政府治理體系下的青年發展規劃文本分析：內涵、視角與維度

廣東省社會科學院 李超海

青年的重要性和綜合性衍生出青年工作和青年規劃，而青年工作和青年規劃需要嵌入到國家治理和社會管理過程中，作為政府工作，尤其是基層政府工作的重要組成部分。本文計劃從治理理念、制度文化和管理實踐等方面來分析青年發展規劃的總體框架和具體內容，力圖呈現出政府通過青年發展規劃應對青年工作的治理邏輯和作用機制，進而剖析全方位展示新時代青年發展規劃在青年工作和青年管理過程中的基本功能和主要作用。

一、政府治理體系的概念內涵與研究視角

青年群體的復雜性、多樣性和重要性，對政府的高質量監管和高水平治理提出了較高的要求。從概念內涵、理論維度上來看，政府治理體系大致包括以下基本內容：

（一）政府治理體系的概念內涵

政府治理體系，既涉及多層次、多主體、多側面的復雜而又細致的眾多具體內容，同時涵蓋了公共管理和公共政策方面的治理對象，可以從治理、管制和監督三個層面來予以界定。

（1）治理領域。從個體、互動和歷史三個層面來看，青年工作的政府監管內容大致包括三個層面：一是青年個體的生存、發展及保障的問題；二是青年跟家庭、單位、社會、國家之間的互動關系問題；三是青年對國家發展和民族延續的重大意義問題。這三個層面，既是傳統意義上國家治理和政府監管的基本范疇，也是新時代中國特色社會主義穩健運行和永續發展的關鍵前提，需要從青年規劃、社會治理和治國理政的角度分別予以重視和關注。

（2）治理面向。不同于治理領域，治理面向包括：一是基本的理念和原則，從價值層面對政府治理行為進行限定和指導；二是文本制度的具體內容，如法律法規和從中央到地方基層的各種政策規定；三是治理的具體實施，如職能部門設置與分工、實際治理措施和具體的工作安排、治理資源（成本）投入與治理效果預期的平衡、存在的問題和應對策略等。

（3）治理層級及互動關系。青年工作的治理和服務高度嵌入不同層次的政府科層制體系之中，只有將青年工作的治理體系有針對性地嵌入政府的科層體系，并同相應的科層部門兼容和對接，從能真正將青年工作的治理體系落到實處。因此，從治理主體來看，既包括抽象的國家（中央）和地方政府的層級關系，也包括具體的省、市、區、街鎮及各級職能部門的層級關系以及政府與社區的關系，這種治理主體的層級關系因政府科層制組織體系的龐大而變得十分復雜。

（4）治理變遷。治理變遷涉及兩個層面，首先是治理主體，也就是政府科層制等級體系，中央政府和地方政府的機構改革和工作重心的變化必然會影響青年工作治理的變遷，尤其是當整個政府治理系統調整、改革和未來發展方向都會使得政府的治理行為發生較大的變化。其次是治理對象，青年群體自身內在的發展和變遷所出現的新情況和新趨勢都會影響政府的治理行為和治理體系。

（5）治理效果。治理效果體現在治理體系中不同主體的感受和回應。首先是指治理對象的影響和回應，包括青年群體在經濟社會發展過程中的感受以及他們對政府治理體系的評價和訴求。其次是國家治理體系所帶來的經濟社會綜合效益，包括經濟發展和社會進步、現代化和城市化、社會秩序和民眾參與積極性、青年生活質量與獲得感等等。

（二）治理體系的研究視角

青年工作的政府治理體系包括基本理念、文本制度和具體實踐等不同層面的內容，本質上等同于西方國家的政策范式視角。政策范式的轉移通常含有三個關鍵變量：特定政策領域的總體性目標、為實現目標所采用的政策工具以及這些工具的具體設置。其中，最常見的是“第一序列的變化”，即政策工具的具體設置或使用程度的調整，這在政策實施過程中會不斷發生。其次是“第二序列的變化”，即政策工具的調整，往往是由于“異常事件”引起的。最后是“第三序列的變化”，即政策總體目標的轉化，隨著異常事件的積累，如果多次調整政策工具的具體設置，甚至試用新的政策工具都無法有效應對，便需要尋找新的政策范式并進行新政策的實驗，并將引起范式之間的廣泛爭論，這些爭論將會涉及寬廣的政治場域（Hall，1993；岳經綸，2007；岳經綸、郭巍青，2007；王程韡、曾國屏，2008）。

延續政策范式視角的邏輯和理念，王紹光認為中國公共政策的格局正在從經濟政策向社會政策轉變（王紹光，2007）。岳經綸則指出，自改革開放以來中國的發展政策經歷了從單純經濟增長（GDP主義）政策范式以及正在形成的、以人為本的和以科學發展觀為標志的新發展政策范式轉變（岳經綸，2007）。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會政策的關注重點、發展方向也逐漸向發展型和保護型轉變（李迎生、呂朝華，2018）。

