數據權及其權利體系的解構與規范
——對《深圳經濟特區數據條例（征求意見稿）》的考察*

秦 順，邢文明

1 呼喚數據權利時代的到來

在“5G+AICDE”[1]環境與預期下，數據資源逐步固定為一種新型生產要素，數據經濟、數據權利時代正在到來。2014 年至今“大數據”連續6年寫入國務院政府工作報告；實施國家大數據戰略、推進數據資源開放共享和加快建設數字中國等戰略亦穩步推進。2020年3月頒布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(以下簡稱《構建要素市場意見》)提出將數據作為一種與土地、勞動力、資本和技術等其他生產要素并駕齊驅的新型生產要素，應加快培育數據要素市場。2020年5月發布的《2020年國務院政府工作報告》指出要“培育技術和數據市場，激活各類要素潛能”[2-3]。在數據科學時代，數據權及其權利體系的構建已成為國際慣例，歐盟《通用數據保護條例》(GDPR)[4]、英國《數據保護法案》[5]和德國《聯邦數據保護法》[6]等在確定數據權屬與數據權利內容等方面都在探索；2019年8月發布的《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》[7](以下簡稱《建設示范區意見》)更提出要“探索完善數據產權”。學者圍繞數據財產權成立的權利客體基礎及其保護[8-9]、數據控制與可攜權的法律規范與實現方式[10]、大數據視角下數據權的權屬分析與體系建構[11-12]、數據要素市場化配置的學界回應與思考[1，13-15]等方面展開研究，形成了以“新型人格權說”“知識產權說”“商業秘密說”“數據財產權說”等為引領的數據權利學說。理論與實踐相輔相成的螺旋式發展，使明晰數據權及其權利體系成為現階段的迫切任務，厘清這一問題有助于積極擁抱數據權利時代的到來。

數據權利保障及數據管理與共享工作的有序開展，對加快新型智慧城市建設、促進數據要素市場培育和推動政府、企業數字化轉型等具有重大意義[3]。《建設示范區意見》[7]提出“以深圳試點全面擴大改革開放格局、豐富‘一國兩制’事業發展新實踐、率先探索全面建設社會主義現代化強國新路徑”，在擔綱數據要素立法上亦扮演“急先鋒”角色。展開地方數據立法的先行先試，可促進和落實發揮數據作為基礎戰略資源與基本生產要素的重要作用。2020年7月15日成文的《深圳經濟特區數據條例(征求意見稿)》[3](以下簡稱《數據條例》)充實了數據權利時代的法律基礎，在解構與規范數據權及其權利體系上有著諸多探索，是一部具有典型代表性的地方綜合性、基本性數據立法。一方面，著重解決數據開發利用中的隱私保護、數據要素產權配置、數據要素市場體系構建、公共數據管理權責明晰、公共數據開發應用瓶頸等核心問題，直面數據權利需求與呼喚；另一方面，根植于貫徹落實國家戰略決策的需要和服務深圳經濟特區數據事業發展的需要，為推進數據要素市場化配置、數據跨區域融通和跨境流通提供法治保障和制度環境，助力深圳經濟特區新型智慧城市和“數字政府”建設，同時也為地方區域性立法及實踐工作的開展提供了良好的范本。本文對《數據條例》的主要內容和亮點作簡略解讀，并探討其價值闕如及啟示。

2 《深圳經濟特區數據條例(征求意見稿)》的主要內容

2.1 明確數據權屬，理順數據管理工作機制

數據權(Right to data)是一種新型權利，指權利人依法對特定數據的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償的權利[3]。明確數據權屬有利于實現數據保護與利用的再平衡[11]。歐盟GDPR協調的數據權利主體包括數據控制者、處理者等利益相關者[4]。《數據條例》對數據權屬進行了界定：“具有財產權、人格權和國家主權屬性。”[3]從個人、市場主體和國家維度而言，具體表現為自然人的個人數據所有權、數據要素市場主體合法收集與生產數據的所有權、公共數據的國家所有權3個方面。目前數據權屬劃分主要為基于個人信息產生的數據權利和基于數據資產產生的數據權利，鮮有提及其國家主權屬性。《數據條例》[3]中特別規定公共數據屬于新型國有資產，其數據權歸國家所有，由深圳市政府代為行使區域內公共數據的數據權，具備鮮明的中國特色社會主義特色，更豐富了數據權屬及其體系，便于發揮公共數據在“數字政府”建設、縮減數據鴻溝等方面的最大化價值。

