《中華人民共和國民法典》背景下非營利法人主體終止問題研究
——以法人治理結構視角下的公共圖書館為例

錢 寧，李 銳（．武漢大學法學院；．陜西省略陽縣人民法院）

1 非營利法人主體終止的法律適用困境

非營利法人主體終止是民商法規范體系中一個基礎且極為重要的問題。在民法規范上，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）總則編第三章對法人的主體終止做了原則性的規定，其第六十八條規定了法人解散和法人被宣告破產兩種終止原因，第六十九條規定了四種法人解散的情形①。非營利法人作為法人的一個具體類別，其主體的終止當然可以適用《民法典》的相關規定。《民法典》總則編作為提取的公因式以統領整個民法體系的基礎性篇章，其對民事主體的終止規定突出了原則性，且存在諸如“法律規定的其他原因”等兜底條款。在具體規則的適用上，鑒于法典的法律地位，其自當優先得以適用，即便是增設了非營利法人一節，其規定仍停留在非營利法人的類別、設立條件等方面。雖然《民法典》第九十五條規定了為公益目的成立的非營利法人終止時的財產處置問題，但仍然缺乏非營利法人主體終止的可具操作性的具體規定。

在《民法典》之外，尚有《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）用以處理法人主體終止問題。作為一項專門性法律，因其具有較強且具體的可操作性而成為司法機關審理破產案件最主要的適用法律。雖然《企業破產法》對破產領域的規定較為細致且程序嚴謹，然而其第二條將可適用的民事主體限為企業法人［1］。《民法典》對法人的分類作出了全面的調整，確立了營利法人和非營利法人等法人類別，并對現行法中非營利法人制度做了重要革新［2］。在《民法典》施行的背景下，非營利法人與企業法人顯然屬于不同的類別，《企業破產法》的適用空間被排除。《民法典》施行后，《企業破產法》的局限性和滯后性愈加明顯，二者未在法律層面實現有效銜接。

公共圖書館從性質上看是典型的非營利法人。2018年1月1日頒布施行的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）標志著我國公共文化設施領域中公共圖書館的法治化建設發展邁進了一大步，具有相當重要的進步意義。從邏輯上考察《公共圖書館法》的具體條文可以發現，公共圖書館的設立主體及方式、運行、服務、法律責任等均有明確規定，但與之相對應的“終止”章節條款卻缺失不見，這顯然在邏輯上存在缺陷。該法第二十一條對公共圖書館的終止雖然具有一定指向性，但是規定內容模糊［3］，到底依據何種法律與行政法規予以終止及處理其剩余財產，并未進行明確規定。

從形式上來看，公共圖書館作為非營利法人明顯區別于一般民事法人主體，依據《公共圖書館法》的規定，其設立主體可以是政府、公民、法人或其他組織。由于我國圖書館事業目前仍處于發展階段，公共圖書館的設立多由政府主導，其日常運營受政府相關部門直接或間接管理，又具有公益性且無營利性收入，收入來源極其有限。在理論上，作為一種為法律所確定的存在，其狀態自然可以終止，即公共圖書館存在主體終止的可能性，當這種可能性轉化為現實性時，其主體終止的法律適用將面臨難以操作的困境。除政府以外，《公共圖書館法》規定的公共圖書館的設立主體還可以是自然人、法人和非法人組織。在市場化發展的大方向下，公共圖書館這類具有公益性質的機構，在政府之外以自然人、法人和非法人組織設立運行具有廣闊的發展前景，這也是推進公共圖書館法人治理結構的內在要求。然而這部分主體設立的公共圖書館的退出又較為混亂，且面臨無明確可操作的規范加以適用的困境。

概言之，無論是《民法典》還是《企業破產法》抑或是《公共圖書館法》，對非營利法人的終止均難以完全適用。在推進公共圖書館法人治理結構的方向下，在法律上如何明確不同主體設立的公共圖書館的破產能力及主體終止后的財產處置等是亟待破解的法律困境。

