河南省農業綜合執法改革現狀及“十四五”規劃建議

劉 凡，張栓玲，蔡永超，陳海濤，劉 洋

（河南省動物衛生監督所，河南 鄭州 450008）

深化農業綜合執法是黨的十九屆三中全會作出的重大戰略部署，“十三五”期間，河南嚴格按照黨中央、國務院改革精神和農業農村部要求，以畜牧獸醫綜合執法為突破，逐步實現農業農村全領域綜合執法，為農業產業高質量發展和鄉村振興戰略有效實施奠定了堅實基礎。當前正值“十四五”規劃謀篇布局的關鍵時期，文章在總結分析河南省農業綜合執法改革現狀的基礎上，提出“十四五”期間農業綜合執法規劃建議，以期為新時期農業綜合執法相關政策制定提供參考和借鑒。

1 河南省農業綜合執法改革現狀

1.1 體系建設不斷加強

1.1.1 畜牧獸醫綜合執法探索。河南省自2011 年起，探索建立畜牧獸醫綜合執法體系，在動物衛生監督機構的基礎上，省、市、縣分別成立了畜牧獸醫執法總隊、支隊、大隊，在鄉鎮派出畜牧獸醫執法中隊。改革期間，省動物衛生監督所（畜牧獸醫執法總隊）高配為副廳級，10 個省轄市動監所（支隊）高配或升格為副處級，76 個縣（市、區）動監所（大隊）高配或升格為副科級。通過實施畜牧獸醫綜合執法，全省畜牧獸醫執法總編制達到9 697 個，畜牧獸醫執法人員數量占全國1/14，位居全國第一，為我省畜產品質量安全和現代畜牧業發展提供了有力保障。

1.1.2 農業綜合執法實踐。黨的十九屆三中全會以來，在新一輪的機構改革中，全省各地深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《印發〈關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見〉的通知》，省委辦公廳、省政府辦公廳《關于印發〈河南省深化生態環境保護綜合行政執法改革實施方案〉等5 個方案的通知》等文件要求，采取多種有效措施，推進農業綜合行政執法改革工作，取得了初步成效。截至目前，全省15個省轄市和濟源示范區，120個縣（市、區）掛牌成立了農業綜合執法機構；在全省已出臺“三定方案”市縣綜合執法機構中，共計編批5 735 名，實有人數3 920人。其中，市級共批復編制數960名，實有人員521人；縣級共批復編制數4 775 名，實有人員3 399 人。按照改革要求，將獸醫獸藥、畜禽屠宰、飼料、種子、農藥、化肥、漁業、農機、農產品質量、農業轉基因生物安全等分散在同級農業農村部門內設機構及所屬單位的行政處罰職能，與行政處罰相關的行政許可、技術檢測等職能剝離，整合組建農業綜合行政執法隊伍，以農業農村局的名義統一行使行政處罰職能。實現了隊伍整合、統一執法，初步建立了權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的省、市、縣三級農業綜合執法體系。

1.2 隊伍素質持續提升

“十三五”期間，河南省制定下發了執法人員培訓管理制度，要求按照省級培訓師資、市級培訓骨干、縣級全員培訓的原則，推進培訓工作的制度化、規范化和科學化，不斷提高隊伍素質和執法能力。在日常培訓工作中，堅持理論培訓與執法實踐相結合、面對面培訓和網絡在線培訓相結合、日常培訓和集中抽考相結合的基本原則，分層次、有針對地開展執法人員教育培訓。“十三五”期間，河南省級共舉辦動物衛生監督、畜禽屠宰、監督執法等各類執法師資培訓班57 期次，培訓執法師資5 522 人次，全省各地共舉辦各類培訓班1 898 期次，培訓人員144 371 人次。在做好集中面對面培訓的同時，注重培訓方式方法創新，研發應用了網絡學院，重點解決培訓覆蓋面及基層執法人員培訓不足的問題，共錄制上傳課程達到24 門共計126 個學時，全省執法人員參與網絡學習達到8萬余人次。開發了執法考試系統，充實完善了考試題庫，實現了隨機組卷、網絡考試、實時閱卷，針對性和時效性顯著提升。“十三五”期間，省級每年組織全省執法人員統一考試2 次以上，以考促學，不斷提升全省農業行政執法隊伍素質和能力。

