水庫運行管理體制的研究

劉志宏

(綏中縣水利事務服務中心，遼寧 綏中 125200)

一般地，將承擔兩種及以上任務的水庫統稱為綜合利用水庫，大多數具有供水、灌溉、防洪、發電、航運等功能，并且以大中型水庫為主，其準公益性、公益性決定了政府的引導作用和主導地位，事業單位作為建管主體，各級財政投入屬于工程建管經費的主要來源。近年來，對于重大水利基礎設施我國鼓勵社會資本參與建管投融資，水利運行主體呈多元化發展之勢，現已初步形成了混合所有制企業、國有企業、事業單位等多種運行管理主體和投融資建設并存的局面，而針對事業單位定制的現行管理體制已無法維持工程的正常運行，不能適應市場化多利益主體的要求。針對供水服務無法合理收費與合理定價導致的市場失靈問題、政府治理效率低與高浪費導致的政府失靈問題，文章以效率導向為基礎提出科學的運管機制，為提升水庫運行效率、平衡用水戶與多種市場主體利益訴求提供一種新的途徑[1-3]。

1 水庫運行管理體制與問題

1.1 運行管理現狀

1.1.1 運行管理現狀

對設備、建筑物的維修養護和工程的運行調度屬綜合利用水庫運行管理的重點，渠系和大壩樞紐區是其重點管理范圍，其管理的核心為大壩樞紐區。對消落區、庫岸、庫區的日常管理相對不足，日常管理基本不涉及入庫積水區。對最緊要、最核心的功能與職責，大中型水庫搭載有管理軟件，并配備了相對完善的硬件管理設施[4]。

1.1.2 運行管理主體

現有水庫管理單位按照不同的收益狀況及其承擔的任務，可劃分為企業與事業單位兩大類型，其中承擔水力發電、城市供水等經營性功能或防洪排澇等公益性功能水庫的管理單位，且不具備自支自收條件的定性為事業單位，這種單位大多承擔著綜合水庫的管理任務；承擔水力發電、城市供水功能水庫的單位，通常將其定性為企業。

1.1.3 運營收入來源

水庫經營收入一般有旅游、水產養殖、供水水費等項目，如水力發電、自來水廠、工業、庫區養殖、經濟與糧食作物、其他供水水費，其主要來源為供水水費。水費征收使用、計收、核定、供水水價等管理辦法明確提出，為解決運維經費不足的問題可以向受益單位征收水費，并按合理利潤加成本的方式核定水價，供水水價包括利潤、供水成本和費用等，對此各省市相繼出臺文件明確了階梯水價、指導價格、價格形成調整機制、水價測算辦法等，為水庫運營收入提供了制度保障[5]。

1.1.4 運行經費來源

考慮經費來源渠道，項目運行收入和財政經費為水管單位經費主要來源，其中公益性功能部分工程或公益性項目的運行管理來源于財政經費。

1.2 現存問題分析

1.2.1 運維付費機制不完善

通過對現有制度的深入分析，現階段尚未形成面向服務付費的運維經費投入機制，仍然以面向事業單位撥付為主，而事業單位基本支出預算偏高導致了低效率、高浪費的政府失靈問題。2019年全國落實的體制內兩項經費中，實際用于維護的經費占比低于40%，而人員基本支出達到60%。另外，還沒有實現對項目內部費用的獨立核算，對面向服務付費機制的形成造成不利影響。

1.2.2 水利信息化建設滯后

對擁有穩定財政預算、實行收支兩條線管理的水管單位，還未充分利用信息化技術提升生產力。總體而言，水庫管理過程中重平臺輕內容、重硬件輕軟件的問題普遍存在，即通信通電、辦公設備、車船、物資倉庫、管理用房等硬件設施較為完善，而智能化、信息化系統等軟件設施相對落后，現代化運管調度較低，即使建設了信息化系統也是僅用于展示、演示，未實現物聯網管理、網上繳費、線上辦公、遠程調度、無人值守，大多缺乏實質性內容，對水庫調度實際效用的提升作用非常有限[6]。

1.2.3 運維市場化程度低

結合有關統計資料，水庫運行的管理主體仍然以事業單位為主。水庫管理單位中沒有企業法人單位，即使統計綜合管理單位，企業法人單位占水利工程綜合管理單位和水庫管理單位之和的比例不足2%；此外，維修養護人員占水庫管理從業總人數的5%，水利工程管養服務市場化水平低。

1.2.4 水價改革未落實

一直以來，我國的設計水價、供水成本均普遍高于實際執行水價，各地區普遍存在農業水費收取率低的現象，受各種條件限制使得市場失靈。

2 綜合利用水庫運行管理體制研究

2.1 效率導向相關理論

2.1.1 效率導向

從語義上來說，效率是評價社會資源能否高效利用的一種方式，從而確保資源的最大化利用率。從管理學的層面上，效率是指各種產出與投入于特定時間內的一種比率關系，效率與產出存在正相關性，而與投入存在負相關性；從經濟學的層面上，效率是指在不會使他人境況變壞的情況下經濟活動不增加額外福利的狀態。公共部門將效率劃分為生產與配置兩種效率，前者是指提供或生產服務的平均成本，后者主要指組織提供的服務或產品能否達到不同厲害關系人的要求。

