源優勢。社區通過與高等學校、科研院所、政府機關、企業單位建立合作機制，使高等學府的智庫資源為社區治理提供理論支撐，政府機關的行政資源為社區治理提供合法性依托及制度支撐，企業單位的市場化資源為社區治理提供靈活便捷的資金支持。城市基層黨組織通過支部共建、學習交流等方式與機關事業單位及企業建立密切聯系，發揮其駐地單位特有的資源優勢，確保公共事務體現全民意志，以增進社區治理的科學性。其次，要優化社區黨建資源利用效率。社區基層黨建必須要進行科學規劃，促進多元治理主體間的資源合理分配，增進各類資源的優勢互補與高效利用。城市社區基層黨建以市場化配置與宏觀審視相結合的資源配置方式，既可實現社區公共資源高效使用，亦可確保社區資源在使用中增效保值，避免社區資源閑置空置。總之，高效的資源整合機制為基層黨建引領社區治理提供了保障，能夠使得各治理主體發揮優勢所長，形成治理合力以推進城市社區治理的現代化。