2 公共圖書館法治發展之歷史嬗變

公元前500年，雅典和薩摩斯建立的服務少數識字公民的公共圖書館被認為是世界上第一個公共圖書館［4］。英國《公共圖書館法1850》被認為是世界范圍內公共圖書館領域的第一部國家立法［5］。英國的這部法律，拉開了公共圖書館通過法律來規范運行的序幕，在西方國家產生了深遠的影響，具有重大的開創意義。1920年，丹麥制定公共圖書館法［6］；1928年，芬蘭頒布公共圖書館法［7］。此后數年之間，諸如挪威、波蘭等國家也陸續頒行了公共圖書館法［8］。至此，歐洲逐步建立起了公共圖書館治理體系。如果說在公共圖書館之前的私人圖書館直接體現了其所有人的社會地位和財富的象征意義，而源自19世紀50年代至20世紀初的公共圖書館運動，則賦予了圖書館現代公共性觀念，將現代價值觀念、公共意識和社會道德等引入國家治理體系，使圖書館作為一種公共服務而被公眾所廣泛享有。將困囿于狹小空間的專屬領域向市民階層開放，賦予社會成員獲取信息的平等機會，對推動社會進步和提升文化教育水平起到了巨大作用，同時塑造了更為先進的社會價值理念及現代圖書館精神［9］。

1904年湖南建成我國首家以“圖書館”命名的公共圖書館，之后又建成了京師圖書館等公共圖書館，此時的公共圖書館尚以啟迪民智為社會價值取向。我國首部圖書館立法是1910年清政府頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》［10］，受制于歷史的局限，當時的公共圖書館及相關立法的發展之路并不平坦。改革開放以后，國家適時調整了對外政策，我國公共圖書館發展迅速，同時積極與國際接軌，將西方現代化的圖書館思想理念引入國內圖書館的建設，自此，我國公共圖書館的價值研究逐漸理性化。雖然公共圖書館思想發展歷程迂回曲折，但公益、自由、平等的核心價值與普遍理念逐漸確立。

隨著聯合國教科文組織《公共圖書館宣言》中確定的現代圖書館理念在我國的傳播和普及，中國圖書館學會先后于2002年以及2008年主持制定了《中國圖書館員職業道德準則》和《圖書館服務宣言》，其間學界還出現了一大批具有影響力的學術研究成果，實現了《公共圖書館宣言》的中國化發展。這些內容表明，我國圖書館人經過不懈的追求與努力，系統地接受了以《公共圖書館宣言》精神為代表的現代圖書館理念［11］，成功地實現了《公共圖書館宣言》由引進、傳播到本土化的升華，標志著我國現代圖書館服務理念的重建工作基本完成［12］。

隨著圖書館事業的發展，國家層面對公共圖書館的建設也愈加重視。1994年文化部發出了《關于縣級以上公共圖書館進行評估定級的通知》，對公共圖書館進行了首次評估定級；2006年《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》確定了圖書館逐步實行總分館制；2008年住房和城鄉建設部、國家發展改革委頒布了《公共圖書館建設標準》，將公共圖書館的基礎建設標準化；2011年文化部與財政部出臺了《公共圖書館服務規范》，將公共圖書館的服務納入規范化發展；2013年文化部出臺了《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》，2017年文化部出臺了《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》，確定了“十三五”時期全國公共圖書館事業發展的主要指標。直至2018年1月1日，《公共圖書館法》正式施行，標志著我國公共圖書館事業有了根本的法律保障。值得一提的是，在此期間各省也相繼頒布了地方條例，如《湖北省公共圖書館條例》《貴州省公共圖書館條例》《廣州市公共圖書館條例》等。這一階段我國已經形成了法律健全、地方性法規補充完善、行政政策提供保障的公共圖書館建設發展一體化的方向和路徑。

