新舊工會預算制度對比分析研究

（杭州市總工會干部學校 杭州市 310017）

2019 年12 月31 日，中華全國總工會頒布了《中華全國總工會辦公廳關于印發<工會預算管理辦法>的通知》（總工辦發〔2019〕26 號）。文件規定，從2020 年6 月1 日起，各級工會組織將執行新的《工會預算管理辦法》，同時，2009 年8月份頒布的《工會預算管理辦法》將廢止。隨著我國經濟形勢不斷發展和國家預算管理制度的日益完善，2009 版《工會預算管理辦法》（以下簡稱“舊版預算制度”）已經無法適應新形勢下工會預算管理的工作需求，修訂現行工會預算制度迫在眉睫。

2019 版《工會預算管理辦法》（以下簡稱“新版預算制度”）的實施，是與當前形勢下的工會工作發展變化相適應的，為各級工會組織開展預算管理工作提供更加科學、合理的政策依據。新舊預算管理制度在實際預算管理過程中存在較大的差異，對比分析兩者之間存在的差異，有助于各級工會組織深入了解新制度的優勢，縮短新制度落地的政策時滯。

一、舊版預算制度存在的問題

舊版預算制度從2010 年1 月1日開始施行，至今已近11 年之久，其制定的背景是基于當時的經濟發展和工會工作需要，為規范工會預算管理、提高工會預算管理水平、保障工會社會職能的履行做出了重要貢獻。隨著新形勢下工會工作的發展，舊版預算制度在實際工會預算管理過程中所存在的問題也日益凸顯，具體表現如下：

（一）預算管理職權不明晰

舊版預算制度第二十五條規定：“各級工會的本級預算草案，由各級工會財務部門編制，經工會委員會（或常委會）討論通過，并經本級經費審查委員會審查通過后，報上一級工會審批或備案。”該條規定在實際操作過程中存在著諸如重復審批、預算審批機構不明確等問題。如在預算審批機構主體的確定上，全國各省市實際做法存在較大差異，有的地方預算審批主體是黨組會議，有的是經主席辦公會議通過，有的是通過常委會討論，還有的是需要多個會議通過，審批主體不夠明確。

（二）預算執行期限過短

舊版預算制度的編制原則之一，強調的是短期內的“量入為出，收支平衡”，要求各級工會組織根據本年度的收入情況，合理安排各項支出，做到“無重大支出項目，不得編制赤字預算”，其中的預算收支期限均不超過一年的時間。如果當年度產生了資金的結余，無論是基本支出還是項目支出的節約，這部分未使用的資金則是不允許結轉至下一年的。倘若下一年度工作需要，則重新編制預算。這項規定與國家新修訂的《預算法》編制原則不一致，也不符合工會實際工作情況，給工會組織編制預算帶來了極大的不便，不利于工會組織中長期發展規劃的實施。

（三）未實施預算績效管理

舊版預算制度對于預算績效管理的要求表述較為模糊，僅在第四十四條提到，要求各級工會對當年的預算項目逐步實施績效考評制度，因缺乏行之有效的預算支出績效評價辦法，在實際工作當中績效管理工作并未得到有效實施。

（四）預算收支范圍過于籠統

舊版預算制度涵蓋的預算收支范圍較為籠統，對各級工會組織的預算收入和支出的內容沒有實行分級管理，預算收入統一表述為會費收入、撥繳經費收入、上級補助收入、政府補助收入、行政補助收入、事業收入、投資收益和其他收入這八類，所屬企事業單位的全部收入也未納入本級預算。另外，預算支出也沒有實行明細分類，無法體現預算精細化管理的要求。

（五）部分預算調整范疇可操作性差

舊版預算制度要求將當年度所有新增的收入納入到預算調整范疇，包括上級撥繳的補助收入、調用的結余資金、財政人員調整經費等。這類調整事項一個顯著特征就是不可預判性，將無法預判的收入和支出納入預算管理，其操作的難度較大：一是無法可靠預判相關收支的金額和頻次，預算單位缺乏主動性，只能被動處理。二是無法及時處理預算調整事項，將影響預算執行進度的考核結果。