1.3 制度機制不斷完善

持續強化制度機制建設，在原畜牧獸醫執法領域，制定了日常執法監督、舉報獎勵、畜牧企業“黑名單”、二維碼追溯等35 項制度，不斷提升執法規范化建設。其中，“黑名單”管理制度實施以來，累計公布“黑名單”企業5 批次216 家，引起社會廣泛關注，懲戒效果十分明顯。農業綜合執法實施以后，省級研究下發了行政執法權責清單、崗責體系、行政執法流程圖等，對全廳行政執法崗責體系進行重新梳理，公布許可類、處罰類、強制類等職責179 項，制定了執法人員回避、案件主辦人、執法程序規范、重大案件集體討論等13 項制度，狠抓制度落實，提高制度執行力，力促農業綜合執法工作制度化、規范化、標準化。

1.4 執法保障持續提升

在原畜牧獸醫執法領域，省財政每年都列入150萬元作為省本級執法經費，上不封頂，實報實銷。農業綜合執法機構成立后，省級制定印發了農業行政執法裝備配備標準，改革期間，各地持續完善執法條件，保障能力持續提升。省農業農村廳會同省財政廳印發了有獎舉報、罰沒物品管理等制度，加強執法專項經費保障。大力推進基層執法機構標準化建設，“十三五”期間，省級財政在原畜牧獸醫執法領域先后投入1 050萬元，建設了45個標準化示范點，示范帶動效應明顯，有力促進了基層執法陣地標準化建設。

1.5 執法成效不斷凸顯

持續樹立問題導向，結合日常監管、監督抽檢、群眾舉報，不斷強化監督執法，狠抓執法辦案，提高監管實效。一是嚴格案件督辦。對于上級交辦、群眾舉報、監督巡查等形式發現的案件，省級親自掛牌督辦，不結案不銷賬。“十三五”期間，省級共督辦案610 起。二是創新辦案機制。建立網上舉報平臺，公布舉報電話和通信地址，開通網上時時舉報，拓寬案件來源。擴大辦案領域，積極開展網絡打假探索，會同省公安廳、省食品藥品監督管理局、阿里巴巴共同簽署了《打擊食品藥品農資農產品違法犯罪合作備忘錄》，建立信息互通、查案配合等多項合作機制，不斷破解打擊網絡違法犯罪難題。三是嚴肅案件查處。堅持“有案必立、立案必查、查案必果”的原則，加大案件查辦力度。據不完全統計，“十三五”期間，全省共辦理涉農行政執法案件10 913 件，移交公安機關203 件，有力打擊了違法行為。

2 面臨的形勢和存在問題

2.1 執法改革進展不平衡

2.1.1 溝通協調不力影響改革進展

在推進改革過程中，由于不少市級農業農村部門在機構編制、性質和規格設置上與同級編制部門意見不一致，雖經過長期多次溝通協調，未能達到預期效果，致使“三定方案”遲遲不能出臺。而縣級農業農村部門受市級“三定方案”影響，遲遲不能展開。截至目前，全省仍有1個省轄市，34個縣（市、區）未出臺農業綜合執法“三定方案”。

2.1.2 各地執行改革政策方面不夠統一

中央和省委政策規定,農業農村部門只能設置一個執法機構，但河南還有部分省轄市、縣（市）畜牧、農機等部門與農業農村部門分設，行政管理與執法職能的整合存在體制障礙。

2.2 執法主動作為意識不強

2.2.1 協同打擊不夠

市、縣兩級農業綜合執法機構之間協調工作機制不健全，一盤棋意識、協同作戰意識不強，區域壁壘、單打獨斗的執法局面沒有根本改變，導致對違法產品的追蹤溯源全鏈條打擊不夠。

2.2.2 對違法行為的復雜性和新特點研究不夠

假冒偽劣農資生產加工窩點轉往偏遠村莊，少數不法農資經營戶改變傳統銷售方法，采取電商、網絡直銷、傳銷等隱蔽手段，回避了專項治理行動的打擊，增加了執法打擊的難度。而基層現有執法人員對這些新特點缺乏研判，線索來源和渠道單一，查處效果打了折扣。