進入“公共圖書館法”時代，我國公共圖書館的建設發展開啟了新的模式。《公共圖書館法》將公共圖書館的設立主體擴展到自然人、法人和其他組織，這是一次巨大的突破；該法第四條從立法層面明確了各級政府在公共圖書館領域建設的基本職責，為公共圖書館的建設發展提供了最基本的政府保障力；同時，該法第四條還規定國家鼓勵自然人、法人和非法人組織自籌資金設立公共圖書館；縣級以上人民政府應當積極調動社會力量參與公共圖書館建設，并按照國家有關規定給予政策扶持［13］。在更加市場化的經濟社會發展中，公共圖書館這一公共服務機構在政府之外由自然人、法人和非法人組織作為設立主體的重要補充，可以彌補政府資金不足、人力缺乏的困境。對于公共圖書館的設立條件，《公共圖書館法》第十五條作出了較為細致的規定②。這一階段《公共圖書館法》從法律這一頂層設計上為我國公共圖書館的發展謀劃出了一幅美好的愿景圖。

在《公共圖書館法》的推動下，我國公共圖書館建設有了長足的發展。截至2019年底，我國共有3,196個公共圖書館，公共圖書館從業人員達到57萬人，總藏書量達到111,781萬冊，發放借書證8,627萬個，總流通人次超過9億人次［14］。在國家與社會各界力量的支持下，公共圖書館的硬件設施越來越完善，文獻資源保障能力顯著增強，信息網絡技術應用也更加普及，具有公益性、社會化、機會均等現代理念的公共圖書館事業布局已基本完成。

3 公共圖書館之法理厘定

公共圖書館作為一種客觀存在，雖然有《公共圖書館法》對其設立運行加以規制，然而其法律屬性未有明確規定。《民法典》對法人的分類做了全新的劃分，需要從法理層面對公共圖書館的主體、財產權及破產能力加以明確。

3.1 主體地位厘定

《民法典》將民事主體劃分為自然人、法人與非法人組織，形成三元民事主體體系，公共圖書館作為一種民事主體，自然受到《民法典》的規制。按照《民法典》第一百零二條規定，非法人組織不具有法人資格，但能夠依法以自己的名義從事民事活動，其包括個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。非法人組織的核心在于其并不能獨立承擔民事責任，而是由出資人、設立人承擔無限責任。從法典的定義及列舉的種類上來看，公共圖書館顯然并不屬于非法人組織。一般而言，公共圖書館滿足設立條件后依法進行了法人登記，即具有了民事權利能力和行為能力。按照《民法典》第五十七條關于法人的定義，公共圖書館屬于法人這一民事主體的范疇。當然，實踐中也存在部分公共圖書館并未進行法人登記，依然以非營利形式從事圖書館事業，對于這部分公共圖書館而言，筆者認為有賴于后續我國法人登記措施的完善，不能因為實踐中存在公共圖書館未進行法人登記的情況而將其法人性質予以否定③。

在法人之下，《民法典》中尚有營利法人、非營利法人和特別法人之分。特別法人由法典完全列舉為機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人四類，公共圖書館顯然非特別法人之列。利己主義與利他主義是劃分營利法人與非營利法人的一個重要標準。營利法人自然應當承擔其應有的社會責任，但取得利潤并分配給股東等出資人是其根本目的，即營利法人奉行利己主義的原則。按照《民法典》第八十七條的定義，非營利法人是為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人。非營利法人成立的目的即是為了公益或者從事其他非營利活動，可見非營利法人更多的是承擔社會責任，秉承利他主義的運行模式。按照《公共圖書館法》的規定，公共圖書館是面向社會公眾并免費開放，是為公眾提供查詢、借閱及相關服務，并開展社會教育的公共文化設施。公共圖書館自其成立之初便孕育著公益性、社會化并一直踐行為普通市民服務的宗旨，通過公共服務來實現公益、平民的文化理念。因此，公共圖書館應屬非營利法人之列④。

