論新修訂的《中華人民共和國檔案法》中檔案館的法律責任

王芳

新《檔案法》規(guī)定了檔案管理中的違法行為及其法律責任，從現(xiàn)行《檔案法》第十二條、第十三條可看出，檔案違法行為主體是多種的，除了檔案館外，還有圖書館、博物館、紀念館、國家規(guī)定應形成檔案的有關組織、社會服務機構、非國有企業(yè)等單位和個人。在這些主體中，檔案館在檔案管理中起著重要作用，特別是中央和地方各級檔案館，承擔著集中保存、管理檔案的任務，各級檔案館能否依法管檔，為社會利用檔案資源提供優(yōu)質(zhì)服務，對《檔案法》的有效實施和國家治理能力現(xiàn)代化水平的提高有重要的作用。

新《檔案法》有關檔案館的條文，通過對檔案館的權利、義務設定，規(guī)范了檔案館的行為，使檔案館的運行、服務有了明確的法律依據(jù)。根據(jù)法學理論，不正當?shù)匦惺箼嗬宦男辛x務，應當承擔法律責任。《檔案法》“法律責任”一章雖包含了檔案館違法的法律責任，但其中所涉違法行為明顯少于前面章節(jié)所設定的權利和義務，致使某些檔案違法行為承擔法律責任的缺失。因此，有必要對檔案館的權利、義務及其承擔責任進行梳理和理論上的分析，為檔案館的法律責任的完善及新《檔案法實施辦法》中法律責任的規(guī)定提供思考。

一、檔案館的權利和義務

有學者認為，《檔案法》明確提及“檔案館”的有25條，占全部條文的47%，并對每條的規(guī)范屬性進行逐一分析。[1]筆者以為這種統(tǒng)計尚不精確。原因在于：第16條規(guī)定的是撤并單位移交檔案的義務;第22條第1款是檔案所有者的義務、檔案主管部門對不能妥善保管檔案的處置權;第22條第2款是檔案所有者的義務;第29條是單位或個人特定情形下利用檔案館未開放檔案的權利;第34條是鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案進行愛國主義教育等的規(guī)定，是鼓勵性的并非授權性規(guī)定，原因在于，授權性的規(guī)范同鼓勵性的規(guī)范確定性程度不同;第42條是檔案主管部門對檔案館等單位和組織檢查的權利;第45條是檔案主管部門責令檔案館等單位和組織限期整改、消除檔案安全隱患的義務;第49條第1款是利用檔案館的檔案有三種情形的法律責任，這些條文規(guī)范的對象并不是檔案館。張良波將這些認為是涉及“檔案館”的法律條款是沒有問題的，但根據(jù)檔案館對規(guī)范對象的權利或義務需要配合，應當履行的義務來認定規(guī)范屬性則有所不當。

筆者認為，有關檔案館的權利和義務的條文有18條，占全部條文總數(shù)的34%。從檔案館權利和義務的角度分析這些條文，可分為既規(guī)定權利也規(guī)定義務的條文、只規(guī)定權利的條文和只規(guī)定義務的條文三種。

1.既規(guī)定權利也規(guī)定義務的條文。如第15條第1款，檔案館不得拒絕接收機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織定期移交的檔案，是義務性規(guī)定;第2款，涉及政府信息公開事項的檔案，檔案館按照檔案利用規(guī)定辦理，是授權性規(guī)范;第40條，檔案館負責檔案數(shù)字資源的收集、保存和提供利用，既是權利也是義務。

2.規(guī)定檔案館權利的條文。第17條、第30條，檔案館對館藏檔案開放審核的權利;第32條第1款，檔案館根據(jù)授權公布檔案的權利;第39條第3款，檔案館對重要電子檔案備份異地保管的權利。

