政府職能部門“三治融合”的實施路徑研究

武漢工程大學 石鑫崟

近三十年來，農村生產方式、生活方式發生了巨大的變化，在鄉村治理的過程中發現了許多問題，但隨著基層社會治理水平的提高催生出了自治、法治、德治相融合的鄉村治理體系，這使得新時代背景下鄉村治理體系能更好的完善與發展。中共十九大報告提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這向基層社會治理水平的提升提出了更高的要求，也為新時代下鄉村治理體系的成長與發展指明了方向，全國各地的鄉村發展迎來了機遇，鄉村振興的戰略部署接連落地?！叭稳诤稀睉\而生，在鄉村振興中，根本是進行有效治理，自治、法治、德治融合的“三治融合”治理模式是鄉村治理的一次重大創新，在研究和實踐的基礎上已經逐漸完善，能夠對鄉村振興產生積極作用。而在鄉村振興過程中，政府是一個重要的治理主體，要充分發揮政府職能部門在鄉村治理工作中的重要作用，這對于促進鄉村治理體系中自治、法治、德治相融合不可或缺。

一、“三治融合”的現狀與問題

（一）“三治融合”的現狀

1.理論研究現狀

何陽、孫萍在研究中提出“三治合一論”，認為主線是自治，法治與德治并列，三者有優先次序但各有側重；郁建興、任杰提出，自治、法治、德治要互為表里，共同推進，才能發揮三治結合的作用；王建敏提出多種形式搭配的“三治”組合結構；張潘麗認為的“三治”互嵌結構，自治是內生約束、德治與法治則是柔性約束與剛性約束的代表，三治共同發展；陳濤、李華胤的德法均衡型自治的“三治箱式結構”。國內關于“三治融合”的理論研究逐漸興起，但是對自治、法治、德治的相應地位依舊沒有定論，自治法治德治應該是怎樣的融合模式有待商榷，政府主體“三治融合”實施路徑也沒有進行深入研究。

2.實踐探索現狀

（1）浙江桐鄉市

烏鎮旅游業自治經驗是十分超前的，桐鄉市委、市政府做出了上層設計，相關部門共同推進，最終形成了桐鄉“三治融合”經驗。通過吸收先期探索的經驗，桐鄉市深化改革，積極總結，逐漸形成了三治相融合的鄉村治理經驗。注重頂層和整體制度設計是桐鄉市“三治融合”經驗的重要部分，這促進了長效管理規范工作機制的完善，同時讓基層的鄉村治理更具有指向性。桐鄉市把“三治融合”經驗推廣開來，囊括了轄區的大小鄉村，使得鄉村治理更加實效。

（2）浙江紹興上虞區祝溫村

浙江紹興上虞區祝溫村是一個典型的農業村，由于交通閉塞、基礎設施落后，其經濟發展一直較為薄弱，村民矛盾較多，在這樣的背景下，該村通過“三治合一”探索與實踐，成為全國知名的文明村以及民主法治示范村。

（3）浙江湖州德清縣

“三治一體”治理模式是浙江湖州德清縣的治理經驗，設計了協同化、一體化和系統化的法治、德治、自治的鄉村治理機制，并加以實踐運用，同時在綜合實踐過程中不斷加以調整創新，通過政府以及相關部門的引導，使得社會各界參與進來。

（二）“三治融合”面臨的問題

1.自治:治理主體缺失，基層組織職能行政化

第一，治理主體缺失。最主要的還是因為人口流失，自新中國成立到2018年底，中國人口從5.4億增至13.95億，城鎮化率從10.64%提升到59.58%，改革開放以來尤為突出，農村人口加速向城市流動，這種態勢且將持續。毋庸置疑，移居城市的農村人主要口是由年輕人和中年人組成的精英群體，不能導致大多數村莊出現空心化現象的重要因素就是單方面的農村人力資源流失，造成大量老人、婦女、兒童留守農村。而在現實中，只有高素質人才參與重要任務，才能解決農村發展的緊迫性，以及改革的復雜性問題。

第二，基層組織與自治定位不匹配，基層組織職能行政化?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是中國鄉(鎮)所轄的行政村的村民選舉產生的群眾性自治組織，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。雖然三年一輪的村民委員會直選換屆多能如期進行，但選舉產生的村民委員會卻主要承擔鄉鎮政府下達的計劃生育、環境整治、土地確權、村莊規劃、調查統計等任務，所謂自治幾乎成噱頭。

2.法治:法治體系建設滯后，法律意識淡薄

第一，村委會選舉作為基層民主選舉制度最普遍的做法，但是在實踐中出現了不少阻礙，比如金錢賄賂、各方干預、參與性不強等問題，如果選舉制度中選票與金錢沾邊會產生嚴重后果。第二，村民自治作為基層民主決策制度，鄉村村民自治是最重要的，但是在實踐中發生了不少情況，村民決議會被當地的黑惡勢力干涉破壞決議，以及多數決議下因為利益以及分配問題會產生反對聲音甚至暴動，還有就是以權謀私的現象存在。第三，基層管理體系基本以村規民約為基礎，所以在法律與民約的交叉處就產生了問題，有些老百姓為維護自身權利，進行依法抗爭，甚至依法上訪，使得基層組織的治理能力經受不小的考驗。