目前我國尚無統一的個人、公共數據中央立法，地方法規邏輯周延性亦存在不足[16-17]，在規范數據管理體制、工作機制上的探究亦較為零散。《數據條例》構建了個人數據處理的基本準則、公共數據管理與應用的標準體系，理順了數據管理工作“分級管理，分工負責”的機制。設定的數據管理組織架構如下：設市數據工作委員會(數據監督委員會)、區數據工作委員會兩級管理機構，并分設市、區級公共數據管理委員會；由市(市政務數據主管部門作為“市數據統籌部門”)、區兩級政府負責整體規劃和統籌協調，網絡安全、信息產業、公安、市場監管、國有資產監督管理等主管部門各司其責，負責本領域與本行業數據管理工作的統籌、協調、監督和保障。此外，明確了保障部門以及法人、非法人組織等數據管理責任主體的具體職責，以期實現“分級管理、安全可控、充分利用”。

2.2 強化個人數據保護，規范公共數據管理

《數據條例》[3]將數據管理工作的重點確定為強化個人數據保護、規范公共數據管理與共享兩個方面，有所側重地保障多元利益相關者的數據權利及其他合法權益，推動數據資源高效配置，充分發揮數據要素對經濟建設、社會發展的支撐和引領作用。

(1)強化個人數據保護。《數據條例》除明確自然人對其個人數據依法享有數據權，還規范個人數據收集、處理、撤回同意、明示等方面的原則以及合法與違法行為等。其規范的個人數據保護機制與歐盟GDPR有關個人數據處理的原則基本一致[4]，即個人數據的收集、處理須遵循“合法、正當、必要”的原則，數據處理、收集者一方面要履行明示義務，向授權主體以通俗易懂、明確具體、易獲取的書面方式完整、真實、準確地披露必要的非隱私數據(隱私數據不受明示義務約束)；另一方面需征得自然人或其監護人同意(同意規則)，且自然人有權隨時依規撤回同意。同時，《數據條例》還明確了7類以上的個人數據收集、處理合法行為，5類以上的個人數據收集、處理違法行為[3]。在我國數據權保障立法缺位的情況下，這些探索不失為一個值得借鑒的工作思路。

(2)規范公共數據管理與共享。2013年8月澳大利亞政府信息管理辦公室發布《公共服務大數據戰略》(The Australian Public Service Big Data Strategy)，指出“政府機構持有的數據已被公認為是政府與國家資產”[18]。《數據條例》明確規定公共數據是一種新型國有資產，由市數據統籌部門、市(區)公共數據委員會組成的公共數據管理組織架構進行相關工作的有序協調和組織，并要求建立相應的公共數據標準體系、評價考核機制。《數據條例》對公共數據管理與共享工作的保障有3個方面[3]：首先，建立公共數據資源管理體系。規定了強化公共數據資源建設、實行統一的公共數據資源目錄制度、建設“城市大數據中心”、促進公共數據匯聚等保障措施。其次，引導公共數據開發與利用。規定了公共數據收集應遵循“合法、必要、適度”的原則、被收集主體的權利與義務、公共數據治理與整合的“多源校核，動態更新”原則、公共數據質量管理六大性質保障(真實性、準確性、完整性、時效性、可用性和一致性)、公共數據授權管理的“必要性和最小化”原則等；另要求推進、實現“數字政府”改革和轉型，創新公共服務方式、監管方式、決策方式和開發利用模式(如應用實驗室)等，使公共數據管理與共享工作惠及政府決策和民生發展。最后，鼓勵公共數據共享與開放。公共數據共享遵循“以共享為原則，不共享為例外”的準則，體現了權責一致(“誰提供，誰負責”)的義務規范形式；公共數據共享方式為以“城市大數據中心”為獨立共享渠道，并實施分類共享的模式，具體分為無條件共享、有條件共享和不予共享3類；公共數據開放的方式為“依據公共數據資源目錄，依托城市大數據中心統一向社會開放”，同樣實施與分類共享相似的分類開放模式。可見，公共數據管理與共享工作的規范基本依據數據生命周期與利益相關者理論進行組織，具備良好的實踐性和前瞻性。