二、政府治理體系的具體維度與青年發展規劃文本分析

不管西方的理論視角還是借鑒西方理論進行的本土研究，均呈現出政府治理體系這一概念具有豐富的內涵和復雜的實踐指向，結合中共中央、國務院于2017年4月3日印發的《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》文本內容，本文對政府治理體系的具體問題進行詳細分析。

（一）理念與價值維度

所謂理念與價值是指政府開展青年工作治理和服務過程中所信奉的價值觀，這一價值觀直接關系到地方政府在進行日常管理過程中所秉承的實踐理念。無論是在理論認知、制度文本還是實踐過程中，首先涉及的是理念與價值方面的內容，這是支撐其整體內涵的“先驗性”思想意識基礎。作為政府治理的理念與價值，具有如下基本特征：首先，在總體上是一個復合體，既體現了一定的普遍性價值，又融合了多種文化和時代因素；其次，作為一種總體上的綜合平衡，其形成過程有各種相關行動者的參與和多方博弈；再次，所有相關的理念和價值，最后將體現在政府治理的文本制度和實踐過程之中，體現為一種以政府為主導的“政治話語”表達和官方認同；最后，由于其實踐特征、內涵復雜性和多方相關性而具有相對穩定性、不斷變更和未來指向的特征。

從《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》的理念和價值維度來看，其根本目標是在堅守和傳承習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，堅持黨管青年原則，圍繞中華民族偉大復興中國夢，以青年為主體，將青年培養成為中國特色社會主義事業的合格建設者和可靠接班人。因此，總體上來看，新時代的青年發展規劃在遵守青年工作全球性、普遍性特征的基礎上，指出當前信息化時代青年對國家和民族發展具有長遠重要性，同時融合了中國傳統文化、國外先進文化和新時代改革文化，創造性地將青年群體與中國特色社會主義偉大事業的傳承發展相統一，并在堅持和弘揚習近平新時代中國特色社會主義思想的基礎上，將主流政治思想意識的基本理念和主要思想及時傳遞給青年，在推動和落實青年發展規劃的過程中，綜合考慮中國國情和治理現實，實現了政治、國家與地方及其不同部門、不同地區、不同群體之間利益關系的綜合平衡。

（二）制度變遷維度

制度變遷維度或者說關于政策研究的維度主要分析政策變遷背后的因果機制和發展脈絡，通過探討政策制定、政策廢止和政策修訂來折射青年工作管理的發展變化。

（1）從政策本身的價值取向變遷來看，青年工作政策逐漸向人民主體本位的社會政策轉變。一般來說，社會政策是指能夠影響一個地區或一個群體的整體生活質量、生活環境，包括個體、群體和社會整體三者之間社會關系的政策體系（岳經綸，2007）。王紹光（2007）指出，自2004年十六屆四中全會后，中國的社會政策導向開始出現轉變。岳經綸（2007）則指出，改革開放以來中國的發展政策從1978-2003年單純的經濟增長，逐漸轉變為2003年之后的以人為本。黨的十八大以來，中國的社會政策日益凸顯人民主體地位，民眾的獲得感、幸福感成為衡量社會政策的關鍵價值。對青年工作來說，青年主體地位是衡量和評價青年工作最重要的價值標準，青年的獲得感和幸福感也成為衡量和評價和青年工作最重要的價值導向。

（2）從政策的治理取向來看，青年工作政策逐漸向規則統治的法治特征轉變。一般來說，法律、法規、政策文本的法理特征包括兩個理想類型：一是隨意支配，二是規則統治（Burell，2001）。其中，規則統治是指存在著以一般詞匯明確表述的權威的法律規則，這些法律規則的文本清晰、明確，不存在自由裁量的空間，覆蓋面廣泛，不留下法律空白，并且得到普遍執行，沒有特殊照顧或歧視。從這個意義上來看，《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》具備了規則統治的基本特征。青年發展規劃出臺的權威性以及地位、目的和舉措的政治性，明確限定了青年發展規劃的法律地位和政治地位。青年發展規劃的基本內容涵蓋了青年、青年發展和青年工作的不同內容、不同層面和不同階段，實現了全方位、全生命周期的覆蓋。青年發展規劃的保障和執行，不僅措施得當、保障有力，而且建立了適應國情和權力運行邏輯的部門聯動機制，在堅持黨的統領基礎上分工合作、各司其職。

（三）合法性評估維度

形式合法性是評估制度政策最重要的維度，也是衡量一類制度政策是否具有法律效力的基本指標。對政策的合法性進行評估，需要從以下方面進行評估：

一是政策的能動性，分“主動的政策”和“被動的政策”兩種取值。前者指政策的主體頒布此政策，是主動的、前瞻的，是預見到此后可能出現的情形而提前采取的行動。后者指政策的主體是被動的，事前對問題的發生并無預見，往往是問題突然發生或是趨向嚴重時所采取的應急措施。顯然，青年發展規劃屬于主動型政策，并且是具有超前規劃、長遠戰略眼光的主動進取型政策，既能主動回應現實和適應青年，又能積極搶占未來和引領青年。