3.2 財產權之厘定

財產權作為一項基本的民事權利，與人類文明具有天然的互動性和親和力，一方面人類文明在社會財富的大量增加之下逐漸走向更加高級的層次，另一方面更高層次的人類文明又會創造更加豐富的社會財富，二者在互動性和親和力的雙重作用下，法律逐漸產生并發揮核心作用。法律本身并不能創造財富，但卻能有效地刺激和鼓勵人民創造財富，這一機制源自法律對財產權的確認和保護。因此，健全的財產權制度越來越被認為是經濟繁榮社會的重要組成部分［15］。作為民事主體在公共生活領域的實然反映，公共圖書館本身蘊含著巨大的公共福利，這是公共圖書館所創造的社會財富之一，需要法律的確認和保護。法人的獨立性已成共識，其財產權在于作為獨立的民事主體有權對其所有的財產享有以其意志獨立支配的能力。公共圖書館設立、運行、服務及責任承擔的過程中無不關聯著財產權的行使，這也是公共圖書館作為非營利法人在法律上具有獨立人格的前提。

公共圖書館在完成法人注冊登記后，即具有獨立的人格、財產和責任。《公共圖書館法》第四條規定了公共圖書館的初始財產來源，包括政府投入、社會力量籌集資金等，該法第六條鼓勵社會力量向公共圖書館捐贈，這也是公共圖書館的財產范圍。在公共圖書館成立后，其財產大致分為不動產、動產及財產性權利等。不動產諸如主體建筑物及構筑物，動產諸如館藏的圖書、桌椅、電子設備等，財產性權利包含知識產權、債權等。值得一提的是，隨著智慧社會的逐步建成，公共圖書館的智慧化嵌入更加深刻，由此產生的數據性財產、網絡財產也應當屬于其財產權的范疇，包括其開發的應用App、電子書、用戶使用中形成的大數據信息等。

在公共圖書館財產權界定和保護之外，需要對其財產權行使加以適當限制。以秉承公益性，防止過度商業化為基本原則，明確出資人不能從其設立的公共圖書館獲取經濟收益，以防止財產權的濫用，同時還應明確公共圖書館的財產不得進行有悖于其設立目的的轉讓、抵押等，對數據性財產加強保護措施，防止數據泄露風險。

3.3 破產能力之厘定

破產能力是具有破產原因債務人獲得破產法保護的資格［16］，這是適用破產程序的前提。依照一般法理，民事權利能力構成民事主體是否能取得破產能力的基礎，具有民事權利能力的民事主體則應具有破產能力無疑。從此意義上講，法人自然應當具有破產能力。然而遺憾的是，我國《企業破產法》并未對此作出清晰規制。

對于以公共圖書館為代表的非營利法人，其是否具有破產能力在學界存在著不同的觀點。一種觀點認為，非營利法人的活動宗旨是為了社會公益，與營利企業不同，不宜適用破產程序解決債務問題。另一種觀點認為，非營利法人雖然不以營利為目的進行活動，然而對于諸如公共圖書館等主體，其仍然具有私法人的性質，故而當其不能清償債務時應適用破產程序，如日本的相關法律便規定，學校法人、宗教法人、商工會議所等非營利法人均具有破產能力［17］。

我國《企業破產法》在附則部分規定，其他法律規定企業法人以外組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序。從實質層面考量，該規定在一定程度上已然擴大了《企業破產法》的適用范圍。在與其他部門法有效銜接的情況下，破產清算程序將會發揮其更大的效用。如我國《合伙企業法》第九十二條賦予債權人以選擇權，當合伙企業不能清償債務之時，債權人既可以要求普通合伙人進行清償，又可以向人民法院提出破產申請。再如根據我國《民辦教育促進法》第五十八條規定，民辦教育機構亦可適用破產清算程序［18］。