2.3 培育數據要素市場，促進數據要素融通

培育數據要素市場可以有效促進數據要素的融通，實現數據價值最大化。構建數據新型要素市場體系面臨的主要挑戰有數據統籌力度弱、數據立法待突破等痛點，以及交易市場培育、資源配置創新、數據市場監管、數據安全保障等難點，其中數據供給的市場化是關鍵[15，19]。《數據條例》明確指出數據要素市場培育的目標是建設“數據驅動、跨界融合、共創共享、公平競爭”的數據要素市場，主要實現方式涉及8 個維度[3]：一是數據要素市場的統籌與管理。要堅持“統籌規劃、創新引領、保障安全”的原則，制定數據質量、安全、治理評估、價值評估等地方標準，形成市數據統籌部門指導協調的、行業高度自律的管理機制；二是規范市場主體數據活動。從數據收集、處理(含個人數據收集、處理備案)、共享開放、應用(商用、民用和政用等)、治理、交易等數據生命周期視角引導市場主體向數據供給市場化方向努力，確定“公平競爭，平等服務”的市場原則和要求，提供交易平臺、交易定價、第三方服務等規范手段，鼓勵數據要素市場主體參與公共管理；三是促進數據要素融合。要遵循“合法、正當”原則，形成“三跨”(跨行業、跨區域、跨部門)數據融合機制，建立數據融合規則，重點關注珠三角數據融合；四是建立深港澳數據融通機制。組建深港澳數據融通委員會并制定《深港澳數據融通規則》指導數據融通工作的實施、監測；五是建立數據跨境國際合作機制，探索數據跨境的“雙邊、多邊”合作模式和構建國際化數據合作平臺，建設數據跨境流通自由港并制定相關規則；六是建立數據質量管理體系，推進數據質量管理、評估和檢查；七是建立數據價值評估體系。總體遵循“獨立、客觀、公正”的價值評估原則，設立數據評估機構，并規范評估專業人員的主要義務；八是市場保障措施。涵蓋資金與政策支持、基礎設施建設、用電保障、人才引進、產學研合作和宣傳教育等相互結合的方面。這些舉措為數據要素市場培育提供了制度支撐，在解決數據要素市場化配置、構建合規可信的數據交易范式、完善數據自主流動的制度保障及實現數據要素有序流轉、促進數據供給市場化等疑難問題上有了創新性規范[1，14]，促進了數據要素的融通。

2.4 保障數據管理安全，確保數據共享可控

完善數據安全管理的保障措施，可確保數據供給可控，達到平衡安全與自由的宗旨。歐盟GDPR提出了數據處理安全性要求，即必要的技術(如加密技術)與組織措施以及自動化處理措施(如設備訪問控制、數據介質控制、存儲控制、用戶控制、數據訪問控制、通信控制、輸入控制、傳輸控制、處理控制、可用性控制)[4]；我國正在制定的《數據安全法(草案)》《數據安全管理辦法(征求意見稿)》等法律法規在維護國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織合法權益，規避數據安全風險等方面已初成體系[20]，具備數據安全管理所需的指導性和規范性，但法規的實操性則略顯薄弱。

數據既具有國家、公共屬性，關系國家安全；又具有人身、財產等屬性，關涉私人權益[21]。《數據條例》依據數據生命理論規范數據安全管理的工作流程，即確定數據安全責任，提供收集、處理數據的安全技術防護，并建立重要系統和核心數據的容災備份制度，對身份鑒別、安全策略、異地備份、恢復等重要內容及相關操作進行安全審計；在數據收集階段，進行分類分級編碼標識，提供分級安全管理策略；在數據處理階段，對個人數據采取去標識化處理并與可恢復識別的個人數據分開存儲，制定針對隱私數據、重要數據等的脫敏安全策略并對其處理過程進行記錄；在數據開放共享階段，建立安全管理、對外數據接口的制度和機制；在數據銷毀階段，建立數據銷毀規程，對委托銷毀責任作出規范。另外，還提供保障措施：實行出境安全評估制度，確保數據跨境安全；建立監測預警措施與應急處置機制，以應對突發數據安全事件；建立與實施安全評估與認證制度，推動數據安全合規性認證，提升數據安全保護水平等。由此可見，該法規在數據安全管理方面對接國家法律，更為具體可行，對市場經濟體制下安全、可控的數據共享與供給有指導性價值。

