淺議灤平縣城防洪標準的確定

□余 正

目前，在確定城市（縣城）防洪標準時，大都根據預測的近遠期總人口規模，根據《防洪標準》（GB50201-2014）中對應人口的等級，確定防洪標準。這種方法適用于位于平原的城市，但對于依河而建的山坡型城市，則可能使防洪標準定得過高，造成資源浪費。現以灤平縣城為例，對山坡型城市防洪標準的確定提出新的看法。

1.基本情況

《河北省委、省政府關于推進建設新型城鎮化的建議》明確表示，河北省將要進一步加強京津冀協同發展的力度，以建設京津冀的城市群為平臺，充分發揮環北京核心區域環境建設的生態作用，把環北京經濟圈的各重點縣（市）建設成產業互動、層次有序、梯度發展、宜業宜居的新型城鎮，打造適度規模、環境優美、獨具特色、配套完善的現代化衛星城鎮的布局結構。在此背景下，灤平縣把握自身發展優勢，提高現代化新型衛星城鎮的發展速度，研究制定了《河北省灤平縣城鄉總體發展規劃（2013-2030 年）》（以下簡稱《總規》）。統籌考慮了各種預防以及控制洪水對灤平縣城造成洪災的工程措施和非工程措施，《總規》中的防洪減災規劃是灤平縣城總體規劃的重要組成部分，其中確定灤平城區的防洪標準是制定縣城防洪規劃的基礎。

2.城市定位

灤平縣隸屬于河北省承德市，坐落于河北省東北部、承德市的西部，地處北京、內蒙古、河北的“黃金三角地帶”，一直有首都的“北門戶”之稱，是溝通京蒙冀的戰略要地。灤平縣位于燕山山脈中段北麓，地貌單元主要為山區、丘陵和河谷階地。縣城主要分布于牤牛河、興州河及其支流河道兩側，為典型的依河而建的山坡型城市。根據《總規》，灤平縣規劃城區范圍北至大屯鎮東院村，西至灤平鎮莊頭營村，南至長山峪鎮西營子村，東至灤平鎮窯溝門村，規劃總用地面積36.32km2，城市建設用地面積26.5km2。灤平縣城的城市性質為京承生態經濟走廊上的山水宜居城市。

3.現狀防洪體系

灤平縣規劃城區位于牤牛河及興州河的中下游，其洪水主要來源一是牤牛河、興州河干流洪水；二是牤牛河、興州河兩岸的山洪溝。城市防洪主要保護目標是灤平縣城區及兩岸村鎮。目前，灤平縣城市防洪體系已基本建立，已形成了上游窟窿山水庫調蓄，中下游河道以排為主的格局。

4.城市人口規模分析預測

縣城人口規模是縣城各項社會經濟指標發展的重要依據，所以縣城人口規模的合理預測則是各類縣城規劃環節中最基礎、最關鍵的任務之一。一是人口自然增長。2000 年以來，除2003年灤平縣人口出生率9.72‰，其他年份均 高 于 10‰，保 持 在 11.11‰～14.47‰；死亡率相對穩定，保持在5.10‰～6.34‰。自然狀態下人口的增長率主要取決于出生率的相關變化，除2003 年自然狀態下人口的增長率為3.83‰以外，其他年份保持在5.35‰～8.24‰，2005 年以來，除 2008 年自然狀態下人口的增長率為5.72‰，其他年份保持在6‰～9‰。規劃期內，灤平縣人口自然增長率將有所下降。2020 年人口自然增長率控制在8‰ 以內，2016-2030 年人口自然增長率按5‰～7‰計。二是人口機械增長。規劃期內，由于灤平縣加大對京津產業承接，進一步對接京津發展，擴大接受京津地區的輻射程度，人口將進一步滯緩人口凈遷出，逐步轉為凈遷入。并根據產業承接和接受京津人口疏解程度，人口凈遷入的速度和規模有較大提升。預計2015-2020 年灤平縣人口機械增長按年均1000 人，遠期人口機械增長按年均1000～2000 人計。三是暫住人口。規劃期內隨著灤平旅游業的快速發展，接待游客規模將快速增長，旅游直接就業和帶動相關就業人數快速增加，而隨著第二產業（工業）的轉型，生產的質量和技術能力水平的飛速提升，其對吸納暫住人口的比例將有所下降。依據規劃游客量測算旅游直接和帶動就業規模，確定暫住人口從業比例，根據旅游服務占暫住人口的比例，最終確定規劃期內的暫住人口規模。基于上述3 種因素，預測至2030 年灤平縣中心城區將達到24 萬人。但根據當地的走訪和調查，隨著城市化和工業化的進程，縣城內越來越多的年輕人去周圍更大的城市發展，未來的人口可能達不到預期值。

