遼寧省小型水庫運行管理現(xiàn)狀存在主要問題及對策研究

邵 偉

(大連市普蘭店區(qū)生態(tài)環(huán)境事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 大連 116200)

為全面掌握遼寧省小型水庫運行管理現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題及其以往的典型經(jīng)驗做法，結(jié)合省農(nóng)村專家顧問團與省水利廳計劃安排、工作部署、示范縣中期評估以及全省暗訪調(diào)研成果等，深入調(diào)查研究了大連、沈陽、丹東、撫順、葫蘆島等地區(qū)近30座小型水庫的運行管理現(xiàn)狀。

1 基本概況

調(diào)查顯示，遼寧省現(xiàn)有小(1)型水庫952座、小(2)型水庫4815座，小型水庫占全國總數(shù)8%，總庫容38.2億m3。1960年-1980年屬遼寧省大多數(shù)小型水庫的集中興建期，受當時建設(shè)標準、施工技術(shù)、工程投資、經(jīng)濟社會等條件限制，水庫病險隱患多、整體質(zhì)量差，大部分都為“三邊”工程，給區(qū)域防洪保安和工程管理帶來極大的困難。目前，遼寧省已完成加固整治的小型病險水庫5610座，累計完成投資56.12億元，明顯改善了水庫運行現(xiàn)狀，然而仍有157座處于帶病運行狀態(tài)。現(xiàn)階段，遼寧省呈現(xiàn)出主體多元化的管理模式，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)或民營企業(yè)、縣級水管部門管理的水庫有1780座、81座、86座，其余大部分水庫均由村集體管理。總體而言，90%以上的小型水庫管理均由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。

2 運行管理經(jīng)驗辦法

2.1 貫徹落實管理體制改革

2014年，遼寧省依據(jù)水利部、財政部相關(guān)文件要求，重點從水庫功能效應(yīng)、安全運行的角度入手，在全省15個區(qū)縣開展管理體制改革試點工作，全省于2019年全面實行。改革重點主要包括以下內(nèi)容：①明晰工程產(chǎn)權(quán)與管護范圍，小型水庫的產(chǎn)權(quán)界定由當?shù)乜h級政府完成，明確產(chǎn)權(quán)所有者的義務(wù)、權(quán)利和水庫管理范圍。②建立管護責(zé)任體系，縣級人民政府承擔(dān)著公布三級管理責(zé)任人、逐個落實各級責(zé)任制等任務(wù)，對于水庫的安全運行負總責(zé)。③落實管護措施、創(chuàng)新管護模式，實行“縣鄉(xiāng)水利部門監(jiān)管+維修養(yǎng)護社會化+管理員日常管理”結(jié)合的模式，依據(jù)小(2)型水庫不低于1人、小(1)型水庫不低于2人的標準選聘管理員；此外，實行市場化維修養(yǎng)護模式，實施統(tǒng)一管理的專業(yè)隊伍則由縣水管部門擇優(yōu)確定；縣鄉(xiāng)水利部門監(jiān)督考核管護人員，承擔(dān)著監(jiān)管責(zé)任。④落實管護經(jīng)費、實行財政獎補，依據(jù)小(2)型0.5萬元、小(1)型1萬元的標準由省級財政對改革縣實行獎補，以不低于省級標準為原則各改革縣及所在市確保管護資金的落實。目前，全省小型水庫管理體制改革已基本完成且安全管理責(zé)任人已落實到位，遵循持續(xù)深化、以點帶面的原則，全省有普蘭店區(qū)、瓦房店市、莊河市、康平縣、沈河區(qū)等12個市縣創(chuàng)建為改革示范縣[1-3]。

2.2 切實完善地方性法規(guī)

2011年，針對小型水庫遼寧省頒布實施的管理辦法，明確規(guī)定了工程維護、防汛安全、運行管理和水庫建設(shè)等要求，這對于地方立法小型水庫管理具有引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。隨后，各市也相繼出臺了小型水庫管理文件，初步形成了法規(guī)管理體系。此外，2018年遼寧省第四次修訂的安全管理條例，系統(tǒng)規(guī)定了水庫大壩建設(shè)與管理等相關(guān)內(nèi)容。