3 《深圳經濟特區數據條例(征求意見稿)》的亮點

《數據條例》現處于征求意見階段，對數據權譜系以及個人、市場、公共數據管理等理論與實踐進行了高度的凝練，具有諸多“亮點”，本文僅列舉3點。

3.1 首倡數據權及權利體系，讓法理基礎有“亮點”

個人數據保護及公共數據的全生命周期流程管理存在諸多問題的原因是數據管理的權責不清晰，且缺少權威、明確的法律規范[3]。歐盟GDPR明確規范數據主體的知情權(Transparency and modalities)、訪 問 權(Information and access)、更正權與刪除權(Rectification and erasure to personaldata)、可攜帶權(Righttodataportability)、反對權與自動決定權(Righttoobjectandautomated decisions)等數據權利，英國《數據保護法案》與德國《聯邦數據保護法》實質上亦沿用GDPR對數據主體權利的約束[4-6]。《數據條例》將“數據”定義為關于客體(如事實、事件、事物、過程或思想)的描述與歸納，是可以通過自動化等手段處理或再解釋的素材，明確個人數據與個人信息屬于不同的權利客體，深刻認識到“個人數據權異于個人信息權”[3，22]，并采用“主體-場景-表現形式”的模式界定了公共數據、企業數據和社會數據。其在國內外立法實踐的基礎上，首次于法規文本中提出：“數據權是一種與傳統民法中物權、知識產權等權利存在不同的新型權利，其具有財產權、人格權和國家主權屬性”[3]，將此前諸多學者的數據權學理探究[11-12，22-24]、數據權法律探索(如《民法典》《數據安全法(征求意見稿)》等)明確為“法理基礎”，是主要創新內容之一。其亮點在于：首倡數據權并構建了權利體系，規定自然人對個人數據依法擁有數據權；規定公共數據必須處于公共管理和服務機構控制狀態，國家對公共數據享有數據權，由深圳市政府代為行使權利；規定數據要素市場主體對其合法收集的數據和自身生成的數據享有數據權等。這一“法理基礎”的亮點即是對數據權確定、數據權屬劃分、數據權利體系構建的先行先試，對于國家、其他地區的立法和實踐指導工作具有參考意義。

3.2 鼓勵培育數據要素市場，讓制度支撐有“亮點”

《構建要素市場意見》充分體現了我國對新經濟的高度敏感和認同，提出“要推進政府數據開放共享，提升社會數據資源價值，加強數據資源整合和安全保護”[2]，以加快培育數據要素市場，在圖書情報學、經濟學和法學等學界引發熱烈討論[1，13-15]，但鮮有針對培育數據要素市場系統性的論述與法規制定。《數據條例》從數據要素市場統籌與管理、規范市場主體數據活動、促進數據要素融合，以及建立深港澳地區數據融通機制、數據跨境國際合作機制、數據質量管理體系、數據價值評估體系和提供市場保障措施等8個維度，為數據要素市場培育提供了制度支撐。首先，培育要素市場的關鍵是實現“數據供給的市場化”[15]，要求打造“公平、高效、有序”的數據市場化流通環境以充分釋放數據價值，《數據條例》明確了數據的權屬和交易規則，鼓勵采用自主交易、交易平臺(具有交易、披露等業務規則的制定權)等合法方式進行數據交易，并對數據資產估值定價作出原則性規定；其次，明確規定應形成數據資源整合的3種機制，即數據要素融合、地區數據融通和數據跨境國際合作的機制；最后，建立數據質量管理、價值評估的體系，采取適當的市場保障措施以促進數據要素市場的培育。8個維度的規范形成了科學、嚴謹的數據要素市場培育體系和制度支撐，可謂是貫徹落實《構建要素市場意見》精神的一大“亮點”。