3.只規(guī)定義務的條文。此條文可分為兩類：

其一，從義務的對象來看，一類是對檔案來源方的義務，主要有第15條第1款。一類是對檔案利用者的義務，主要有第27條，檔案館按期向社會開放檔案的義務;第28條，檔案館定期公布開放檔案目錄的義務、按規(guī)定開放利用的義務;第31條，檔案館為移交、捐獻、寄存檔案的單位和個人優(yōu)先利用其檔案予以支持、提供便利的義務。

其二，檔案館的義務，屬于行政法意義上的行為。第18條第2款，第19條第1款、第2款，檔案管理中的義務;第22條第3款，是國家檔案館獎勵捐獻重要、珍貴檔案的義務;第24條第1款，委托檔案服務時的義務，第30條，檔案館對館藏檔案開放審核的義務;第32條第2款是檔案館公布檔案時的義務;第33條第1款，是檔案館為國家機關立法和開展有關問題研究提供支持和便利的義務;第33條第2款，是檔案館整理研究檔案、編輯出版檔案材料的義務;第33條第3款，是檔案研究人員整理檔案時的義務;第35條第2款，是檔案館檔案信息化建設的義務和保障檔案信息安全的義務;第38條，是檔案館對已經(jīng)數(shù)字化的檔案原件妥善保管的義務;第39條第2款，是檔案館對接收的電子檔案檢測的義務;第40條，是有條件的檔案館建設數(shù)字檔案館的義務;第44條，是檔案館發(fā)現(xiàn)存在檔案安全隱患后，消除隱患的義務，向檔案主管部門報告檔案損毀、信息泄露的義務。

二、檔案館的法律責任

法律責任是指因違反了法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產(chǎn)生的，由行為人承擔的不利后果。從理論上講，《檔案法》所規(guī)定的各類主體權利及其義務，法律責任應當覆蓋到檔案管理中所有主體不正當行使權以及各主體違反檔案法義務。但是，在我國現(xiàn)有法律體系中，法律責任的設定主要是以違反義務為重點。

法律責任的設立需要以法律義務的設定為前提。“建立法律責任與義務性條款的對應關系，法律罰則中的法律責任條款應當與法律條文中的義務性條款完全對應起來，不能出現(xiàn)義務性條款與法律責任的脫節(jié)現(xiàn)象”。[2]以此來考察《檔案法》中檔案館的義務和違反法定義務的法律責任一一對應情形，為明晰起見，特列表如下：

可以看出，《檔案法》規(guī)定的檔案館的許多義務，并沒有規(guī)定相應的法律責任。也就是說，在有關義務的條款中，以“必須”“應當”“禁止”“不得”“有……的義務”等用語規(guī)范的行為，在違反時，《檔案法》“法律責任”章節(jié)中并沒有直接對應的責任規(guī)定。如第22條第3款，國家檔案館對于向國家捐獻重要、珍貴檔案的，應當按照國家規(guī)定給予獎勵。如果國家不履行獎勵的法定義務，《檔案法》并沒有規(guī)定其相應責任。值得注意的是，下表所列有些條文的義務行為，雖然沒有相應的法律責任規(guī)定，但對嚴重違反此義務導致危害結果的，有法律責任的規(guī)定。如第19條，其中的義務行為是應當“按照國家有關規(guī)定配置適宜檔案保存的庫房和必要的設施、設備，確保檔案的安全”，如果不這樣做，并沒有相應的法律責任規(guī)定，但是如果設施、設備不能保證檔案安全，致使國家檔案丟失的，第48條第1款規(guī)定了檔案館直接負責的主管人員和其他責任人員的行政處分。

三、法律責任的完善

構建檔案館法律責任的確應當以《檔案法》規(guī)定的義務條款為依據(jù)。《檔案法》規(guī)定了檔案館接收檔案、收集檔案、檔案開放利用、檔案管理、檔案開發(fā)、檔案整理、檔案信息化建設、檔案監(jiān)督等過程中的義務，但違反這些義務，《檔案法》并沒有一一規(guī)定其法律責任。