從本質上講，公共圖書館和民辦教育機構同屬于非營利法人組織，其破產能力應當被法律所賦予。然而相較于《民辦教育促進法》第五十八條較為明確的清算規定，《公共圖書館法》第二十一條的規定就顯得比較含糊其詞，對于公共圖書館終止后的財產，法條措辭為“處理”，而非“清算”。無論這是立法者的無心之舉，還是有意回避，可以明確的是，這樣的措辭只會帶來法律適用上的困惑。當前，在《民法典》全面施行的背景下，民事主體的分類既已厘定，而《企業破產法》的全面修訂也被國家納入立法規劃，相較于借助各專門法律對各類非營利法人的終止事項進行分別規定，筆者認為，不妨再次采用“提取公因式”的做法，將非營利法人的破產能力在修訂破產法時予以明確，以進一步統一及健全民事主體市場退出制度。

4 公共圖書館主體終止的法律規制建議

公共圖書館這一非營利法人主體，自身享有財產權并具備破產能力，對于由政府設立的公共圖書館，即便是有專門的財政保障，但仍然可能會因為政策調整或者地方規劃等原因需要終止其主體資格。對于自然人、法人和非法人組織設立的公共圖書館，雖然《公共圖書館法》第四十五條規定國家采取政府購買服務等措施給予扶持，但實際效果尚有待時間檢驗。公共圖書館作為社會公益性機構，它所面臨的生死存亡危機雖并不像企業那樣頻繁、危險，然而鑒于其自身的發展關系著社會公共利益，也是有必要予以重視并由立法作出正當規制的［19］。立法在現實性之外，其前瞻性也不可缺少，而作為法律所確定的主體，公共圖書館的生存經營狀態存在終止的可能，立法的前瞻性屬性要求從法律層面對這種可能作出相應的制度回應。

4.1 通過破產法規制

主體終止問題在法律上謂之破產，一般而言由專門的破產法予以規制。我國的《企業破產法》于2007年施行，在經濟社會發展的關鍵節點發揮了作用。現如今經濟形勢已經發生了巨大變化，《企業破產法》的許多破產規則在現在看來弊端已日漸凸顯，其局限性更加明顯。在調整范圍上，因秉持“有限破產主義”的觀念而將破產主體限制為企業法人，把其余民事主體排除在外，致使除企業法人之外的民事主體的終止問題在實踐中無法律可適用。《民法典》頒布后，我國民事主體轉變為三元體系，已完全不同于《企業破產法》頒布時期的民事主體劃分。在《民法典》施行后，包括非營利法人在內的其他民事主體在破產問題上的適用面臨法律困境。現階段《企業破產法》的修改已經納入十三屆全國人大常委會立法規劃二類立法項目［20］，在條件成熟時可以提請常委會審議。為與《民法典》相銜接，對《企業破產法》的修改也應適時跟上新的民事主體劃分模式，將破產法的適用主體擴展至非營利法人等主體，以形成主體完整并和《民法典》有效銜接的破產法。

就公共圖書館而言，在優化法人治理結構政策的推動下，公共圖書館作為非營利法人，其主體終止問題通過專門的破產法規制將會對整個民事主體市場退出制度的不足進行有效填補。具體而言，破產法上將非營利法人主體予以納入，填補了《民法典》總則編關于法人破產一般規定的空白，公共圖書館的主體終止問題直接適用破產法即可，同時也是對《公共圖書館法》邏輯漏洞的實質補充，在設立、運行、服務和法律責任之外，將公共圖書館的終止事宜引致破產法進行調整，形成完整的公共圖書館法邏輯結構。可以說，破產法的這項修改，對整個民事主體破產問題法律體系的完整性構建將起到巨大的推動作用。