效率導向是通過充分利用有限的投入、提高生產效率最大程度的滿足需求，或者以最少的投入滿足特定的需求，經優化配置達到和追求最優的帕累托。

2.1.2 影響因素

1)水價形成機制。目前，我國實行的是政府指導價或定價的供水價格，主要包括稅金、利潤、費用和供水成本。實際上，對稅金、利潤以及水資源費、修理費、固定資產折舊費等比較容易核定，而理順正常供水時所發生的管理、銷售等財務費用以及直接工資、材料費、其他直接支出等費用的形成機制是保證水庫運行效率的關鍵。水庫運行維護主體因不合理的費用、成本核算機制，極易產生放大運營成本、弱化效率等問題。

2)運維付費機制。一般地，能夠提供公共服務的水庫付費機制包括使用者、政府付費兩類。一方面，運維管理政績與政府付費項目脫鉤，運維單位追求利潤、提高效率、主動收取水費的積極性較低，導致資源配置和單位運行效率不高；另一方面，使用者付費項目沒有真實的反映原水價值，實行低價政策導致供水工程長期帶病運行、管養經費不足等問題，其功能效益無法充分發揮。

3)運維單位性質。目前，事業單位仍然為大多數水庫的運行維護單位，政府對其采取收入核算支付體制—收支兩條線管理。水管單位作為預算主體，其在很大程度上都存在放大預算、明顯增加資本性投入和做大運行成本的趨向，從而使得實際需求往往低于申報的預算，并導致政府治理低效率、高浪費的局面[7]。

4)運維單位治理與管控。水庫管控效率還受到運維單位是否有現代化的管理手段、合理的人才結構、有序的工作流程、精簡高效的內設機構、有效制衡的治理結構等因素的影響。

2.2 基于效率導向的運管體制

1)落實供水水價政策。重點抓好落實水價政策，逐步形成以政府購買服務為輔、以用水戶可承受為主的水價形成機制，為充分發揮水庫的功能效益及其長久的正常運行提供重要保障。按照“一水一加、新水新價”和“微利、保本”的原則，對供水價格合理確定；有條件的地區可以一步到位調整原水價格，有困難的地區可以參照自來水終端合理劃分調價周期，即實行“分步調整、一次定價”的模式，第一步、第二步、第三步實施水價應滿足項目運行所需成本、項目運行維護與維修所需成本、覆蓋全成本并產生合理利用；農業灌溉水費與終端水費因原水水價上漲而上漲，并對農業生產和低收入家庭產生較大影響，該條件下由政府購買服務適當補貼。對用水戶承擔和政府購買服務的部分水費，按用水費扣除政府購買服務部分水費和同級財政核定的標準支付，新建綜合水庫的水費收取要面向各類工礦企業、自來水廠、用水戶協會等。

2)面向服務的經費核算支付機制。以效率導向為原則，轉變綜合水庫運維經費面向事業單位撥款的支付機制，逐步建成面向服務的核算機制。以社會平均成本為基礎、以項目為單位實行運維經費的核算，優先考慮“以電養水、以水養水”經營性收入項目，當合理回報和成本回收無法從經營性收入滿足時，可利用公共服務(即使用者付費)補充部分經費。若合理回報和成本回收在使用者付費后仍無法滿足，可通過一種或多種購買服務的形式，如優惠政策、配套資源、支付現金等形式給予經濟補助，由此彌補使用者付費與經營性收入以外缺口的部分。以核算缺口為付費額度計算依據，支付時利用運營績效掛鉤浮動的方式。

3)運維主體多元化。考慮到水庫多元化的投融資主體，以分類管理、因地施策為原則加快發展多元化運維主體。針對已建成運行且以財政資金投入為主的水庫，要結合現有管理體制深入推進市場化改革，逐步縮小事業編制及加快養護維修購買服務，由此實現養護維修與運行管理的采購服務。對于新建項目要遵循后建工程、先建機制的原則，在水庫建管過程中鼓勵、引導社會資本的參與，加快“建管養用”一體化的推行。此外，運維單位要建立制衡有效、相互支撐和支持的整治結構，充分考慮所在地用水戶、項目單位等實行扁平化管理，切實提升管護人員素質，精簡內設機構。

4)推進智慧水利工程。智慧水利時實現水利工程現代化、信息化運行管理的關鍵，要充分利用自動控制、物聯網等技術加強感知能力建設，形成多元化、全天侯、高精度、自動化智能采集網絡，構建水質水量水文水位、災情工情水情雨情等水庫信息監測采集系統，實現相關數據信息的獲取與存儲；充分利用云計算、大數據等技術分析處理獲取的數據信息，加快輔助決策能力建設和水庫運行調度方案優化，及時預警各種安全隱患，切實提升應急處置能力；加強服務能力和管理建設，充分利用新一代信息技術實現線上繳費、網絡辦公、遠程調度、無人值守等客戶服務和日常辦公功能。

3 結 語

文章以效率導向為基礎提出符合市場化改革要求的水庫運行管理體制，通過確定合理的供水水價、建立面向服務的經費核算支付機制、培育發展多元化運維主體等解決市場失靈和政府失靈的問題，建立了以政府購買服務為輔、以用水戶可承受為主的水價形成機制，平衡用水戶、多種市場主體的現實要求，為提升工程管理能力要加快推進智慧水利建設，為相關政策的制訂和水利設施投資方案的編制提供科學指導。