新《檔案法》“法律責任”一章，對檔案違法行為的處罰有第48條、第49條、第50條、第51條等4條。就整部《檔案法》而言，檔案館更多的義務，如果不履行，這4條中并沒有規(guī)定相對應的法律責任。從法律規(guī)范的邏輯結構來看，并未形成一個完整的法律規(guī)范。所以，通過完善法律責任條文或設定援引性的法律規(guī)范與其他法律法規(guī)相銜接還是有必要的。

其一，《檔案法》第48條以列舉式的立法方式用10款規(guī)定了單位和個人檔案違法的行為。就這10款來說，檔案館在收集、整理、管理、利用檔案中都有可能發(fā)生。但是，在前文所列舉的檔案館的義務并沒有列舉。筆者建議，在第48條列舉的10種方式之后加上諸如“其他不遵守本法規(guī)定的違法行為”類的兜底性條款。這樣，對單位和個人不履行義務，不正當?shù)匦惺箼嗬男袨樽肪糠韶熑尉陀辛嗣鞔_的法律規(guī)定。

其二，在第48條加上兜底性的條款，可以使《檔案法》規(guī)定檔案館違法行為有了追究的可能。但第48條僅僅規(guī)定了行政處分。對于檔案違法行為，可以有行政責任、民事責任、刑事責任等責任形式。《檔案法》第51條規(guī)定了刑事責任和民事責任，是有“違反本法規(guī)定”的限制。有關檔案的規(guī)制，《檔案法》是整體上全面規(guī)制，但在其他法律中還有諸如會計檔案、工商管理檔案等規(guī)定，這是一般法和特別法的關系。為明確起見，可單獨加1條：對于本法的檔案違法行為，其他法律有規(guī)定的，依其規(guī)定。

其三，檔案館作為單位違法時，行政處罰是《檔案法》第49條規(guī)定的有48條第三項、第五項違法行為之一的，由檔案主管部門給予警告、沒收違法所得，并對檔案館處以一萬元以上十萬元以下的罰款。此處對檔案館的主管人員和責任人員，是否還可以罰款，《檔案法》并沒有規(guī)定。《會計法》對 “偽造、變造會計憑證、會計賬簿，編制虛假財務會計報告”不構成犯罪的，除了對單位罰款外，還可以對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。可見，對于涂改、偽造檔案這一違法行為的法律責任，《會計法》比《檔案法》更嚴格具體。為保證檔案安全，筆者建議借鑒《會計法》，對檔案館嚴重違法行為，在對單位處以罰款的同時，對檔案館主管人員和直接責任人員同時處以罰款。

其四，檔案館嚴重違法時，對其直接責任人員剝奪其在一定期限內(nèi)從事檔案有關活動的權利。《會計法》中偽造、變造會計賬簿、會計憑證等尚未構成犯罪的，對單位、主管人員、直接責任人員除了罰款外，屬于國家工作人員的，還要予以行政處分，其中會計人員，在五年之內(nèi)不能從事會計工作。如果會計人員，因會計違法行為而受到刑事處罰的，財政部2018年《會計人員管理辦法》規(guī)定：“單位不得任用（聘用）其從事會計工作。”這樣規(guī)定，可以從源頭有效地阻止違法犯罪行為。《檔案法》可借鑒《會計法》，如果檔案館有嚴重違法行為時，禁止負有直接責任的檔案館工作人員在三年或五年內(nèi)從事檔案工作。當然，考慮到偽造、變造不同的檔案造成的危害結果也不同，慎重起見，可根據(jù)比例原則，只禁止在一定期限內(nèi)從事涉密檔案的管理工作。

參考文獻：

[1]張良波.新修訂《檔案法》視角下檔案館法定職責界定[J].山東檔案，2021（03）.

[2]湯唯，畢可志. 地方立法的民主化與科學化構想[M]. 北京：北京大學出版社，2002：356

作者單位：海南大學檔案館