2.3 納入湖長制實施范圍

2018年，遼寧省將湖長制的實施與水庫管理相結(jié)合，設(shè)立湖長擔(dān)負責(zé)小型水庫的管理，即水庫的管理與保護工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)人承擔(dān)，有利于進一步落實水庫管護責(zé)任[4]。

2.4 強化教育培訓(xùn)

遼寧省曾多次舉辦水庫安全管理培訓(xùn)、管理體制改革現(xiàn)場會等活動，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)全面提升管理人員的業(yè)務(wù)能力。同時，各地區(qū)也開展了一系列的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，如莊河市以現(xiàn)場培訓(xùn)的方式集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫管理員，在水庫現(xiàn)場開展與教授壩腳維護、壩坡除草等管護工作，這種邊培訓(xùn)邊工作的方式取得了較好的成效[5]。

2.5 以暗訪工作提升管護

為保證小型水庫的安全運行及督促各地落實管護責(zé)任，遼寧省多次開展暗訪調(diào)研工作，如2018-2019年對全省1126座小型水庫實行了暗訪，對水庫運行的薄弱環(huán)節(jié)進行了全面的查找，有利于水庫風(fēng)險隱患的及時消除，并大大提升了水庫管理水平。

3 現(xiàn)存問題

3.1 管理設(shè)施建設(shè)存在短板

遼寧省小型水庫的前期建設(shè)標準低、技術(shù)條件差、工程投資有限，而后期管理設(shè)施缺項、除險加固不徹底，加之缺乏有效的管理以及日常管養(yǎng)經(jīng)費不足等，工程整體質(zhì)量較差。調(diào)查顯示，現(xiàn)階段仍有50%的小型水庫尚未完成確權(quán)化界工作，絕大多數(shù)仍然存在缺少雨水情監(jiān)測系統(tǒng)、未設(shè)立管理用房等問題，部分水庫防汛道路不同且缺乏安全監(jiān)測設(shè)施。

3.2 水庫運行與管理機制待完善

由于改革較晚，部分區(qū)縣的小型水庫運行與管理機制還不完善，由村集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的大部分水庫主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，完成業(yè)務(wù)指導(dǎo)與日管理工作，尚未設(shè)立專門的管理機構(gòu)。此外，許多水利站在本輪機構(gòu)改革中被撤并，因缺乏專業(yè)的管護人員，“最后1km”問題在基層水利服務(wù)管理中比較突出。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對管護責(zé)任主體定位工作不夠重視，并認為縣水利部應(yīng)該作為責(zé)任主體承擔(dān)水庫管理的相關(guān)工作，主體定位失誤導(dǎo)致管理責(zé)任缺失。在組織協(xié)調(diào)方面尚未形成工作合力，各部門之間缺乏溝通，由于住建、自然資源等部門的相關(guān)規(guī)定部分地區(qū)最基本的水庫管理用房甚至都無法建設(shè)[6-7]。

3.3 管護經(jīng)費投入不足

遼寧省小型水庫具有較強的公益性，主要依靠財政投入維持日常的運行管護。2018年，對于小型水庫運行管護省級財政投入了3500萬元，加上縣市配套資金才基本解決工程簡單維護與兼職管護所需的資金，而與保障水庫安全運行、維修養(yǎng)護的真實需求仍有較大缺口，尤其是涉農(nóng)資金整合后明顯降低了水庫管護資金的保障程度。

3.4 管理能力有待提升

目前，對應(yīng)知應(yīng)會的基本管護常識、水庫基本情況把握等方面全省一線大部分水庫管護人員還有所欠缺，業(yè)務(wù)能力仍需進一步加強，相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)還不到位。①現(xiàn)場教學(xué)偏少、集中培訓(xùn)較多且培訓(xùn)形式單一；②培訓(xùn)內(nèi)容實操性差、專業(yè)知識偏多且不切實際；③管護人員變換頻繁、流動性大，未能及時培訓(xùn)新選人員。