（六）未全面實施預算管理

舊版預算制度中工會預算的范圍僅包含本級預算和單位預算這兩個層級，且相關概念涉及的涵蓋面較窄，尤其是未涉及所屬企事業單位的全部收入和支出，不符合《預算法》關于全面預算管理的要求。

（七）提取的后備金已不符合現行工會財務管理需要

為預防特殊情況下的資金需求，舊版預算制度從經費結余中提取出了一部分資金作為后備金進行儲備，而后備金本質上其實也是一種結余資金，在實踐工作中發揮的作用并不強。目前，中華全國總工會針對各級工會存在的大量結余資金現狀，出臺了旨在消化各種結余資金的相關政策，例如，全總2019 年12 月30 日頒發的《關于加強和改善結轉結余資金使用管理的通知》（總工辦發〔2019〕25 號）文件中指出，要有效盤活各級工會結轉結余資金存量，適度控制結余結轉資金增量，促進工會資金使用效率的提高。后備金的存在實質上是變相增加了結余資金存量，與現行工會文件要求和工會實際財務管理需要相背離。

二、新舊預算制度下工會組織預算管理的差異對比分析

新版預算制度共8 章，67 個條款，比舊版預算制度增加了19 個條款。章節這個層次未做改變，但具體條款在原制度的基礎上進行了全面修訂。相比之下，新修訂的預算管理制度在預算管理職權、預算收支范圍、預算編制與審批、預算執行與調整等方面則更加明晰、規范、科學。新舊制度兩者差異可以具體概括為以下七個方面。

（一）明晰了預算管理的職權

預算管理職權的明晰是這次《工會預算管理辦法》修訂的重要內容之一。針對職權不明晰的問題，新版預算制度在各級工會組織預算管理相關職權方面做了較大修訂。一是明確了各層級工會組織的具體預算管理職權。根據“統一領導、分級管理”的財務管理體制，針對工會組織的實際工作和分工不同，分別明確了全總、省總、市總、縣總和基層工會等各級工會組織的具體預算管理職權，強調由上一級工會組織負責制定下一級工會組織的預算審批職權。在確定基層工會的預算管理職權范圍時，進一步明確了基層工會與上級工會之間的審批關系，其預算編制、調整和執行等程序報上級工會備案即可。二是明確了預算審批機構。新版預算制度規定了省、市、縣級工會在編制本級預（決）算草案、預算調整方案時，經必要程序審查審議通過后再報上一級工會審批或備案。例如，浙江省總工會在《關于<工會預算管理辦法>的實施細則》中明確規定，浙江省總工會預（決）算草案和調整方案須經省總工會黨組會議、主席會議、常委會議三會審定后，并經審會審查通過后，報全總備案。

（二）實施了跨年度的收支平衡原則

相比于舊版預算制度，新版預算制度中預算實施期限長度得到了突破，不再局限于一年預算的時間范疇。新版預算制度借鑒了《預算法》中關于“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的規定，要求改革原先“預算一年，一年預算”的常規做法，允許各級工會組織在工作開展過程中可以實施跨年度收支平衡。若上一年度未完成或未全部完成、下一年度需要按原用途繼續使用的這部分資金（包括基本支出和項目支出），可以結轉到下一年度，納入下一年度的預算管理之中繼續使用，從而確保了預算執行的延續性，保證了相關工作的有序開展。

（三）強調了預算績效管理的重要性

新版預算制度參照了《預算法》關于預算編制的原則，將“講求績效”作為工會預算管理的基本原則，并將績效管理思想貫穿在預算管理的全過程。具體體現在：一是在第一章總則中的第七條，將講求績效作為工會預算的一項重要原則；二是在第四章預算編制與審批中指出，將有關支出績效評價結果作為編制預算草案的重要依據；三是在第五章預算執行與調整中再次強調縣級以上工會和一些具備條件的基層工會應全面實施預算績效管理。