3.3 細致探究分步踐行細則，讓條例實施有“亮點”

地方性立法的一個核心要求是具備實踐性。《數據條例》探究了個人數據保護、公共數據管理與共享、數據要素市場培育和數據管理安全的分步踐行細則，使該條例在實施上有著諸多亮點，能夠轉換成具體的行動方略。例如，除規范個人數據權屬外，還明確收集與處理個人數據的原則、同意規則、撤回同意規則和明示義務等；從公共數據資源管理體系的建設以及公共數據開發與利用、共享與開放等方面完善公共數據管理與共享工作；提出培育數據要素市場的8個實現維度以及數據管理安全實現路徑。數據管理與共享工作的規范化是一個從基本理念到法律制度，再到法律實現的過程，這一過程中實施細則的指導性和規范性尤為重要。《數據條例》對地方層面的數據權及其權利體系進行了解構與規范，顯然符合如上特性，其對區域內數據管理與共享工作的分步、有序進行指明了實施步驟，亦保障了數據產業的健康發展。

4 對《深圳經濟特區數據條例(征求意見稿)》的商榷

作為一部先行先試的地方性數據立法，《數據條例》在具有諸多創新的同時，顯然難以面面俱到，有一些未盡事宜仍有研商的余地，現枚舉3點以求教于方家。

4.1 厘定其與科學數據管理與共享法規的邊界

數據要素配置活動與數據產業的發展是一項復雜的系統工程，《數據條例》[3]將數據界定為關于客體的描述和歸納，是可使用自動化手段處理、再解釋的素材；適用范圍為以自然人、法人和非法人為對象或其組織的數據活動。可見，其規范的數據活動涵蓋范圍頗廣，但所涉稍顯不夠具體、精確。

數據要素配置活動至少包括但不限于個人數據保護、公共數據管理與共享、科學數據(亦稱科研數據、研究數據)管理與共享等模塊。科學數據管理與共享同科技發展、科學發現強相關，既涉及公共科學研究與實踐，又關涉個人、研究機構的數據分析與知識發現，是不可忽視的業務范圍。近年數據科學、開放科學熱潮及第四科研范式下的數據需求逐漸將科學數據管理與共享實踐工作的推進提上日程，2016年科學數據管理與共享的FAIR原則提出后，其更成為一門顯學[25]。德國《聯邦數據保護法》除規范個人數據、公共機構數據等方面的數據保護方式，還對一些特殊處理情況予以說明，如第27 條明晰了為科學、歷史研究目的和統計目的而進行數據處理活動的法律遵循，歐盟GDPR 第89 條亦有相似的規定[4，6]。因此，繞過科學數據管理與共享來探究數據活動不利于厘定《數據條例》規范的活動邊界、明晰其法律效力。基于現實需求，建議可在“數據”的定義、權屬劃分中厘定其與科學數據管理與共享的聯系、區別和邊界，以更好地指導數據要素配置活動，使數據權及其權利體系更為清晰；科研系統的科學數據管理與共享工作亦應積極地以《科學數據管理辦法》[26]擬定的科學數據“管理體制、共享機制、安全措施”為基礎，以《數據條例》為參考，各有側重地做好數據立法與實踐規范，為保障多元主體數據權益、培育數據要素市場等工作奠定良好的法律基礎。

4.2 明晰利益相關者數據產權歸屬與權益分配

數據是為了用的，但須處于產權歸屬與權益分配合法、合理的前提下。數據立法的本質是通過法律權威推動多樣化的數據利益衡量，協調各類數據法益沖突，達到數據法益共存、共享的優化狀態[27]。《數據條例》雖明確了個人數據、公共數據的數據權屬以及數據要素市場主體的權益保障機制，但仍有一些值得商榷的地方。