2.2.3 辦案力度不強

部分縣級農業綜合執法機構不敢辦案、不會辦案、不愿辦案的思想依然存在，甚至個別縣（市）還存在“零”辦案現象，對于一些違法違規行為熟視無睹，放任違法行為長期存在。

2.3 基層保障仍顯不足

綜合執法改革以來，雖然執法保障水平明顯提升，但由于基層長期存在“重生產、輕管理，重許可、輕監管”思想，對農業執法工作重視不夠，執法經費投入一定程度上還存在“上熱下冷、層層遞減”現象。個別縣（市、區）在綜合執法改革中，只機械整合人員，不解決“歷史欠賬”，差供甚至自收自支人員在農業綜合執法隊伍中依然存在，嚴重影響工作開展。基層農業農村部門在執法經費、執法裝備建設上，與當地政府領導、財政部門缺乏溝通，農業執法投入和保障水平不足的問題還沒有得到根本性解決，執法能力和手段不能適應新時期執法工作需要。

3 “十四五”時期河南農業綜合執法規劃建議

3.1 總體思路

全面做好農業綜合行政執法工作是關乎農業農村發展全局、關乎食品安全和社會安定的大事，更是保障人民共享發展成果、滿足人民日益增長的美好生活需要的重要一環，任務艱巨，責任重大，使命光榮。“十四五”期間，全省農業綜合行政執法工作的總體思路是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，緊密圍繞農業供給側結構性改革、提升農業發展質量和農業農村現代化等重大任務，進一步提升隊伍素質，創新執法機制，規范執法行為，強化執法保障，持續抓好農產品質量安全和相關農業生產資料、農業投入品監管，持續提升農業綜合行政執法能力和水平，深入推進農業綜合行政執法體制改革，加快構建權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合執法體系，為實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化提供有力的執法保障。

3.2 主要目標

到2025年，全面建成權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的省、市、縣、鄉三級四層農業綜合執法體系，全面提升全省農業綜合執法機構的制度化、標準化、規范化水平，扎實開展農業農村各領域執法工作，嚴格依法行政，嚴查違法行為，涉農假冒偽劣、違禁超限行為得到有效遏制，農業生產經營秩序持續穩定向好，農產品質量安全合格率不斷提高，綠色優質農產品生產能力不斷提升，確保不發生重大動物疫情和農產品質量安全事件，為質量興農、品牌強農、農業綠色發展提供堅實基礎，保障人民群眾“舌尖上的安全”，促進農村和諧穩定。

3.3 主要措施

3.3.1 加快隊伍整合

按照國家和我省農業綜合執法改革方案要求，加快整合農業農村系統執法隊伍，打造一支政治硬、作風正、業務精、紀律嚴、能戰斗的農業綜合執法隊伍，滿足執法工作需要。

3.3.2 強化教育培訓

按照省級培訓師資、市級培訓骨干、縣級全員培訓的要求，采取現場培訓、在線教育、考試考核等多種措施，加大培訓力度，提升培訓實效，著力提高執法人員的法律素質和職業素養，著力培養既熟悉農業又精通法律、“通專結合、一專多能”的復合型執法人才，全面提升執法人員素質。

3.3.3 加快建章立制

結合現實執法需求，加快建立日常監督、舉報獎勵、執法辦案等各項制度；完善檢打聯動、執法調度、“兩法”銜接、跨區域協查等執法機制，形成執法合力，提高執法效率，力促工作制度化、規范化、標準化。強化執法監督，完善內部、層級和外部監督機制，堅決防止執法犯法現象。

3.3.4 完善執法機制

進一步建立完善以“雙隨機一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。加快建設全省農業綜合執法信息化平臺，推進“互聯網+執法”，推行網上辦案，提升執法效能。

3.3.5 強化執法保障

加強執法基礎設施建設，完善執法軟硬件，配備必需的交通工具、調查取證設備、速測設備等現代化執法裝備，按照中央統一規定，落實執法制式服裝和標志，以及執法執勤用車（船艇）配備，不斷改善執法條件，強化執法手段。落實經費保障，確保執法工作經費足額納入財政預算。重心下移，分批開展基層農業綜合執法標準化示范站所建設，實現全省農業縣（市、區）全覆蓋，提升基層執法監管能力。

3.3.6 強化執法辦案

堅持有案必立、立案必查、查案必果的原則，嚴厲查處各類農產品生產經營違法違規行為。積極拓寬案源線索渠道，對投訴舉報、巡查檢查、檢驗檢測發現的問題，依法調查處理。強化“兩法”銜接，對線索明顯、事實清楚的案件，要商請當地公安機關提前介入，涉嫌犯罪的，要及時移送公安機關，依法追究其刑事責任。加大信息公開力度，曝光典型案例，充分發揮警示作用，實現執法與宣傳教育相結合。