（四）規范了預算收支的范圍和分類

相比于舊版預算制度，新版預算制度則要求預算編制時將工會及所屬預算單位的全部收入和支出都要納入預算管理之中。根據各級工會組織的實際收支情況，從縣級以上工會預算收支、基層工會預算收支和工會所屬事業單位預算收支這三個層面分別對其預算收入和支出的范圍進行了詳細規定。與舊版預算制度收支范圍相比，新版預算制度收支范圍變化最大的在于增加了工會所屬預算單位的預算收入和支出，具體體現在新版預算制度第二十條和第二十二條。同時，根據《預算法》關于預算精細化管理的要求，新版預算制度將預算支出分為了基本支出和項目支出，預算編制更加細致、具體。

（五）調整了預算調整事項的范疇

新版預算制度第四十八條規定，將“各級工會因上級工會和同級財政增加不需要本級工會提供配套資金的補助”作為預算調整例外事項，由此導致的資金變動不再納入當年度預算調整，由此解決了各級工會組織在實際工作中的一大工作痛點。

（六）重新定義了各類預算的含義

新版預算制度重新修訂了本級預算的含義，對本級預算的內涵進行了拓展，同時加入了轉移支付預算概念，并在本級預算和單位預算的基礎上引入了總預算的概念。各級工會總預算由本級預算和下一級工會總預算所構成，若下一級工會只有本級預算的，總預算則指的是下一級工會的本級預算。由此匯總而成的各級乃至全國工會預算總數據，有效解決了單個層級上工會組織部分收支情況的漏報問題，同時也避免了相同數據的重復填報，為各級工會組織進行預決算決策提供了更加準確的參考。

（七）引入了相關結余資金

新版預算制度取消了后備金制度。全總在《關于加強和改善結轉結余資金使用管理的通知》文件中規定，從2020 年1 月1 日起，縣級以上工會組織不再計提后備金，歷年提取的后備金納入本級工會的結余資金總盤子，逐步予以消化。同時，新版預算制度中增設了“預備費”和“預算穩定調節基金”，用以彌補縣級以上工會組織突發事件等的資金需求和以后年度預算資金的不足。

三、新版《工會預算管理辦法》出臺的重要意義

（一）規范了各級工會組織的預算行為

新版預算制度修訂的目的，在于進一步規范各級工會組織的收支行為，強化預算的約束力，旨在建立一套全面、規范、透明、科學、標準的工會預算制度，為工運事業的健康有序發展和工會職能的順利履行保駕護航。根據新形勢下工會工作發展的需要，新版預算制度取消了后備金制度，對不同層級的工會組織的職權進行分級管理，對預算收支范圍的劃分更加科學合理，真實全面地反映了各級工會組織預算管理權、責、利之間的關系，有利于促進各級工會預算行為的規范。

（二）完善了預算管理制度

按照國家新修訂的《預算法》，要求各級預算在編制過程中應當遵循“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則，同時要求建立跨年度預算平衡機制，可見國家對完善預算管理機制的重視程度。此次全總新修訂的《工會預算管理辦法》吸收了國家最新預算改革的成果，將“講求績效”、“跨年度預算平衡”、“預備費”和“總預算”等內容納入工會預算管理體系，完善了工會預算制度，這在工會預算管理發展歷史上具有重要意義。

（三）提升了預算管理水平

新版預算制度對預算管理職權、預算收支范圍、預算編制與審批、預算執行與調整等方面進行了全面修訂，制定了全面實施預算績效管理的要求，增加了新的監督主體，明確了相關法律責任和預算公開方式，有利于各層級的工會組織加強預算基礎工作和監督審查力度，提高了預算管理水平。

總之，從新舊預算制度這些差異的對比分析中，我們可以看出新版預算制度的各項優勢與亮點。隨著新時期工會工作的不斷發展，工會預算管理還會遇到各種各樣的新問題。因此，需要不斷完善工會預算管理制度，使之更好地服務于職工群眾、維護職工權益，讓工會組織能更好地發揮黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶作用。