3.5 承包租賃不規(guī)范

受歷史條件限制，部分村集體對外承包的水庫漁業(yè)養(yǎng)殖功能還不夠合理，如未明確承包責(zé)任、費用、年限等。為了追求最大化的經(jīng)濟效益，部分小型水庫承包人存在私自堵塞放水洞、私設(shè)攔魚網(wǎng)或子堰、過量投放魚餌、不服從流域調(diào)度等，使得庫區(qū)水質(zhì)較差、無法保障水庫灌溉防洪效益等。

3.6 法規(guī)制度體系不系統(tǒng)

目前，與“水利行業(yè)強監(jiān)管、水利工程補短板”的嚴要求、高標準的總基調(diào)相比遼寧省有關(guān)小型水庫的法律法規(guī)體系仍存在較大差距。①未明確規(guī)定相關(guān)事項，如未明確破壞生態(tài)環(huán)境與污染水體、妨礙抗旱供水調(diào)度與防汛搶險、威脅水庫安全運行等水庫經(jīng)營活動的處罰措施。②有關(guān)管理規(guī)定可行性低，如現(xiàn)行管理辦法規(guī)定本級人民政府承擔(dān)小型水庫的除險加固、運行管理等經(jīng)費，上級部門給予一定的補助，而在實際工程中因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限往往無法真正落實。③小型水庫管理體制改革有關(guān)規(guī)定、標準化管理示范縣創(chuàng)建標準等還不夠完善。

4 對策建議

4.1 全面彌補現(xiàn)存短板

將全省小型水庫現(xiàn)狀做進一步的深入了解，按照相關(guān)要求對不達標的水庫實行降等報廢處理。通過建立病險水庫省級動態(tài)管理制度以及定期開展安全鑒定工作，出險一座加固一座，把水庫加固作為日常工作以保證其長期有效的穩(wěn)定運行。考慮水利事業(yè)實際發(fā)展要求應(yīng)加強高標準建設(shè)，徹底解決觀測設(shè)施缺乏、出險水庫管理設(shè)施薄弱的問題；設(shè)立專項資金，用于解決防汛道路、安全監(jiān)測設(shè)施、水庫管理用房等缺失問題，住建、自然資源等部門之間的協(xié)調(diào)工作由各級水管部門負責(zé)。集中物力、財力爭取用2年時間彌補水庫工程短板，用5a的時間實現(xiàn)全部標準化管理，優(yōu)先推進水庫管理標準化創(chuàng)建模式[8]。

4.2 持續(xù)完善運行與管理機制

對村集體所有的小型水庫遵循所有權(quán)與管理權(quán)分離的原則，將管理權(quán)收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并由其承擔(dān)管理主體責(zé)任，嚴格落實管理人員以及深化管理體制改革，縣級水管部門提供技術(shù)服務(wù)、指導(dǎo)并負責(zé)監(jiān)督。在湖長制管理范圍中納入小型水庫，有機結(jié)合安全管理責(zé)任人與湖長設(shè)置，各級部門要高度重視水庫管理工作。

4.3 加大資金保障力度

在省財政專項預(yù)算中列入小型水庫維修與運行管理經(jīng)費，建立縣、市、省三級財政專項經(jīng)費并帶動地方財政加大投入，以涉農(nóng)資金約束性指標控制水庫運行管護資金。貫徹落實省自然資源廳、發(fā)改委、財政廳、水利廳規(guī)定的小(2)型、小(1)型水庫不低于3萬和6萬的補貼標準，保證配套資金能夠按時足額到位。設(shè)立專項經(jīng)費力爭建設(shè)高質(zhì)量工程，將農(nóng)村環(huán)境綜合整治與水庫標準化建設(shè)有機結(jié)合，考慮“鄉(xiāng)村振興”實施戰(zhàn)略建設(shè)“鄉(xiāng)村美麗水庫”。