在鄉村社會中，村民甚至村干部文化程度普遍不高，以及我國缺少相應的鄉村法治傳統，導致鄉村社會中法治觀念落后，這已經成為社會治理需要解決的問題。當下的鄉村社會中，有些村干部不作為或者亂作為，還有些政府部門工作人員的法治思維不強、覺悟不高，村民“信訪不信法”的現象依然存在。村民受教育程度不高，缺乏必要的法治觀念和法律意識，村委會太受依賴，導致一些不尊法、不守法的現象發生。

3.德治:傳統道德文化薄弱，鄉土文化流失嚴重

從新中國成立到人民公社解體期間，一方面，儒家的傳統思想文化已被侵蝕；另一方面，集體至上的道德文化應運而生。改革開放以來，傳統道德文化不斷遭到現代化進程的沖擊，使得農村大量的道德文化被改變與遺忘。在現代化背景下，城鎮具有了農村難以比擬的優勢，大量農村人口遷移到城鎮，改變了原本的鄉村道德體系。隨著市場主義的興起，農村金錢至上的觀念盛行，利益主義打破了年輕人從小以來的思想觀念。此外，與往年相比，現今國家的介入已經不復以往，基層組織與鄉村村民聯系也大大減弱。

鄉土文化是鄉村社會歷史的沉淀，與鄉土政治、經濟息息相關，又相互影響，鄉村社會政治、經濟的發展離不開鄉土文化的進步，基層鄉村的治理離不開鄉土文化。但是，當下優秀的鄉土文化正在不斷流失。

二、政府職能部門“三治融合”的實施路徑

（一）政府職能部門“三治融合”的自治實施路徑

1.拓寬治理主體，加強治理人才建設

首先，政府需要堅持“人才為中心”的理念。大力推進人才引進，促進部門間通力合作，制定方案，鼓勵支持人才“上山下鄉”念好“招才經”“引智經”，打好“鄉情牌”“感情牌”，使用一切方法創造條件、出臺政策，促進人才回歸鄉村。教育部與高校應合作探索建立新模式，推進引才引智工程，發揮學生的作用，促進鄉村經濟發展。其次，基層社會組織帶頭人是具有燈塔作用的，組織部門要加強選拔力度。在新時代農村治理現代化背景下，鄉村兩委領導班子在“三治融合”的過程中應發揮重要作用，督促從鄉賢村老、致富能手、回鄉大學生中選拔或推舉黨支部書記、村主任人選。相關部門要建立吸引人才的優惠政策，比如幫助農民工返鄉創業致富，或者對良好的創業項目給予財政支持，鼓勵鄉村建立良好的產業環境，駐村干部要精準幫助農民擺脫貧困，共同實現全面小康和鄉村經濟的發展。

2.減輕村兩委的行政化負擔，推進鄉鎮機構改革與職能轉變

第一，主管部門要切實減輕村兩委的行政化負擔。當前村兩委的行政化現象嚴重，包括村民委員會的行政化以及村干部管理的行政化。村干部的管理模式已經與鄉鎮干部的管理模式趨同，由此使得村民自治范圍大受限制，造成干部與群眾的互動減弱。民政部門與農業和農村事務部要發揮職能，給予相應的資金支持，防止鄉村事務過于行政化，保障村“兩委”依法履行自治職責，實現真正的權力下放與自治。

第二，職能部門應落實機構改革與職能轉變。民政部門要將一級政府改為縣級派出機構，改變僵化行政模式，切實減輕鄉鎮負擔。法制部門要支持建立鄉鎮綜合執法機構，通過接受上級職能部門委托，獨立行使職權，負責轄區內所有行政執法。在其管轄范圍內，建立對應的便民服務中心，向村民提供盡心盡力的優質服務，為村民日常事務的辦理提供便利，減輕基層組織的行政化事務。規范鄉鎮組織和村級組織的職能范圍，村民委員會依法實行自治，使鄉鎮與村級組織的領導與被領導的上下級關系得以改變，形成密切配合、平等協商、目標統一、相互支持的新型關系。

（二）政府職能部門“三治融合”的法治實施路徑

1.各級政府依法行政，健全農村法律服務機制

第一，落實民主法治，規范政府行政。比如桐鄉市在“三治融合”的過程中，將依法行政劃分了等級并制定了相應指標，一級指標從制度引領、決策周全、執法規范、監督有效、保障有力、和諧行政、廉潔從政七大領域提出規范性要求；二、三級指標在一級指標的基礎上再次細分，提出了幾十個具體量化的指標及數據來源。通過評估，督促各級政府加強依法行政建設。