一是個人數據收集與利用的效益反饋機制。個人隱私權保護與公共數據開放、數據私權化與數據共享皆存在悖論與沖突[28]，應明確個人數據僅能用于合法的公共管理和商業用途，強制公開個人數據用途并建立相應的監督機制，利用人工智能、區塊鏈等技術厘清數據保護與定價的精確特征和方法，以發揮惠及民生的核心作用。二是解決公共數據共享與交易的矛盾。共享具有無償性，交易則具有市場性。《數據條例》提出“數據要素市場可采用自主交易、平臺交易等多種合法方式開展數據交易活動；從實時性、時間跨度、樣本覆蓋面、完整性、數據種類級別與挖掘潛能等多個維度構建數據資產定價指標”[3]，鼓勵參與公共管理，但對在公共事業管理過程中數據收集與利用的權益反哺的機制、途徑則未能作出說明，難以提升數據要素市場主體共享意愿；此外，該法規提出“公共數據屬于新型國有資產，數據權歸國家所有”是一大創新，并提倡公共數據的共享與開放，但仍待明確收歸國有的公共數據開發利用工作對數據提交者權益保障機制，不僅做到“誰提供，誰負責”，還應使“誰合法提供，誰合法受益”。解決上述問題，可在計分與信用報告的情況下保護商業交易[6]；利用區塊鏈等新興技術進行數據確權、數據保護和用戶激勵，如建立基于去中心化思維的數據保護機制，并使用共識算法來確定數據定價機制[28]，以保障利益相關者數據產權與權益。

4.3 對接通行標準為政策落地提供先進的經驗

在我國數據立法的上位法缺位的情況下，《數據條例》有了很多鼓舞人心的創新，同時這一現象也需引發深思。作為“先導者、急先鋒”的《數據條例》率先展開地方數據立法的先創先行，在法理層面為國家數據立法提供了堅實的基礎。由此，一方面國家層面的《數據法》《數據安全法》《數據安全管理辦法》《個人數據保護法》等數據立法及其相應的法律體系構建亟待提上日程，《數據條例》立法工作組及數據工作委員會(含下設委員會)等統籌、監管、保障部門需與時俱進，做好后續評估、落實意見的收集，實現由“墻上法”到“地上法”的轉變，并組織專家團隊建言獻策，為國家數據立法提供支撐；另一方面，“個人數據的收集、處理、明示”“公共數據的開發與利用、共享與開放”“數據要素市場培育”等亦亟待作出國家、地方等層面的標準化規范，使數據管理與共享工作能對接通行標準，為政策落地提供指導。另外，可考慮通過數據法與民法、行政法、經濟法以及國際法規范的有效銜接，為數椐法益保護提供法律體系整體支撐和先進經驗[27]，例如借鑒歐盟數據保護新規(GDPR)域外效力的規制邏輯，根據“經營場所”“目標指向”的標準制定、調整域外數據規制策略[4，29]；逐步探索建立數據保護官(DPO)制度，并明確具體職責等[4-6]。

5 啟示

5.1 勇于探索，敢為人先

《深圳藍皮書：深圳法治發展報告(2019)》[30]提出：“深圳正朝著建設中國特色社會主義先行區的方向前行，在努力創建社會主義現代化強國的城市范例過程中，發揮法治領域的先行示范作用。”《數據條例》開地方性數據立法之先河，且其是在國內數據立法缺少的背景下產生的，體現了對《構建要素市場意見》《建設示范區意見》等的貫徹落實，體現出深圳“勇于探索，敢為人先”的精神。以國際知名的歐盟GDPR 草案為例，其公布之后，收到的修改建議有4000 余份，“反映了利益訴求的分化”[31]。同樣，《數據條例》的頒行之路亦將面臨“均衡數據保護與自由”引發的諸多困難，值得指出的是其在法理基礎、制度支撐和條例實施等方面有創新，值得其他地方引以為鑒。我國已將《個人信息保護法》等列入2020年全國人大立法規劃，國家、地方各級政府及數據管理與共享的利益相關者等應當聯合起來，積極探索數據權及其權利體系保障的法律規范與標準制定及實踐工作，尤其是要重點關注綜合性全國數據法、地方性數據立法以及其他相關標準的制定與實施。