5.防洪標準確定

5.1 一般城市防洪標準確定方法

一般確定城市防洪標準，均根據《防洪標準》（GB50201-2014）中的4.2.1條：“城市防護區應根據城市的政治地位、經濟發展的相對重要性、經濟能力（當量規模）和常住人口區分為4 個防護級別，各等級和對應的防洪標準應按表 4.2.1 確定。”見表 1。

2030 年灤平縣中心城區將達到24萬人，根據上表，灤平縣城市防護等級為Ⅲ級，防洪標準為50-100 年。

5.2 山坡型城市防洪標準確定方法

根據《防洪標準》（GB50201-2014）中4.1.2 條：“計算分析防洪保護區范圍內的常住人口、耕地、經濟指標等統計數據，應該使用對應防洪標準洪水淹沒范圍內的相關指標”，條文說明指出在確定依山坡而建的城市保護區的防洪標準時這種特點尤為明顯。

考慮灤平縣城地理特點及河系情況，灤平縣城依河而建，由于位于山區，土地資源較為珍貴，整個城區形成順河布置的狹長型區域；牤牛河、興州河為縣城主要行洪河道，其中牤牛河自南往北穿城而過，匯入興州河；興州河位于城區北側，自西向東流入灤河。由實測地形圖可知，河道兩岸的高程距離河道越遠，高程越高。通過分析計算牤牛河、興州河的設計洪水，推算相應標準的洪水位，并在實測的地形圖上繪制20 年一遇和50 年一遇洪水的淹沒范圍。根據淹沒范圍，發現由于灤平縣城的山坡型城市的特點，部分城區的地形較高，建基面也較高，位于20 年和50 年一遇洪水的淹沒范圍之外，其中，20 年一遇淹沒范圍面積約9.8km2，對應人口約9.0 萬，50 年一遇淹沒范圍面積約11.8km2，對 應 人 口 約 10.7 萬 。 雖 然2030 年預測的灤平縣城區總體人口將達到24 萬人，但20 年一遇和50 年一遇洪水的淹沒范圍人口均小于20 萬人。

根據《防洪標準》（GB50201-2014）及淹沒范圍內的人口，確定城區防護等級為Ⅳ級，防洪標準為20-50 年。由于灤平縣城為一般重要城市，經濟規模也較小，同時縣城近期內實施的牤牛河、興州河的防洪治理工程都是按20 年一遇設計的，有的已經實施完成，有的正在實施。綜上因素考慮，灤平縣城區的防洪標準定為20 年一遇較為合理。

6.相關對策建議

由于洪水的隨機性以及人類對洪水認知能力的局限性，如果采用工程上的防護措施，那么在當前現實的經濟技術能力下，一定只能達到與能力水平相一致的防洪工程措施，而且無論防洪標準確定得多高，都會可能發生（從統計概率上）超標準洪水，從而人為造成更大的洪災。如果人為把防洪標準定得很高，不但從經濟上不合理，而且局限于現實中能達到的經濟技術能力，也不可能實施完成，所以城市防洪標準并不是定得越高就越安全，同時更不能說把城市防洪標準定得越低越合理。為了客觀得確定城市防洪標準，水利工作者應根據城市的實際情況，一切從事實出發。灤平縣城為山坡型城市，除部分人口位于20 年一遇和50 年一遇洪水的淹沒范圍以外，該部分人口能否納入確定防洪標準的范圍內，是一個值得商榷的問題，可以從實際淹沒人口、近期實施工程的防洪標準等多方面因素來綜合確定其防洪標準。

城市的防洪安全是經濟發展和社會穩定的關鍵因素之一，而城市防洪標準的確定對于城市規劃來說是一個極為重要的議題，同時也是水利部門各項工作的基礎，所以需要水利、國土等多個部門溝通協調，根據城市的重要性、常住人口和經濟規模，并結合城市的實際情況綜合確定。