4.2 主體終止的程序適用

公共圖書館這一非營利法人，因以公益性為根本目的，其運行機制及決策權力機構有其自身的顯著特點，和普通法人的組織結構及運作模式均存在較大差異。在公共圖書館法人治理結構模式下，《公共圖書館法》第二十三條規定了吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。在這樣的模式下形成了理事會這一重要機構，理事會職能的定位直接影響著其作用的發揮。《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》指出，理事會作為決策和監督機構，依照法律法規、國家有關政策和本單位章程開展工作，接受政府監督和社會監督。由此可見，該指導意見對理事會職能的定位是“決策和監督機構”［21］。公共圖書館的組織特征，使其主體終止在程序適用上不能完全照搬適用普通法人的破產程序。鑒于非營利法人的特殊性，可以在破產法中制定非營利法人破產專章，對其破產處理程序作出相應的特別規定或準用規定。因公共圖書館不存在生產經營或資本結構，為實現重整而進行的生產經營上的整頓和資本結構的調整并不適用于公共圖書館，故而公共圖書館的破產不適用于破產重整制度。另外，為了挽救法人而存在的和解制度可以適用非營利法人，因和解制度是債權人和債務人之間的妥協，和解協議在不違背公共圖書館公益目的的前提下可以發揮相應的作用。

4.3 破產清算后的財產處理

按照《公共圖書館法》第四條的規定⑤，公共圖書館的財產來源于政府的財政投入以及自然人、法人以及非法人組織的自籌資金，包括社會力量向公共圖書館的捐贈。公共圖書館的財產包括了辦館資金、運行經費，辦館資金是開辦費，運行經費是維持日常服務所需的經費，包括文獻、設備購置經費、人力資源費、活動經費、運營管理經費等［22］。對公共圖書館終止后的財產處理，其章程應當有相應的條款，按照《公共圖書館法》第十六條，公共圖書館章程包括終止程序及剩余財產的處理方案。即原則上公共圖書館終止時剩余財產的處理應依其章程，若章程未作出規定，則應當由理事會按照《民法典》第九十五條的規定作出決議。無論是按照章程還是理事會的決議，其剩余財產的處置都應當遵循公共圖書館的公益目的，不能向出資人、設立人等分配剩余財產，即便是章程未規定或者決議都未涉及，也只能用于與公共圖書館目的一致的公益事業。

［注釋］

①《民法典》第六十九條規定的四種法人解散情形是：（一）法人章程規定的存續期間屆滿或者法人章程規定的其他解散事由出現；（二）法人的權力機構決議解散；（三）因法人合并或者分立需要解散；（四）法人依法被吊銷營業執照、登記證書，被責令關閉或者被撤銷。

②依據該條規定，設立公共圖書館的條件包括應當具有章程，有固定的館址，有與其功能相適應的館舍面積、閱覽座席、文獻信息和設施設備，有與其功能、館藏規模等相適應的工作人員，有必要的辦館資金和穩定的運行經費來源，有安全保障設施、制度及應急預案等。

③事實上，依照《民法典》第五十八條之規定，法人應當依法成立，其成立的具體條件和程序依照法律、行政法規的規定。《公共圖書館法》第十七條規定：“公共圖書館的設立、變更、終止應當按照國家有關規定辦理登記手續。”依據前述規定，設立公共圖書館應當依法辦理法人登記手續。

④《公共圖書館法》第二十三條規定了國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構；黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”；中央宣傳部、文化部等七部委發布的《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，其中明確了對于公共文化機構要建立“以理事會為主要形式的法人治理結構”的規定。可見，不管在法理上還是政策上，公共圖書館的法人治理結構都是明確的發展趨勢。

⑤考察現有法律規定和實踐狀況，公共圖書館的財產主要來源于政府財政撥付，國家對自然人、法人和非法人組織等社會力量的鼓勵以政策扶持的方式實現。然而，縣市級地方政府經費有限，尤其是在經濟發展較為落后的地區，難以與公共圖書館的建設與發展需求相匹配，而縣市級又是公共圖書館建設的主力軍，由此可以預見社會力量建設公共圖書館困難重重。