二是政策的聯系性，分為“系統的政策”和“臨時的、單一的政策”兩個取值。前者指該政策文本與其他政策文本存在聯系，后者則不存在這種聯系，是針對一時一事提出的舉措。判斷的標準是看政策文本中是否提及其他政策，不管是國家的政策或者是地方的政策。顯然，青年發展規劃是系統的政策，雖然沒有明確提出其他政策，但是從指導思想、發展目標、發展舉措、保障措施、工作方案等來看，無一不體現了習近平新時代中國特色社會主義思想的最新發展、政府治理體系的最新方案和共青團組織的最新改革，確保了青年工作的穩定性、延續性、改革性和發展性。

三是政策的覆蓋面，分為“全面的政策”和“專門的、部分的政策”兩個取值。針對政策所面向的對象，如果政策所指涉的是青年群體，則是全面的政策，如果政策所指涉的是高層次青年人才，則是專門的、部分的政策。從青年發展規劃的目標人群指向來看，青年發展提出本規劃所指的青年，年齡范圍是14—35周歲（規劃中涉及婚姻、就業、未成年人保護等領域時，年齡界限依據有關法律法規的規定）。以年齡為人群指涉的標準，對該年齡段的所有人群實現了全覆蓋，是一種全面的政策。

青年工作治理的政策序列與文本框架呈現出明顯的遞增發展態勢，從政策變遷來看，青年工作治理政策越來越包容和開放，青年主體地位不斷夯實，青年群體的主動性和積極性不斷得以釋放。從政策的序列區分來看，青年工作治理的政策包括三個序列：第一序列屬于政策工具的設置，適用政治取向維度，強調戰略定位和發展導向，以青年決定中國特色社會主義道路的可持續發展為主要議題；第二序列屬于政策工具，適用法理取向維度，強調形式合法性，以政策覆蓋面、政策主體的能動性和政策聯系性為主要議題；第三序列屬于政策范式，適用價值取向維度，強調價值取向和政策主題，以青年發展和社會保護、社會穩定與有序為主要議題。

三、政府治理體系視野下青年工作上升為“公共問題”的邏輯過程

就青年工作上升為國家戰略規劃，成為各級黨委政府治理體系中的“公共問題”，從利益相關的行動者立場來看，其背后包括多方面的動態博弈：一是從基層社區、地方政府和青年群體來看，青年工作作為系統整體的工作納入發展規劃，進入地方政府的工作議程，表明青年工作成為各級政府的日常工作內容，需要達到各層次、各行動主體和社會公共利益的均衡；二是面對青年人群的代際更替、信息社會的縱深發展和社會成員的生活需求的變化，要達到可持續發展的平衡；三是面對市場、社會、國家的關系，要達到市場自由、青年參與和國家（政府）權力的均衡。

因此，《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》的出臺和實施，標志著青年工作正式成為國家治理體系的基礎內容，也標志著青年工作成為“公共問題”系統的組成內容。一方面，要從中國特色社會主義道路可持續發展，城市化、信息化與經濟發展，共建共治共享治理格局等角度看待青年發展規劃中對青年工作的內容界定。另一方面，要從各層級、各行動主體與社會公共利益的均衡，可持續發展的均衡，市場自由、公共參與和國家（政府）權力的均衡去看待青年發展規劃工作中對青年工作的目標要求。要從內容限定出發，要從達到的目標要求出發，科學地了解新時代中國青年工作的目標、任務和責任，從而推動青年工作系統化、專業化、科學化發展。

相關鏈接

政府治理是指在市場經濟條件下政府對公共事務的治理。西方國家理論界所說的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理結構和運作方式與過程所構成的三位一體的有機框架或網絡。

政府治理有廣狹兩種含義。就廣義的政府而言，整個公共行政的發展過程可以稱之為政府治理從傳統邁向“善治”的過程。就狹義的政府治理而言，其具有不同于傳統公共行政模式的特殊含義。“大致說來，公域之治模式主要有三種：

一是由國家作為唯一的管理主體，實行封閉性和單向度管理的國家管理模式；

二是由國家與各種社會自治組織共同作為管理主體，實行半封閉和單向度的公共管理模式；

三是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與這兩種基本元素綜合而成的公共治理模式，其典型特征是開放性和雙向度?！?/p>

狹義的政府治理是指第三種公域之治模式，也是“政府依法律善治”之“治理”模式。

在政府治理中不斷出現一些新理念、新舉措，比如建設法制政府、責任政府、陽光政府、高效政府、廉潔政府等等。但從根本上講，政府治理中要從制度上解決三個問題，即：一腐、二假、三腫。腐敗問題要從體制上來解決，體制的缺陷是產生腐敗的土壤和根源，要建設有利于扼制和消除腐敗的經濟、政治、文化、社會管理體制。說假話、做假賬、干假事，欺上瞞下坑害百姓，利欲熏心造假販假，嚴重危害了社會機體，必須從體制和教育人手，進行全民的誠信訓練。政府機構臃腫，扯皮內耗嚴重，人浮于事，文山會海，一年省、部級以上召開的會議達500多次，要消耗多少財力、物力、精力啊。幾十年前提出的精兵簡政收效甚微，挖文山、填會海不見效果。應下決心從體制上對政府機構進行消腫，降低行政成本，提高行政效益。