4.4 提升水庫管護水平

在水利工程與河湖管理范圍劃定工作中納入小型水庫管理范圍劃定任務(wù)，加快落實化界工作和水庫標準化管理。根據(jù)“縣水管部門監(jiān)管+巡查員日常管理+日常維護社會化+維修養(yǎng)護專業(yè)化”的原則，考慮當?shù)貙嶋H情況因地制宜的形成適宜的管護模式，逐步提升管護水平。由水庫管理主體責(zé)任單位選聘專職安全巡查員，并負責(zé)相應(yīng)的維修養(yǎng)護工作，通過購買服務(wù)的方式對有管理單位的小(1)型水庫實行日常維護物業(yè)化管理；對量大而面廣的小(2)型水庫可以采取的方式有：①實行小型水庫日常管護、維修養(yǎng)護一并由大中型水庫負責(zé)代管的“以大代小”管理模式；②對多個小型水庫按照流域、區(qū)域?qū)嵭屑泄芾淼哪Ｊ剑渚S修養(yǎng)護工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)。

4.5 持續(xù)強化監(jiān)督考核

①充分考慮“四不兩直”暗訪工作和河湖長巡河巡護工作進展，對水庫的運行管理進一步加大監(jiān)督檢查。②編制監(jiān)督督查計劃，逐步形成專家督查機制和第三方機構(gòu)督查制度。③在湖長制考核中納入小型水庫管理工作，切實提升各級對水庫管理重視。

4.6 加強信息化建設(shè)

①完善小型水庫安全監(jiān)測、視頻監(jiān)控系統(tǒng)和雨水情自動監(jiān)測體系，加快形成無人或少人值守機制。②應(yīng)用現(xiàn)代化技術(shù)手段和GPS軟件對管護人員的工作軌跡進行實時自動記錄，采用“水庫巡查APP系統(tǒng)”相關(guān)責(zé)任單位能夠及時的分析處理安全隱患，從而實現(xiàn)動態(tài)化、痕跡化、可追溯管理。

4.7 強化培訓(xùn)工作

①培訓(xùn)機制的不斷完善。在小型水庫運行管理體系中納入巡查管護人員的培訓(xùn)工作，制定年度培訓(xùn)計劃并確保上崗前每位巡查管護人員都能接受不低于24學(xué)時的培訓(xùn)。②培訓(xùn)內(nèi)容的合理設(shè)置。在省級層面確定培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)大綱，“應(yīng)知應(yīng)會內(nèi)容”和培訓(xùn)重點應(yīng)包括應(yīng)急處置、防汛搶險、維修養(yǎng)護、安全職責(zé)、監(jiān)測預(yù)警、巡視檢查、相關(guān)法律法規(guī)及小型水庫基本知識等。③結(jié)合實際定期組織學(xué)習(xí)，選拔實踐經(jīng)驗和專業(yè)知識豐富的專家組建講師庫，綜合利用遠程教學(xué)、課堂教學(xué)、經(jīng)驗交流與現(xiàn)場實踐等方式進行水庫運行管理培訓(xùn)。

4.8 加快法規(guī)制度建設(shè)

為有效解決現(xiàn)階段水庫管理所存在的問題以及為水庫管理提供可靠的法律支撐，應(yīng)加快修訂管理辦法。通過開展小型水庫標準化管理、安全運行暗訪調(diào)研、研究細化工作標準等，以完善的法規(guī)體系保證水庫管護有規(guī)可循、有標可依。

5 結(jié) 論

成熟完善的水庫運行管理機制，能夠及時準確的掌握水庫現(xiàn)狀，為流域防洪調(diào)度及防洪部門掌握汛情變化提供參考，為防洪調(diào)度的全面部署提供依據(jù)。為了保證遼寧省小型水庫的安全穩(wěn)定運行，最大程度的發(fā)揮水庫工程效益，文章結(jié)合目前小型水庫存在的問題提出有效的管理對策，可為實現(xiàn)水庫高效運行、流域生態(tài)用水和水庫防洪安全等目標提供重要保障。