第二，健全法律服務新機制。司法部與法制委員會可以成立市鎮村三級法律服務團。進行研討與試點，規范建立村級法律服務團，每個服務團都需要發展一定數量的成員，重點發展公檢法系統以及律師團體等具有較強專業性的人員，同時按照一定的行政區劃劃分，保證平均分配。要強化基層的法治宣傳，提供必要的法律服務，這樣有利于提高群眾的遵法守法意識，切實加強基層群眾法制素養。

2.建設法治鄉村，強化農村法律意識

一是要充分發揮立法引領作用，解決“三農”問題的相關法律法規設置滯后問題。從國務院到地方政府，可以出臺相關行政法規、地方性規章。良法是鄉村善治的前提，要恪守立法為民的價值追求，提升鄉村法律的質量和有效性。二是政府要強化各項涉農工作法治化，組織部門要通過各種手段不斷提高基層公務人員依法行政能力。當前村民對法治的需求日益增長，司法部、文化部以及教育部可以進行協調，要加強鄉村普法教育，強化法治宣傳投入，廣泛開展形式多樣的法律知識進村活動，培養具有現代法治意識的村民，提升村民的法治思維和依法辦事能力，為鄉村治理營造良好的法治環境。

（三）政府職能部門“三治融合”的德治實施路徑

1.營造優秀道德文化氛圍

第一，發揚鄉村優秀傳統文化。中華優秀傳統文化是值得大力發揚傳承的，對鄉村經濟有重要的促進作用，文化部、新聞總署、出版總署等文化部門要大力弘揚優秀傳統文化，通過社會主義核心價值觀促進傳統文化與現代社會相融合，同時通過具體政策激發潛在的鄉村文化活力，拓寬優秀傳統文化的傳播方式，比如通過網絡宣傳，完善原有的鄉村文化體系，建設文明鄉村體系。

第二，落實道德宣傳。文化部、教育部門等相關部門可以通過不同方式開展道德宣傳活動，破除邪風陋習，樹立文明新風。首先，舉辦道德文化講堂。組織開展主題為“弘揚傳統道德文化”的講座，由道德志愿者宣講團作為與會人員發放道德類書籍，誦讀國學經典，講述優秀道德典范。其次，建立道德宣傳場所。村委會駐地以及村民文化廣場等地方是村民經常聚集的場所，可以在這些場所進行道德宣傳，將其打造成為道德宣傳的陣地。

2.加強培育農村鄉土文化

第一，培育良好的文化氛圍，完善鄉土文化保護機制。民政部門要對自然生態保護進行長遠規劃，對古建筑實行保護并且完善配套設施，在實施合鄉并鎮并村時，組織專家對當地具有歷史價值和文化內涵的文化設施進行論證。財政部要加大對農村基礎文化設施建設的撥款，完善鄉村文化設施建設，比如修建文化大禮堂。文化部要鼓勵并組織農村進行區域內的連片文化活動，鼓勵鄉村推進文化素養建設，培育鄉村社會的良好文化素養。

第二，鼓勵創新發展鄉賢文化，發揮新鄉賢作用。需要當地政府培育新鄉賢文化，德高望重的退休還鄉官員、耕讀故土的賢人志士、農村的優秀基層干部、家鄉的道德模范和熱愛家鄉、反哺桑梓的企業家等都屬于“新鄉賢”范疇。要積極引導新鄉賢參與鄉村治理，搭建鄉賢議事平臺，建立鄉賢聯絡機制，發揮鄉賢的重要作用。

（四）政府職能部門切實深化“三治融合”的實施路徑

1.重視“三治融合”系統性研究

對“三治融合”鄉村治理體系進行系統分析以及深化了解是重要且必需的。國務院以及各級政府可以組織相關部門進行研討，召集相關領域的專家學者進行分析，通過對“三治融合”鄉村治理體系的理論研究，以及實踐經驗的總結，使“三治融合”體系更加完善?！叭稳诤稀编l村治理體系其實是“自治、法治、德治”的相互促進、相互幫助、相互融合形成的一種具有創新性、系統性、完善性、整體性的治理體系，在進行“三治融合”鄉村治理體系的研究時，要突出創新性、系統性、完善性、整體性的研究，應更多關注如何把“三治”有效“融合”成“體系”，而不是簡單地將三者進行搭配組合。

2.健全“三治融合”機制

一方面需要基層政府完成簡政放權。上級民政部門要幫助基層政府厘清權利與義務，從以往的大事小事一把抓的狀態向簡政放權轉變，真正實現權力瘦身，發揮鄉村的自治效力。而在地方的“三治融合”實施上，要厘清基層群眾自治組織管理事項，不能模糊治理。另一方面，“三治融合”必須扎根鄉村。中央政府明確村委會在鄉村自治中處于主導地位，其對于“三治融合”的治理體系具有指引作用。鄉村治理中單一的層級結構，加上不了解鄉村現狀是無法激起鄉村自治活力的，但是當前“政法委模式”和“民政模式”都是這種狀況。職能部門要給予村民委員會大力支持，使村委會成為連接國家與村民關系的紐帶。村兩委是鄉村法理型權威的主要載體，具有豐富的自治經驗和資源，夯實村兩委在基層治理中的核心地位才有助于加強聯系群眾。