5.2 市場導向，開放至上

《數據條例》體現出“數據要素產業化要建立‘數權觀’，以市場為導向，秉持‘開放至上’理念”的精神，為后續的數據管理與共享工作提供了指導方針、參考典范和法律遵循。

(1)明確市場導向。將數據作為新型生產要素，順應數字時代潮流；培育數據要素市場，則需要新制度來提供適宜的土壤，并呼喚數據治理的新規則[32]。《數據條例》規定：“數據交易平臺應當建立‘安全可信、管理可控、可追溯’的數據交易環境，制定數據交易、信息披露、自律監管等規則，從實時性、時間跨度和樣本覆蓋面等多個維度構建數據資產定價指標。”[3]數據資源(要素)雖具有無限復制性、使用上的非排他性，但其共享與利用仍應遵從市場交易原則。現階段數據要素的市場化發展趨勢如火如荼。2015年4月，貴州宣告成立全國第一家大數據交易所——貴陽大數據交易所，并制定數據確權、數據交易結算、數據資源管理、數據交易資格審核、數據應用等一系列市場規則。此后，武漢、哈爾濱、西安、廣州等建立大數據交易所(中心)，提供數據市場化交易服務，全國各地在“明確可交易數據的范圍”“促使數據要素市場主體‘依規、有序交易’”“培育數據服務新業態，推動數據市場良性發展”等方面得到初步發展[33]，但仍需高度重視數據法規的“護航”作用。

(2)鼓勵開放至上。“開放至上”的理念主要針對公共數據管理與應用，主要目的是惠及民生、建設“數字政府”。深圳市政務服務數據管理局建設的深圳市大數據資源管理中心即搭建起“基礎設施、信息資源、公共應用”三位一體的管理架構，提供政務云服務、政務容災備份中心等多項基礎設施，政務信息資源共享平臺目錄、基于大數據的決策分析支持平臺等信息資源，政務網站生成平臺、軟件自助服務等公共應用，為惠民決策、建設新型智慧城市和數字政府等工作提供數據支撐和保障。《數據條例》具有“既要高度保護私有數據產權，又要促進公共數據開放”[3]的內涵精神，體現了數據管理與共享立法及工作過程中的中國特色，可稱為“中國路徑”。其他地區應緊隨其后，一同探索完善市場化與開放化并行的數據管理與共享立法、工作。

5.3 協同合作，橫縱貫通

數據管理與共享工作涉及數據全生命周期，關聯多元利益相關者，《數據條例》確定的“協同合作，橫縱貫通”的工作思路為其提供了有效保障。在協同合作上，嘗試建立深港澳地區數據融通機制，貫徹“構建統一主權下深港澳一體化戰略目標”，并建成“粵港澳大灣區大數據中心”，由深港澳數據融通委員會制定、實施《深港澳數據融通規制》；建立數據跨境國際合作機制，實現雙邊、多邊合作，建立個人數據與重要數據跨境流動白名單制度、數據跨境流通自由港規則等。在橫縱貫通上，建立“分級管理、分工負責、橫縱聯通”的數據統籌、監管、保障工作機制，確定了數據管理的層級、職能主體及其具體職責，如規范了政府、數據工作委員會以及數據統籌、監管、保障等部門具體職責。全國范圍內的數據立法與實踐工作展開也應與時俱進，啟迪新思路、開發新方向、實踐新舉措。建議由國家實施統一領導，地方通力合作、橫縱交流，形成國家、地區與行業的聯動模式，并將社會發展中的一些創新成果與數據管理與共享工作的發展緊密結合起來，逐步建成體系化、法治化的數據權及其權利保障體系。

6 余論

囿于數據利益訴求的分化、均衡保護與自由的困境，數據管理與共享工作的實踐和立法工作仍道阻且長。《數據條例》解構與規范了數據權及其權利體系，尤其是對個人數據保護、公共數據管理與共享、數據要素市場培育和數據管理安全等作出了具體規定，是對多年來國內外數據管理與共享實踐經驗與學術理論進行深刻總結、提煉的集中體現；其在明確數據權屬、培育數據要素市場、探究分步踐行細則等方面的創新獨具一格，為構建全國、地方相統一的數據權及其權利保障體系提供了范本。后續過程中，我們應積極在厘定個人數據、公共數據、企業數據、社會數據管理等與科學數據管理與共享的工作和法律邊界，明晰利益相關者數據產權歸屬與權益分配規則，對接通行標準為政策落地提供先進經驗等方面持續深耕。唯有如此，相信我們呼喚的數據權利時代才能終將到來。